基于開放大學視角的高校內部控制體系建設研究

[摘 要]為了保證高校的發展質量，提升內部控制的管理水平，高校應根據學校實際情況開展內部控制體系建設。開放大學作為一所新型大學，全面推進內部控制建設，對單位經濟活動風險進行防范和管控，是提高對外服務能力和核心競爭力的內涵發展要求。文章從內控建設意義、存在問題以及優化對策等方面對創建開放大學內部控制體系進行系統分析。

[關鍵詞]開放大學;內部控制;風險管理;優化措施

[中圖分類號]G724.82 [文獻標識碼]A [文章編號]1008-7656（2019）06-0081-04

在構建全民終身學習型社會的背景下，依托開放大學開展全民教育是一種重要途徑。開放大學是一種新型大學，所謂的“新型”，既有其辦學定位和理念的特殊性，也有見于其在教育、學習、管理和服務等環節的突破，具有全國辦學體系和遠程教育的辦學優勢。當前，開放教育的教育體系、辦學形式及辦學規模迅速擴張和延伸，學校內部控制問題愈加突出，為了適應現代開放大學建設需要，梳理現行各項規章制度，識別管理業務風險點，明確業務流程環節，關注內部評價與監督，再造單位層面和業務層面控制措施，搭建起開放大學內部控制體系框架，作為開放大學建設和發展的重要組成部分，這是深化開放大學內涵建設的核心內容。

一、建設開放大學內部控制體系的現實意義

開放大學作為廣播電視大學的轉型高校，是以學習者為中心，以現代信息技術為支撐，基于現代網絡學習、遠程支持服務與面授輔導相結合的新型學習模式，俗稱“無圍墻”的大學，秉承開放、責任、質量、多樣化、國際化的辦學理念，具有開放性、多樣性、共享性和創新性等特點。以《行政事業單位內部控制規范（試行）》為依據開展學校內部控制體系建設，系統分析和實踐探索創建中的開放大學內部控制體系，做到基本描述開放大學內部控制體系環境，有效運用內部控制基本方法，分別從單位層次、業務層次和監督評價層次上建立內控風險防范控制體系，降低和化解各類業務管理風險，健全管理規章制度，建立工作運行流程，完善內控監督機制，架構開放大學綜合管理內部控制體系并使之有效運行，從而為學校發展提供高效管理安全后盾，保證各項經濟活動順利展開，促進資源合理調配和使用效率最大化，從源頭上消除可能出現的各類管理風險問題，防患于未然，保障學校教育事業持續、健康、有序發展。因此，全面推進開放大學內部控制建設，對單位經濟活動風險進行防范和管控，既符合國家完善治理體系和提升治理能力的外部政策要求，也符合高校自身強化內部管理，規范單位內部控制，加強廉政風險防控，切實提高對外服務能力和核心競爭力的內涵發展要求。

二、當前高校內部控制建設存在的不足

高校內部控制是規范學校內部經濟和業務活動，強化對內部權利運行的制約，防止內部權利濫用和管理風險的有效手段，對于高校發展有著重要作用。近幾年來，隨著國家對內部控制建設的高度重視，不管普通高等教育學校，還是成人高校，都在單位內部控制建設方面取得了一定成效，但在工作推進過程中，也存在一些亟待解決的問題。

（一）單位層面

1.內部控制氛圍環境有待完善

高校管理者對內部控制認識、自身價值理念、組織機構設置、管理經驗運用等內容，深刻影響著高校內部控制環境，由于我國高校內部控制體系的建設起步較晚，目前內部控制環境建設現狀不夠理想，一些高校領導重視程度不夠，對內部控制的認識理解不全不深不透，導致高校整體內部控制意識不強，更沒有作為單位重點工作落實，在這種情況下，高校內部控制容易產生漏洞。在我國現行管理體制下，公立高校具有非營利的公共屬性，因此，高校內部控制實施動力不足。

2.內部控制存在薄弱環節

為保證教學、科研及各項經濟活動的正常運行，高校必須切實采取制度建設、流程管理、業務評估、風險排查和監督體制等方面措施，有效控制業務管理風險。但是當前高校發展的多元化趨勢，控制活動方面還存在一些薄弱環節。一些高校的財務部門、后勤部門、資產部門、人事部門、審計部門、各院系的教研部門以及合同管理等部門，由于缺乏內部控制指引，內部管理不規范，使得在一些重大工程項目管理、預算資金使用、資產有效配置、合同規范管理和歸口責任劃分等方面缺乏指導與監管，最終導致高校內部控制活動效果不強。

3.內部控制信息溝通缺乏流暢

信息時代促使高校實現信息化管理，許多高校借助網絡平臺和現代信息技術構建了內部信息管理系統。但是，在實際工作中，一些高校內部信息溝通和應用不夠順暢。比如，目前高校內部信息上下級溝通的主要方式，會造成信息不完整、匯報不及時、數據不真實和成效不明顯等問題;雖然不同部門都有各自業務管理系統，但是歸口不統一、系統不共享、職責不清晰、責任不明確，形成部門之間業務上各做各的，功能上互不關聯，體系上缺乏牽制，“信息孤島”現象嚴重，這些都容易導致單位管理層決策上的失敗，也容易導致單位業務風險的管理失控。

4.內部控制缺乏風險意識和績效評價

隨著高校辦學自主權提升和規模擴大，高校在復雜環境中面臨的業務管理風險也是前所未有的，具有不可預見性、突發性和危害性。但是一些高校沒有客觀分析自身發展能力和存在的問題，尤其對存在的潛在風險沒有進行合理評估，缺乏風險意識，不重視內控建設，僅盲目追求辦學規模，大搞工程建設，導致背上沉重債務負擔，學校資產損失浪費，增加了學校運營的風險;同時，高校管理改革創新不足，一些高校缺乏績效評價機制，沒有績效目標管理、績效運行監控、績效評價實施和績效結果應用，這樣難于劃分管理責任，影響主觀積極性和工作效率，不利于學校發展目標的實現。

（二）業務層面

1.內部業務管理制度不健全

一些高校在收支控制、預算控制、建設項目、政府采購、資產管理和合同管理等六大具體業務層面上，內部管理制度體系不健全，導致管理行為無據可依、無章可循，或者雖然制定了相關管理制度，但是制度建設存在漏洞，導致業務處理不規范，管理行為隨意性大;或者雖然根據國家相關法律法規和政策文件要求制定了學校層面的宏觀管理辦法，但是沒有結合工作實際制定業務管理細則，導致制度可操作性不強。

2.內部業務崗位設置不合理

一些高校在日常工作主要涉及的預算控制、政府采購、資產管理和合同管理等業務方面沒有設置歸口管理統籌部門，權責不清，事權不對，出現“多頭管理、九龍治水、不管亂管”或者“無人管”“不好管”“管不了”的情況，容易造成內部控制的管理真空和行為失控。仍存在內部業務崗位設置不合理，未確保不相容崗位分離原則，沒有從實質上真正做到業務決策、執行和監督的相互分離;尤其是缺乏對關鍵部門、關鍵崗位和關鍵人員實行定期輪崗制度或者采取審計等替代控制措施，缺失崗位設置優化流程，防范舞弊的口號流于形式。

3.信息化建設不適應業務發展要求

“業務制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化”是單位內部控制的具體途徑，業務流程及信息化是做好內部控制的關鍵環節，其核心是把業務流程銜接在信息化技術系統中進行合理流轉和牽制，并且通過信息化系統建設對業務流程進行固化。由于一些高校信息化系統滯后于業務發展進度，各類業務信息系統之間不對接，業務不能實現共享，存在“信息孤島”現象，使得經濟活動及其內部控制流程無法嵌入高校校園信息系統，存在人為操縱因素，容易造成舞弊。

（三）監督層面

1.內部監督力量較為薄弱

一些高校內部監督力量不強，主要反映在審計機構不健全，專業人員缺乏。例如有的高校內部審計機構未獨立，隸屬于紀檢監察部門或者隸屬于財務部門，缺乏獨立的專業內部審計人員;有的高校雖然成立了內部審計機構，但工作開展未實現制度化、規范化，實質性監督作用難以發揮。同時，內控控制體系賦予審計部門職責如何，是政策把握還是業務監督，各方說法不一，單位和人員對此理解和做法不盡相同。

2.內部控制評價沒有得到有效運用

有的高校缺乏內部控制評價機制，沒有開展績效目標管理、運行監控、評價實施和結果應用的“閉環”管理，評價結果沒有與職能部門工作業績評價，以及相關部門負責人職位升遷和薪酬待遇等實行有效對接，容易造成內部控制評價結果沒有得到有效運用，既影響工作積極性，更容易使內控流于形式，造成內部控制建設和執行“兩張皮”。

三、加強開放大學內部控制體系建設的對策

建立權責一致、制衡有效、運行順暢、執行有力、管理科學的開放大學內部控制體系，進一步完善內控監督機制，從源頭上消除可能出現的各類管理風險問題，防患于未然，為學校發展提供安全后盾，保證各項經濟活動順利展開，從而促進開放大學的持續、健康、有序發展。

1.加強內部控制環境建設

學校需要樹立內控意識，轉變內控觀念，加強內控環境建設。首先，學校領導重視內部控制建設，把內部控制建設作為一把手工程，在人、財、物和管理機制上給予大力支持;其次，增強廣大教職工的主人翁意識，在思想上重視內部控制活動，積極參與內部控制建設，在行動上自覺執行內部控制的各項規章制度;再次，建立一套適合開放大學經濟業務運行特點的內部控制體系，確保學校各項經濟活動都在這套體系的控制下有效運行，強化內部控制考評機制，將落實情況納入領導干部的考評成績，激勵并約束學校各個層面推行內部控制建設。

2.優化內部控制組織活動

第一，加強內控制度建設。結合相關法律法規和學校自身特點，堅持預防為主、處罰為輔的管理理念，構建一套權責明確、激勵約束相輔相成的內部控制制度及獎懲考核辦法。同時樹立預算的權威性，一切以預算為行為主線，強化預算約束力度，防范以權謀私，確保內部控制有效性。第二，建立風險審計機制。審計部門作為建立風險防范審計機制的有效推動者，應該建立行之有效的風險管理流程，并且以風險為導向，以監督為手段，對經濟業務活動的風險進行監控，從源頭上控制風險。

3.健全業務風險評估機制

內部控制是學校辦學保障系統，識別與管理業務風險點，開展風險評估尤其重要。一方面成立風險評估工作小組。成立以校長擔任組長、部門負責人擔任成員的風險評估工作小組，確立校長作為內部控制建設“第一責任主體”的地位，主要負責重大事項的風險評估，提高風險防控質量，增強單位風險管控意識和風險評估能力;另一方面需要建立風險預警機制。遵循成本-效益原則，借助科學的審計方法和手段，構建風險預警指標體系，對風險狀況進行定期或不定期的評價和監測，為學校管理層應對業務風險提供決策依據。

4.全面梳理業務工作流程

學校從內部控制的基本理論分析入手，遵循實施內部控制的步驟要求，全面梳理學校各類經濟活動的業務流程，明確業務關鍵環節，系統分析經濟活動風險，選擇風險應對策略。在此基礎上根據《行政事業單位內部控制規范》相關規定健全完善單位內部管理制度，建立各項業務工作流程，架構開放大學綜合管理運行制度體系，從上至下明確內控建設的路線圖和時間表，作為相關部門工作業績評價標準，并督促全校范圍內認真執行，促使內部控制系統有效運行。

5.加強管理信息化建設

“制度和流程”成為最直接最有效內部控制 ，需要依托現代信息技術作為運行管理載體。因此，學校要進一步加強信息化建設，將經濟活動及其內部控制流程嵌入學校信息管理系統，減少或消除人為操縱因素，保護信息安全，杜絕消息孤島，實現信息共享，優化流程關聯。實現內部控制信息化，可以借助外力來完成。例如，可聘請內部控制專業咨詢機構、專業內部控制應用軟件開發商等，與學校相關部門組成專門工作小組推進信息化建設。

6.強化內部監督體制建設

內部控制得以有效實施，監督檢查及評價是重要保障。內部控制建設需要健全內部監督機構，建立內部監督制度，明確內部監督職責權限，規范內部監督程序和要求。通過開展內部監督系列工作，對整個業務事項進行分析、評價和反饋，發揮監督檢查職能作用。當內部監督部門因人手不足、力量薄弱等原因無法有效對內部控制履行監督職能時，可以成立內部監督聯合工作小組履行相應職能，并將內部監督、自我評價與干部考核、問責制度相結合，促進內部控制規范有效執行。

四、結語

內部控制是指單位為實現既定控制目標，通過健全完善制度、實施管理措施和執行業務程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。就單位而言，內部控制是一種基礎保障系統，是由內部控制環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、評價和監督等要素構成，并體現與行政管理、項目建設、財務管理、合同管理、資產管理和監督機制等系統融為一體的組織管理結構、政策、程序和措施。對于開放大學需要緊緊圍繞學校辦學目標和事業發展規劃，結合新型高校特征，堅持服務于學校人才培養、科學研究和社會服務等功能，將內部控制建設與規范管理、依法治校和行政效能等工作結合起來，建立起權責明確、管理運行、內部控制、考核評價、績效運用、審計監督相互銜接的有效機制，同時鼓勵社會第三方參與學校內部控制建設，發揮外部監督和機制評價作用，促使學校內部控制建設落到實處，確保開放大學得到持續健康的發展。

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[作者簡介] 李國助（1980-），男，江西九江人，廣西廣播電視大學財務處副處長，高級經濟師，碩士，研究方向：財務管理、資本運營及評價。

[責任編輯 時錦雯]