四川省構建農產品質量安全監管長效機制研究

熊鷹　杜興端　李曉

摘要：農產品質量安全是各級政府和老百姓最關注的問題之一，如何強化源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，創新監管方式、提升監管效果是當前監管工作面臨的重大挑戰。基于四川省實地調研，從農產品質量安全監管體系、執法體系、檢測體系、風險應急體系、追溯體系5個方面對四川省農產品質量安全監管狀況做出分析。揭示了四川省農產品質量安全監管體系不夠完善、執法監管難度較大、收貯運環節監管乏力、檢測能力仍然薄弱、農產品質量安全溯源困難等問題。提出通過建立有效的投入品源頭管理機制、合理的產地準出準入管理機制、科學的質量安全監測體系、完善的質量安全追溯管理體系、可行的網絡化監管工作體系來構建四川省農產品質量安全監管長效機制。

關鍵詞：農產品質量安全;監管;長效機制;四川省;安全追溯

中圖分類號：S-Ol

文獻標志碼：A

論文編號：cjas19030028

0 引言

隨著現代農業加速發展，提高農產品質量安全水平成為加快轉變農業發展方式、增強農產品市場競爭力的關鍵。2019年中央一號文件明確提出“實施農產品質量安全保障工程”。農產品質量安全保障不僅為全面建成小康社會提供強有力的支撐，也對促進農業供給側結構性改革產生積極的影響。如何強化源頭嚴防、過程嚴管、風險嚴控，創新監管方式、提升監管效果，從根本上推動現代農業的發展，是當前監管工作面臨的重大挑戰。四川作為中國的農業大省，是全國糧食作物和經濟作物的重要產地，構建農產品質量安全監管長效機制，切實提升監管能力，對于保障農產品質量安全，推動四川現代農業可持續發展具有重要意義。近年來，四川省農產品質量安全監管工作已取得了階段性成果，農產品抽檢總體合格率穩定在96%以上。同時，構建和完善農產品質量安全保障體系具有極強的系統性和復雜性，歷時相對較長。筆者基于四川省實地調研，分析農產品質量安全監管現狀及存在的問題，構建四川省農產品質量安全監管長效機制。

目前學術界對于農產品質量安全監管的研究主要集中在以下方面：一是分析農產品質量安全監管中存在的問題及原因。如Martinez等認為由于監管成本高昂和監管資源有限等原因，無論是政府的公共監管體系還是企業的私人監管體系都存在一定的缺陷。Caswell認為信息制度的不透明也影響了食品安全管理政策效能。陳幼紅指出中國農產品質量安全監管體系中存在相關法律法規不夠完善、監管技術與制度不健全、質量安全監管投入不足等問題。徐振宇從法律規制與管理制度、監管“能力”和“動力”、監管各相關方之間的信息溝通3個方面分析了農產品質量安全監管的制度性困局，分段監管的分權體制導致的監管失靈被認為是造成中國農產品質量安全問題的重要制度因素，表現為農產品質量安全監管職能重復、交叉以及監管部門的利益沖突。二是總結國外農產品質量安全監管經驗。唐勝軍等在對美國、加拿大、歐盟、澳大利亞、日本等國農產品質量安全管理工作進行總結后發現，政府在農產品質量安全監管各環節中起著主導作用，并建立和形成了一整套結構完善、機制合理、運行有序、成效顯著的農產品質量安全監管體系。王可山等認為發達國家農產品質量安全得益于完善的農產品質量安全保障體系，該體系包括農產品質量安全管理體系、法律法規體系、標準體系、認證體系以及風險評估、追溯預警等制度。薛思蒙等將國外農產品質量安全監管模式分為以美國、加拿大為代表的相對松散型的農產品質量安全模式，以日本、韓國為代表的相對集中型的農產品質量安全監管模式，以澳大利亞、新西蘭為代表的聯合型的農產品質量安全監管模式和以英國、荷蘭等歐盟成員國為代表的雙重型的農產品質量安全監管模式4類。魯敏從法律法規層面總結了國外農產品質量安全源頭監管具有的優勢，即明確的法律監管目標和實施措施、建立完善協調的法律法規體系、行政法規和技術法規相互支撐、行政立法與經濟立法相互補充、法律法規的穩定性與適時調整、執法程序簡單清晰、可操作性強。三是探討農產品質量安全監管對策。陳彥彥認為政府具有克服市場失靈的優勢，理應強化其農產品質量安全監管職能。Martinez等認為形成公眾監督、保證數據共享、促進公眾和私人之間的信息充分交流也是推動農產品質量安全監管的有效手段。Reisner指出相關行業協會在農產品質量安全監管工作中也起到重要作用，通過吸納多方面意見，有利于進一步提高農產品質量安全監管效率。Buhrc提出可通過建設信息追溯信息系統解決農產品安全隱患，但這會增加生產者的成本，因此政府部門需提供補貼或支持。楊麗杰等認為政府重視程度、基層監管執法、質檢體系建設對農產品質量安全監管效果影響較大，但崔卓蘭等則認為以強制為基礎的單一監管方式嚴重阻礙了監管的有效性，因此應建立以結果監管為主、行為為輔的監管體系來提高監管績效。由于農產品質量安全監管系統的功能和復雜性，賴永波等提出從目標整合、組織整合、信息整合和文化整合4個維度構建農品質量安全監管協同治理路徑，形成動態、全程、全時段監管體制。廖杉杉指出科學有效地解決農產品安全生產問題，需要從農產品產一供一銷一體化的產前、產中和產后3個方面著手優化和創新農產品生產中的政府監管機制，推動政府由主導型農產品安全監管模式向參與型農產品安全治理模式轉變。

縱觀已有研究，主要是從國內外視角展開的整體性、宏觀性分析，缺乏立足區域實際的具體分析。然而，不同區域由于在監管能力和制度機制建設等方面的差異，導致農產品質量安全監管水平存在較大的差異，因此在基于已有的宏觀分析的基礎上，還必須進行微觀區域視角的深入分析。本研究立足四川實際展開農產品質量安全監管研究，為提高四川省農產品質量安全監管水平提供參考。

1 四川省農產品質量安全監管現狀

1.1 農產品質量安全監管體系現狀

省級設立了農產品質量安全監管處和四川省農產品質量安全中心，21個市州全部建立了農產品質量安全監管機構，176個涉農縣（市、區）建立了專門或掛靠監管機構，基本健全了省市縣鄉四級監管機構。目前，基層農產品質量安全監管機構達4314個，配備村級協管員4.8萬余人。在廣度上，監管由蔬菜、水果、食用菌、茶葉等，向糧食、油料等所有食用農產品擴展;在深度上，監管由農藥殘留向植物生長調節劑、保鮮劑、防腐劑、添加劑、產地土壤重金屬污染等全方位監管拓展。

1.2 農產品質量安全執法體系現狀

四川省農業農村廳政策法規處對全省農業綜合執法展開監督和指導，市級設立了農業綜合執法支隊，176個涉農縣（市、區）設立了農業綜合執法大隊，配備執法人員2500多人。四川省己在農業綜合執法體系中納入了農產品質量安全監管工作，加強日常巡查，重點開展農資打假、禁限用農藥、獸用抗菌藥、“三魚兩藥”、生豬屠宰、“瘦肉精”、生鮮乳等整治行動。在強化農業執法監管的情況下，大力推動農業執法系統規范化建設，強化檢打聯動，涉及犯罪的案件，及時移送司法機關，嚴懲違法犯罪行為。

1.3 農產品質量安全檢測體系現狀

省級有農產品質檢機構8家，市級21家，縣級158家，重點鄉鎮、農民合作社、生產基地、企業自行設立檢測室，基本形成省為龍頭、市州為骨干、縣為基礎、鄉鎮為補充的農產品質檢體系格局。通過省質監局實驗室資質認定和省農業農村廳農產品質量安全檢測機構考核的“雙認證”質檢機構達到133家，農產品質檢能力穩步提升。依托省、市兩級機構，建立了省級例行監測制度，監測區域覆蓋21個市州及主要涉農縣（市、區），監測產品包括糧油、果蔬茶、畜禽、漁業等類別。監測結果和分析意見形成專報和通報，對監測結果不合格的農產品，督促當地農業部門追根溯源，實施檢打聯動。為了提高農產品質檢隊伍能力，四川省每年還組織檢測人員上崗培訓，檢測機構人員均實行持證上崗。

1.4 農產品質量安全風險應急體系現狀

為了加強對農產品質量安全事故的有效預防和及時控制，指導和規范應急處理工作，2012年四川省發布了《四川省農業廳重大農產品質量安全事故應急預案》，為農產品質量安全事故處理提供了行動依據。為給農產品質量安全風險預警的發布提供決策咨詢和技術支撐，四川省組建了農產品質量安全專家庫，開展農產品質量安全風險預警相關課題的研究、預警信息的評估以及遇到突發事件的會商應急處理。四川省還建立了省、市、縣三級的輿情監控制度，組織專人搜集跟蹤整理網絡輿情、群眾舉報和媒體信息，及時了解農產品質量安全信息動態，定期印發輿情信息，及時掌握突發情況。市、縣級農業部門成立了農產品質量安全應急指揮機構，配備應急視頻系統，與省級對接。

1.5 農產品質量安全追溯體系現狀

四川省在農產品質量安全監管工作中積極融入現代信息技術，2001年以來先后建成省級農產品質量安全追溯管理信息平臺、檢驗檢測協作系統、網格化移動監管系統和農產品質量安全公共服務網站。各地也在積極推進市、縣兩級信息平臺建設，并做好與省級信息平臺對接工作。2017年四川省被農業農村部列為3個國家追溯平臺試運行省之一，省級追溯平臺應用持續擴大，全省5548家主體、7058個農產品入駐，累計使用追溯碼2.5億張，消費者累計查詢追溯信息366萬人次。扎實推進動物標識及動物產品追溯系統建設，通過系統上傳動物產品戴標信息639.9萬頭次。持續擴大農資監管平臺應用范圍，推進農資追溯建設，全省788家農資經營門店入駐省級農資監管平臺，上傳農資入庫銷售信息9萬余條。

2 四川省農產品質量安全監管存在的問題

2.1 監管體系不夠完善

一是部分基層單位的質量安全監管工作無人或缺乏人員承擔，監管質量難以得到有效保證。全省如果配齊鄉鎮專職監管人員應有8000人左右，由于缺乏監管經費，目前遠沒有到達應有配置要求，不利于建立長效穩定的監管工作制度。二是“上熱下冷”、“上緊下松”現象比較突出。國家、省、市三級重視度非常高;部分縣（市、區）監管工作力度薄弱，資金保障不足;多數鄉鎮監管服務機構有牌子、無編制、無人員、無經費，即使有人員的機構，也普遍存在隊伍老化、專業人員進不來、新生力量補充慢等問題。三是大多數村社沒有農產品質量安全協管員，村級對散戶生產的農產品缺乏直接有效的監管，“最后一公里”的監管力量亟需增強。例如，有關部門要求執行的農藥購買實名制、臺賬制度以及可追溯體系等措施在基層大多形同虛設。

2.2 執法監管難度較大

一是執法取證困難。由于執法對象的特殊性，搜集有關證據難度大，需要多方面專業技術配合，這就要求農業行政執法人員需要具備較高的基本素質。然而當前階段農業執法任務主要由縣級工作人員承擔，但他們通常不具備較高的素質，執法過程中的證據意識和程序意識較為薄弱，缺乏經驗積累。二是工作經費緊缺。農業綜合執法工作涉及面廣，工作量大，案件錯綜復雜，執法辦案所需費用不低，加之農業綜合執法經費尚未正式列入財政預算，農業執法工作的現實需求難以得到有效滿足。三是執法設備配套不全。農業執法工具主要為攝像機、照相機、錄音筆等，缺乏取證、勘驗、速測、信息處理等設備。同時，農業執法需要經常下鄉，但多數縣級農業執法機構沒有配備執法專用車輛，嚴重影響執法效率和執法力度。

2.3 收貯運環節監管乏力

一是中國現行的《農產品質量安全法》和《食品安全法》，沒有就農產品從收購到貯運提出具體的監管要求，《食品安全法》中雖然要求農產品運輸須取得運輸許可權，但卻沒有明確所運送的農產品在質量安全方面須達到的要求，且運輸許可權辦理只包含企業，農民和專業合作社等農產品收貯運主體不包含在內。由于運輸環節的監管缺乏法律法規依據，導致“上路執法難”的問題。二是收貯運環節周期長、流動強，經營主體變動性大、不可控因素多。加上產品反復倒賣，缺乏行之有效的監管手段。光靠農業部門難以實現全鏈條監管，亟需建立農業、食藥、交通等部門有效銜接機制。三是技術手段有限。收貯運環節違法違規使用防腐劑、保鮮劑、添加劑等現象時有發生，容易帶來風險隱患，并且不同行業、不同品種存在的風險隱患也各不相同，但針對這一環節所使用的防腐保鮮物質缺乏國家檢驗檢測標準，相關技術研究有待強化。

2.4 檢測能力仍然薄弱

一是縣級農產品質檢機構普遍成立時間較短，此項工作所必備的人力、物力和技術等資源相當匱乏。就人員設置來看，縣區及以下單位在檢測方面的專業人才非常緊缺，部分地區人才流失嚴重;就經費而言，一些檢測機構雖然配備了設備，但是在后續發展過程中，經費嚴重不足，全省大約50%的快檢設備由于工作經費沒落實等原因尚未開箱使用;就儀器配備而言，市級檢測機構的設備配置仍不齊全，氣相和液相等大中型檢測設備在縣級質檢站更是罕見。二是縣級質檢站的檢測技能水平不高，技術和設備不夠先進、人才儲備不足，檢測項目不多、范圍有限、速度慢。三是縣鄉級檢測工作覆蓋面有限。特別是鄉級單位，將農殘速測作為主要檢測項目，檢測指標單一，覆蓋面小。村級農產品質量安全檢測工作尚未開展。

2.5 農產品質量安全溯源困難

目前全國尚未建立健全統一的追溯系統，農產品在流通過程中實施追溯信息管理時，追溯鏈條可能中斷。不同部門對農產品的概念、范圍和品種等方面的理解仍存在較大爭議，導致現實工作中在農產品生產、流通等環節的監管職責劃分不清，監管不到位、重復監管等問題較多。例如，在農產品運輸期間，若有質量安全問題暴露出來，該由哪個部門承擔監管責任，現有法律法規對此尚不明確，農業部門也不具備對運輸過程中的農產品執法權，相關制度的不健全造成了農產品質量安全溯源困難。另外，農產品“以街為市、以路為市”現象突出，對這部分農產品追根溯源非常困難。不少批發市場對執行鮮活農產品市場準入積極性不高，不索要入市產品產地證明或合格證明，忽視產品來源，導致產地準出工作停滯。

3 構建四川省農產品質量安全監管長效機制

3.1 建立有效的投入品源頭管理機制

在農業投入品管理方面，采取“堵”、“疏”結合方式，管住農業生產源頭隱患問題。一是在政策上支持和引導企業研發、生產及銷售高效、低毒、低殘留農藥品種和對環境友好的農藥劑型，替代高毒高殘留農藥。通過不斷優化農藥產品結構，從根源上降低農藥安全風險。二是實行農藥許可經營，提高經營門檻。對售前備案進行嚴格審查，對市場準入進行重點把控，實行高毒農藥購買實名制和定點經營制，同時將其劃歸到可追溯信息化監管范疇。三是暢通放心農資下鄉進村渠道，推廣農資連鎖、農資農技“雙連鎖”、專業合作社統購統供等模式。支持和鼓勵有實力、信譽好的名優農資企業、農資專業合作社等直接到鄉村設立經營網點，推行采購、配送、管理、價格、標識統一化和服務規范化的經營方式。四是大力推廣生物農藥、高效低毒低殘留農藥、定時降解農藥、有機肥、畜禽飼養及水產養殖安全投入品。加大對植保專業合作社的扶持力度，促進農作物病蟲害專業化統防統治。建立綠色防控技術應用推廣補貼機制。

3.2 建立合理的產地準出準入管理機制

以縣級政府為責任主體，加快推進農產品產地準出和市場準入。相關部門建立農產品產地準出、倉儲運輸和市場準入等無縫銜接機制，以市場準入倒逼產地準出。縣級農業部門應承擔產地準出監管職責，強化當地農產品監督抽檢力度。生產者應實施自檢或委托檢測，產品檢驗合格后可獲得產地證明文件。鄉鎮農業部門開展產品質量核查和產地信息核實等工作。動物衛生監督部門應加強畜禽產地檢疫。具體操作中需要對準出形式做出明確規定，制定標準的農產品質量安全合格證或農產品產地準出卡等證明文本，統一工作流程，對農產品產地準出實施規范化管理。對于獲得“三品一標”認證的農產品，由縣級監管部門核查其證明材料后出具準出證明;對于未獲得“三品一標”認證的農產品，由縣級監管部門核查其生產記錄符合農產品質量安全檢測要求后出具準出證明，形成“在以三品一標認證為主，產品檢測為輔”的產地準出管理模式。

3.3 建立科學的質量安全監測體系

構建和完善農產品質量安全監測體系，是農業部門所面臨的一項緊迫任務。一是提高認識，科學定位監測體系。樹立農產品質量安全監測的公益服務觀念，進一步明確各級農產品質量安全監測部門的監管職責。二是合理規劃，發揮監測體系作用。從不同行政級別和不同區域的農產品質量安全監管需求出發，進行機構設置和資源配置，構建區域布局合理、全面覆蓋、優勢互補的監測體系。三是創新機制，拓展監測服務領域。重點監管“菜籃子”和糧油產品，建立健全生產基地、收貯運環節的監測網絡。以農產品質量安全風險隱患分布及變化情況為依據，不斷擴大監測范圍、品種、參數及監測次數。省級以風險監測為重點，對農產品質量安全的現實狀況和風險因素進行精準把握，依法將監測結果向社會公布;市級以例行監測為重點，對風險隱患進行排查;縣級以監督抽檢為重點，對違法行為進行嚴厲打擊和懲處;鄉級以產地準出服務檢測為重點，對生產活動進行監控。四是增加投入，提高監測能力水平。各級政府都應加強財政支持，在財政預算中列支監測機構運作經費，對有牌子無編制的情況逐步予以解決，盡可能為監管部門的工作開展提供財力保障。五是加強培訓，提高監測隊伍素質。積極發揮培訓和繼續教育的作用，通過多種形式、多個渠道開展技術和管理培訓，提高監測人員的知識水平，促進監測隊伍綜合業務素質的全面提升。

3.4 建立完善的質量安全追溯管理體系

農產品質量安全追溯管理體系建設由政府主導推動，構建從種養殖源頭到消費終端的全過程追溯體系。一是平臺設計層面。完善全省統一權威的農產品質量安全追溯管理系統，以此為平臺推進追溯管理信息化進程，并加快市、縣兩級平臺搭建。此外，利用平臺搭建基礎，建設多級追溯數據管理中心，搜集并整理追溯信息，合理劃分各級追溯數據管理中心職責，省級中心負責省內信息的匯總、分析、評價和反饋，縣、市兩級中心負責轄區內生產經營主體信息的登記核查工作。二是主體參與層面。選擇重點企業、農民合作社為試點追溯單元，通過大型追溯主體引導小農戶聯合加入追溯管理體系，并將“三品一標”農產品和生豬優先納入追溯范圍。引導其他農產品生產經營單位開展試點。三是環節互通層面。統一追溯技術標準，并與產地準出、包裝標識、索票索證等有機銜接，實現生產、流通、消費等環節追溯信息互通共享。

3.5 建立可行的網格化監管工作體系

積極探索基于屬地管理責任原理的網格化監管模式，通過劃分網格區域，明確責任區域、責任單位和責任人，確定監管重點和對象，形成“橫向到邊、縱向到底”的農產品質量安全網格化監管格局。按不同監管等級可分為一、二、三級。一級網格中，村級農產品質量安全協管員、村級動物防疫員等人員在掌握網格內農業企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶、收儲運等生產經營主體的基本情況及存在隱患的基礎上，主要開展產地巡查、情況報告、政策宣傳、產品檢測、產地準出等工作，協助開展畜禽防疫、產地檢疫、農業執法等其他工作。二級網格中，鄉鎮監管員為網格責任人，由鄉鎮農產品質量安全服務站、鄉鎮畜牧獸醫站定人定點，聯系網格內農業企業、農民合作社、家庭農場、專業大戶、收儲運、畜禽屠宰等生產經營主體，負責監管檢查、定期抽檢、畜禽防疫、產地檢疫、產地準出、宣傳培訓等工作，協助開展農業執法等。定點聯系人員應與生產經營者及其所在的一級網格責任人員建立三方雙向聯系機制，強化監管工作，精細做好服務。三級網格中，縣級農業（畜牧、水產）部門全面管理轄區農產品質量安全工作，統籌做好一、二級網格運行，落實好有關科（股、站）的專門人員，按照“指導抓、重點抓”思路，定點指導二級網格管理人員，重點監管大型農產品和農業投入品生產經營主體，主要開展安全技術推廣、品牌培育、監管執法、畜禽屠宰管理、監督抽檢、應急處置等工作。

4 討論

自2008年四川省提出加快發展現代農業以來，經過10年來的努力，四川農業發展取得了顯著成效，但農業大而不強的問題仍然突出。加強農產品質量安全監管，以質量興農是四川省推進農業轉型升級，實現由農業大省向農業強省轉變的重要舉措。本研究以四川省為研究對象，通過實地調研，對農產品質量安全監管現狀和存在的問題進行深入探究，在此基礎上構建四川省農產品質量安全監管長效機制，以期為政府部門加強農產品質量安全監管提供實踐參考。但本研究主要采用調查分析和定性分析，缺乏對農產品質量安全監管實施績效的定量評價，這是研究的不足之處，有待于在今后的研究中作進一步完善。