我國耕地保護法律制度研究

尤登亮

摘要：隨著我國人均耕地越來越少，人口越來越多，使得耕地、人口和糧食三者之間的矛盾也日顯突出。本文首先介紹了目前我國耕地利用及耕地保護現狀，分析了我國耕地保護法律制度存在的不足，提出完善我國耕地保護法律制度的設想，以期能夠為加強耕地保護法律制度使其日益完善提供一定的理論依據，以減少耕地被閑置確保耕地質量不再下降。

關鍵詞：耕地保護;法律制度;完善制度

我國是農業大國，耕地是命脈是社會穩定的基礎，也是解決民生問題的首要條件，要想有效實施耕地保護耕地，提高耕地質量和人均耕地數量，那就必須遵循我國耕地保護法律制度，不斷完善。隨著改革開放的不斷深入，以及城市化和工業化的步伐不斷加快，越來越多的土地被征用或圈用，造成了大面積的耕地被閑置或荒蕪。面對耕地數量的減少和耕地質量的下降，我國各級地方政府領導必須重視對耕地的保護。

一、我國耕地保護現狀

（一）耕地的定義

耕地是在土地上種植農作物，如：水稻、玉米、油菜、小麥等滿足人們日常生活所必須的農產品或果樹類的經濟作物等。確切地說耕地是我們人類賴以生存和發展的基礎，所以我國的基本國策是合理利用土地、珍惜土地，切實有效地保護耕地。

（二）耕地開發利用與保護情況

對耕地保護的好不好關系到我國的經濟和社會可持續性發展。保護耕地要保護好耕地數量和耕地質量，它是一項利國利民的事業，在耕地保護中會運用法律、行政、經濟、技術等手段和措施來達到目的。目前，我國耕地數量嚴重不足，質量下降，面對這樣的嚴峻形勢，我們必須采取各種措施，預防和消除危害耕地的行為，減少耕地受到環境污染，盡量穩定耕地、擴大耕地面積，保持耕地應有的質量提高農作物產量來穩定農業基礎地位和促進國民經濟發展。我們都知道耕地是發展農業、促進糧食生產的基礎。然而，現今我國耕地遭受破壞嚴重急需保護。中國有著960多萬km2的土地面積，位居世界第三，但實際耕地面積不到國土總面積的百分之十三，土地的可使用相對很少。而我國世界上人口最多的國家。這種土地總面積相對較少，人口又多的形式，勢必導致我國土地人均耕地更少，也說明了我國土地需要被保護迫在眉睫。

二、我國耕地質量總體下降的原因

（一）耕地總量在減少

改革開放浪潮不斷涌來，工業化城市建設和小城鎮化進程的不斷加快發展，退耕還林和農業結構的調整，使得我國很多地方出現了耕地大量銳減。據不完全統計，我國二十世紀九十年代末，我國耕地面積為1.3億公頃，到了二十一世紀初期只有1.2億公頃了，可想而知耕地銳減之快實在令人擔憂。特別是近幾十年來，各地各政府為了所謂的政績都在大力開辟工業園區，一批批的外資或合資被招商引資來，很多耕地被征用做廠房或閑置，導致耕地數量大幅度減少，環境被污染耕地質量也在不斷下降。

（二）耕地污染情況愈發嚴重

一方面來自農村的污染，主要在于農業中大量使用農藥、化肥。在農村，農藥、化肥的超標使用，導致我國土壤和水資源受到嚴重污染。另一方面是來自城市的生活垃圾和廠礦企業的污染。如：城市人口劇增，設施設備不到位，人們的素質等使得城市垃圾隨處可見，廠礦企業污水不達標亂排現象突出，每年被污染的良田很多，不僅使得糧食減產，還破壞了我國的生態環境，對食品安全也帶來威脅。耕地的現狀和我們賴以生存的環境應當引起我們每個人的重視，特別是各級政府官員需要高度重視。只有官員重視了才能想辦法制定政策來改善耕地和保護耕地。國家安全和社會穩定的高度來認識保護耕地的重大意義。保護耕地也是穩定社會的基本國策，對國家安全來說也是意義重大[1]。

三、我國耕地保護法律制度的不足

（一）耕地數量和質量的不平衡

我國的耕地因地區不同分布也不同，沿海地區人多地少、西部地區地廣人稀，有些因為土地土質差不利于開發利用。在保護耕地這塊，我國大多地區只管控制土地數量，盡量減少浪費征地閑置現象，在開發上注重了保持耕地總數量使之達到平衡，但卻忽視了對耕地質量的一個平衡。如：對耕地占補這塊。耕地占補平衡是一種國家實行占用耕地補償制度，指《土地管理法》規定的非農建設經批準占用耕地要按照“占多少，補多少”的原則，補充數量和質量相當的耕地。這項制度是維護我國耕地的重要舉措，必須堅守不能逾越。耕地占補平衡是占用耕地單位和個人的法定義務。但往往在實踐操作中，耕地占補不能做到平衡。如最先占的肥沃耕地質量好數量也足夠，最后補充的卻大都是被開荒的新耕地，這種耕地土質貧瘠質量不達標，這就導致耕地占補不平衡，不利于耕地保護制度的落實。最近，國土資源部出臺《關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》。《指導意見》明確規定了補改結合的范圍，即對于單獨選址建設項目受資源條件限制，無法落實占優補優、占水田補水田的，可通過補改結合落實;各類城市建設涉及占用耕地的，仍堅持先補后占和直接補充優質耕地，落實占優補優、占水田補水田。其中就有規定，要求補改結合、提高質量改造一定要讓政府主導、因地制宜地維護農民權益和嚴格審查慎重穩當地推進。

（二）不能完全按照基本農田保護制度來執行

基本農田保護制度是《中華人民共和國土地管理法》、《基本農田保護條例》和國土資源部制定的有關規章，其中對基本農田保護制度作了一些規定。雖然保護制度明確規定了八方面的規定但當地政府為了業績和經濟效率，鉆農田保護制度的空，找保護制度的漏洞不以法定要求來操作。如，基本農田保護有規劃制度，政府偏偏不按照農田保護布局來安排數量指標，這樣很難達到質量要求。還有占用基本農田審批制度，基本農田保護區經依法劃定后，任何單位和個人不得改變或者占用。國家很多重點設施建設項目如能源、交通、水利、軍事的選址在無法避開基本農田保護區時，必須占用基本農田，當征地涉及農用地轉用的必須經國務院批準。但很多單位因為人情或利益問題通過調整各級土地利用總體規劃變相占用基本農田。對于基本農田占補平衡制度有時不能達到平衡的上面已經進行了分析論述。。如我們的地方政府還在為實現其短時間的經濟和政治利益，不遵照農田保護制度規定的范圍，違反條文利用法律存在的漏洞來打“擦邊球”，選擇經濟價值低且無發展空間的耕地，大量投入改造效益慢的中低產田，很難真正實現保護優質農田的目的[2]。

（三）不完善的耕地用途管制制度

土地管理部門管理我國的耕地，它依法管理土地保護土地的開放利用，是政府職能部門。土地管理部門對下屬部門的土地利用有檢查、監督權，還有經營等多種職能，一部門身兼多職對制度的執行有不利影響。根據我國《土地管理法》的規定，在公共利益上，一旦國家有需要，國家可以依照法律對耕地進行征收或者征用并按照規定給予補償。但“公共利益”的界定存在模糊性。一些地方政府為了滿足政治需要，在利益的驅使下打著“公共利益”的牌子進行商業建設，為謀求工業發展提供便利條件，導致很多質量好的耕地被侵占遭受毀壞，嚴重侵害了百姓利益。我國現階段因受科學技術和經濟水平的影響，還沒有建立較為完善的保護耕地的動態監測系統，我國耕地執法監督還沒有完全達到先進國家的要求，檢測系統滯后影響管制。

四、完善我國耕地保護法律制度的設想

（一）明確耕地保護立法

根據以上的種種不完善，應該把保護耕地的詳細條款寫進《土地管理法》中，為保障耕地保護制度，需要有配套的法律法規。明確違反法律已有的行為定義，通過立法形式詳細寫明什么是責任主體，對責任主體需要進行何種懲處措施要有個清晰的界限。在耕地實施過程中，國家為了保護耕地可以有相應的優惠政策和優惠的稅收，對遭受損害的個人或單位并給予一定程度的財政補貼。對于完善的具有配套的法律法規的耕地保護，明確規定如出現不增遇到過的新問題，要求有可行有效的解決方法。

（二）補充耕地占補平衡制度

我國耕地占補數量和質量有不平衡，為了促使占補制度質量的平衡，首要解決的是通過法律法規的形式，細化耕地占補的數量、質量和補償驗收標準，建立明確的體系，明確各項規定細化到具體細節，連同驗收采用什么方法、走什么程序、內容都一一詳細備注說明。這樣才能正真實現對耕地資源的保護做到占補平衡，有益于提高占補平衡的實施。

（三）完善基本農田保護制度

在實踐中，各行政區域要視自身情況，確定基本農田比例要結合國家規定，在規定范圍內才能有效實施。基本農田確立科學比例要根據國家情況，根據相關的耕地等級作為劃分基本農田的主要依據，對還沒有劃入基本農田保護區的耕地，要想實現恢復耕地愿望，提升土地利用，需要采取良好措施進行改造達到完善。

（四）進一步完善土地用途管理制度

進一步完善土地用途管理制度，為防止單位或個人利用權利任意決定，為限制個人行為，當務之急是通過立法確定土地的征用范圍。要不斷加強對土地用途管理方面的監管。面對公共利益時，我們知道公眾利益的內容只能由立法機關規定。在保障人民群眾利益的基礎上必要時賦予相關部門解釋公眾利益的權利，我們應采取概括的立法方式。在目前耕地保護工作中，我國的耕地保護法律制度發揮著巨大的作用，但隨著經濟發展及社會進步，各制度仍需進一步的完善和調整，從而才能適應現實的需求，更好的保護耕地資源[3]。

（五）加大耕地保護監督和查處違法行為

土地管理部門直接管理后，地方政府領導無法插手干涉，這樣能更好地發揮監督作用。加強土地管理系統隊伍建設勢在必行，提升執法人員素質，確保能夠開展經常性執法檢查工作，需要對來自不同崗位不同文化程度的執法隊員進行全方位培訓。一旦在監督檢查中發現有違法現象，針對不同情況及時予以處理。不管是行政處罰或行政處分，觸犯刑法的，要移交司法機關依法處理。

五、結論

目前，面對我國耕地面積逐漸減少，耕地環境遭受破壞，耕地保護面臨嚴峻形勢下。為了更好做好耕地保護，需要政府、社會、個人通過努力，不斷加強耕地保護宣傳教育，增強人們的憂患意識、節約意識和保護意識，推動社會各界更加積極主動自覺地保護耕地。

參考文獻

[1]孫翱翔，秦穎慧.論我國耕地保護體制的改革和法律制度的完善[J].江蘇農業科學，2014，42（7）：482-484.

[2]歐勝彬，周長江.資源緊約束條件下我國糧食安全與耕地保護問題的研究[J].農業現代化研究，2013，34（1）：1-4.

[3]劉平養，沈哲.經濟增長、耕地保護與土地約束[J].生產力研究，2013（3）：38-42.