新時代廈門海洋經濟發展地方立法初探

徐藝丹 孔昊 侯昱廷

摘要：進入新時代以來，海洋經濟已成為國民經濟的重要增長極。廈門市作為首批海洋經濟創新發展示范區，可以利用地方立法權進行體制創新，以法律手段解決海洋產業發展中的問題。文章基于廈門海洋經濟發展的大背景下，結合海洋經濟發展所取得的成果、面臨的挑戰等，對立法進行可行性分析，為解決廈門海洋經濟發展不平衡不充分、部分傳統產業持續下行和海洋高新產業發展不足等問題并提出以下立法建議：①明確海洋經濟的發展定位;②形成規劃體系及結構布局;③建立激勵機制和配套措施;④形成金融支持服務體系;⑤制定協調發展的保障性措施;⑥明確對臺合作及國際化發展的內容。

關鍵詞：新時代;廈門;海洋強國;海洋經濟;立法

Abstract：Since entering the new era，marine economy has become an important growth pole of the national economy.As one of the first Marine Economic Innovation and Development Demonstration Zones，Xiamen can make use of the local legislative power to innovate the institution and solve the problems in the development of marine economy.Based on the background of Xiamen marine economic development，combining with the achievements and challenges of marine economic development，this paper analyzed the feasibility of legislation，to solve the problem of Xiamen marine economic development imbalance， traditional industries continued downward and marine high-tech industry development inadequate， and then put forward the following legislative suggestions： （1）to clarify the development orientation of marine economy;（2）to form planning system and structural layout;（3）to establish incentive mechanism and supporting measures;（4）to form financial support service system;（5）to formulate safeguard measures for coordinated development;and （6）to clarify the content of cooperation to Taiwan and other internationalization development.

Key words：New Era，Xiamen city，Maritime power，Marine economic，Legislation

進入新時代以來，黨和政府都對海洋經濟的發展高度重視，加快建設海洋強國已成為實現中國夢的必然選擇，對維護國家主權，推進生態文明建設，實現全面建成小康社會目標意義重大。作為我國經濟發展新的增長點，海洋經濟科學可持續發展需要健全的法律體系和完善的法律法規提供強有力的支撐[1]。

廈門市作為我國首批經濟特區、海洋經濟創新發展示范城市和建設海上絲綢之路的中心樞紐城市，海洋經濟發展區位條件、歷史文化和海洋產業優勢明顯。為助力實施國家海洋強國戰略，中共廈門市委市政府繼2012年出臺《關于加快海洋經濟發展的實施意見》后，廈門市財政局、廈門市海洋與漁業局于2013年制定了《海洋經濟發展專項資金管理辦法》。邁入新時代以來，福建省“十三五”規劃中明確提出“建設海洋經濟強省，拓展廈門灣海洋經濟空間”的要求，廈門市海洋經濟“十三五”規劃也再次強調“到2020年基本建成海洋強市;重點發展海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋文化產業、涉海金融服務業以及海洋信息與科技服務業;加強法制海洋建設，健全完善海洋管理法規體系”的發展目標。在此背景下廈門可以充分發揮經濟特區立法權優勢，制定有關促進海洋經濟發展的法規進行體制創新，將海洋經濟發展納入法治軌道，依法助推海洋強市目標的實現[2]。

1 廈門市海洋經濟發展現狀與問題

1.1 廈門市海洋經濟發展現狀

根據廈門市海洋發展局發布的《2018年廈門市海洋經濟運行情況簡析》顯示，2018年全市海洋經濟實現總產值2 514.85億元，較上年同期增長10.22%;實現增加值661.42億元，同比增長10.21%。海洋經濟三次產業比重為0.7∶27.7∶71.5，保持以第三產業為主體，第二產業協同發展的態勢[3]。

對“十二五”以來的廈門市海洋經濟增加值及增速進行比較，從指標的變化不難看出，廈門市海洋經濟的增速一直穩定在10%以上，海洋經濟的增加值逐年增長，海洋經濟總體呈現穩中向好的發展趨勢，海洋經濟對廈門經濟社會發展的引領作用不斷增強。進入新時代后這一發展特征愈加明顯。詳細數據見圖1。

1.2 廈門市海洋經濟發展存在的問題

盡管廈門市海洋經濟在數據上表現良好，但海洋經濟在實際的發展過程中仍然存在著一些問題。這些問題主要集中在海洋經濟發展不平衡不充分、部分傳統產業持續下行和海洋高新產業發展不足3個方面。

首先，廈門市當前海洋經濟增長模式仍然沒有擺脫依靠增加生產要素投入的粗放型經濟增長，且三次產業結構內部不合理，主要體現在海洋捕撈持續占比偏低、產業集中度高、結構較為單一、近岸海灣用海矛盾凸出等[4]。

其次，漁業和海洋船舶工業持續減產。由于城鄉一體化建設的快速發展，城市化、工業化進程加快，導致漁業生產空間不斷縮減，海水養殖規模持續下降，海洋水產品加工業持續下行，漁業持續減產[5]。除漁業外，海洋船舶工業由于受國際經濟影響，全球造船行業產能過剩，導致需求不足，訂單銳減[5-6]。

第三，廈門海洋高新產業尚處于培育階段，相關企業也處于成長起步階段，使得產業鏈較短，中下游聯系不緊密;此外，集聚效應不顯著也成為阻礙高新產業進一步發展的重要原因[7]。

2 廈門為發展海洋經濟立法的必要性和可行性

2.1 立法的必要性

廈門市為發展海洋經濟立法，既是建立健全海洋經濟法律制度的客觀需要，也是廈門市海洋經濟領域依法行政的客觀需要，更是廈門市海洋經濟持續健康快速發展的客觀需要。

從建立健全海洋經濟法律制度的客觀需要來看，我國現行的相關法律法規往往只承擔履行單一管理職能的法律責任，在功能上皆偏重于管理和規范，多局限在海洋經濟發展的市場主體范圍內，不涉及作為海洋經濟發展促進主體的政府部門，這就需要通過海洋經濟發展立法強化對海洋經濟發展的激勵和促進功能[8]。

從海洋經濟領域依法行政的客觀需要來看，進入新時代以來，海洋經濟的戰略地位和戰略作用，決定了促進海洋經濟發展必然成為政府的一項重要工作。而政府依法行政的前提和基礎，是要有法可依。所以海洋經濟發展領域要依法行政，迫切需要為海洋經濟發展立法。

從海洋經濟發展的客觀需要來看，目前廈門制約海洋經濟發展的深層次問題開始顯現。政府主導、政策推動的傳統海洋經濟發展的促進方式固然可以在一定程度上解決這種問題，但非法律的傳統促進方式解決問題的效率呈下降趨勢。為了解決這些問題，探索立法促進海洋經濟發展的呼聲日高，人們對立法促進海洋經濟發展的作用期待有加。

2.2 立法的可行性

從立法的政治保障、現實基礎、基本條件、經驗借鑒等方面來看，廈門市為海洋經濟立法的基本條件已比較成熟。

（1）國家對海洋經濟發展高度重視。中國經濟已發展成為高度依賴海洋的外向型經濟，對海洋資源、空間的依賴程度大幅提高，黨中央和國務院對海洋經濟的概念、戰略地位和戰略作用的認識逐步深化，海洋發展關系著國家的興衰與安危，促進海洋經濟發展已經成為黨和國家的一項重要工作，為海洋經濟立法提供了堅實的政治保障。

（2）《全國海洋經濟發展“十三五”規劃》強調，“完善制度體系，加強對地方海洋立法工作的指導，支持沿海地區進行制度創新和改革”，不少省、市已經先后出臺了促進海洋經濟發展的相關條例和規劃，相關的研究也取得了階段性成果，這些都為海洋經濟立法提供了良好的現實基礎。社會各界對海洋經濟立法的廣泛響應和期待，為海洋經濟立法提供了廣泛的社會基礎。同時，在建設海洋經濟強國的國家戰略帶動下，海洋經濟促進法立法的前期研究和相關研究也已全面展開，相關研究機構經濟學、海洋事務和法學等領域的專家學者加入了為海洋經濟立法的研究行列，這些都為海洋經濟立法提供了研究基礎。

（3）近幾年，國家就海洋經濟發展政策的探索與實踐，為海洋經濟立法提供了堅實的政策基礎和政策支撐。以黨的十九大報告關于加快建設海洋強國戰略舉措為指導，黨中央、國務院，各級海洋行政主管部門及相關部門，單獨或聯合制定出臺了財政、稅收、金融、科技、人才等一系列支持和促進海洋經濟發展的政策。這些政策的探索與實踐，為海洋經濟立法提供了可供選擇、并可上升為法律的政策支撐。

（4）廈門地方立法經驗豐富。廈門市自1994年擁有立法權以來，行使特區立法權出臺了近300部法律法規，涉及城建、教育、文化、引進外資、環境保護等方面，這些法規和規章的制定與實施，對廈門為海洋經濟立法的先行先試提供了保障和經驗借鑒。

3 廈門海洋經濟發展立法建議

從海洋經濟發展暴露出的問題來看，制約廈門海洋經濟發展的原因不只表現在海洋經濟發展不充分、不平衡，產業結構亟待優化等具象問題上，其背后反映出的海洋經濟發展過程中面臨的深層次的矛盾和問題，多與制度建設滯后、市場調節與法律調節不協調、多個不同的促進主體間的關系不協調、政策和法律環境與海洋經濟發展的要求不相適應有關，涉及的問題大多是海洋經濟發展的頂層制度設計問題[8]。因此，廈門市可以通過廈門市人大及其常委會進行地方立法，制定海洋經濟發展促進條例，彌補當前海洋經濟的立法空白，解決海洋法規體系建設和海洋經濟發展等重大實踐問題，促進海洋經濟的科學可持續發展。

《廈門海洋經濟發展促進條例》（以下簡稱《促進條例》）的構建要在體現建設海洋強市的戰略定位基礎上，凸顯廈門海洋經濟的發展特色，用法律手段解決當前發展面臨的問題，主要目的是對廈門海洋管理事務進行整體把控，將規范海洋經濟開發和促進海洋經濟發展等問題統籌考慮，核心是促進海洋經濟發展。對于《促進條例》的構建有以下幾點建議。

3.1 明確海洋經濟的發展定位

《促進條例》應明確以“調整海洋產業充分均衡發展，促進海洋經濟高質量發展”為核心，以加快建成海洋強市為戰略目標。在海洋經濟發展方向上，結合廈門市人民政府于2012年發布《關于加快海洋經濟發展的實施意見》，充分發揮廈門海洋資源特色優勢，以加快轉變發展方式為主線，實施陸海聯動戰略，加快海洋經濟向質量效益型轉變，全力培育發展海洋戰略性新興產業，大力發展海洋現代服務業，著力建設現代漁業，優化產業結構，促進海洋經濟的全面發展。

3.2 形成規劃體系及結構布局

在海洋強市戰略背景下，進一步規范海洋經濟發展路線和科學布局海洋產業結構，應成為《促進條例》的主要內容之一。盡管廈門市海洋與漁業局已經印發的《廈門市海洋經濟發展“十三五”專項規劃》對廈門市海洋經濟在2016—2020年的發展做出了詳細的分析和具體的目標，但該規劃不同于廈門市人大制定的地方性法規，在產業定位，發展規劃，產業結構體系、內容、具體要求及其實施保障效力等方面與《促進條例》有著很大不同。

在海洋經濟產業結構布局上，《促進條例》可以將《廈門市海洋經濟發展“十三五”專項規劃》所提到的“一核引領，兩翼拓展，環灣統籌，南北依托”海洋開發空間布局吸納進來，使之形成更為有效的規劃布局。同時，還可鼓勵培育發展海洋新興產業、深海產業、海洋現代服務業、海洋信息產業，提高外遠海開發能力，鼓勵建設海洋高新技術專業園區，加快搭建產業科技支撐平臺、產業孵化綜合服務平臺，加強科技成果轉化，并將現代海洋漁業、海洋現代服務業、郵輪游艇產業、港口物流、濱海旅游等產業作為發展重點[9]。

3.3 建立激勵機制和配套措施

建立促進廈門市海洋經濟發展的激勵機制并出臺配套措施，是《促進條例》中的另一主要內容。海洋經濟的發展需要建立完善的助推激勵機制、配套措施、優惠政策和扶持方案[10]。在激勵機制上，出臺具體措施鼓勵資本多樣化，吸收社會民間資本、外商資本介入，培育現代海洋經濟新興產業。在配套措施上，應加快建立廈門國家海洋高技術產業基地和海洋生物產業基地建設，構建海洋產業發展的服務平臺、政策平臺和合作平臺，促進產業升級，實現海洋高新技術研究開發的商業價值和社會價值。

《促進條例》應著力健全海洋經濟發展的激勵機制并持續推進廈門市海洋經濟健康發展，完善促進廈門海洋經濟發展的優惠政策和配套措施，出臺對產業園區和服務平臺建設的扶持方案，發揮海洋經濟創新示范發展城市的帶頭模范作用。

3.4 形成金融支持服務體系

為達成推動海洋經濟高質量發展，增強金融服務實體經濟能力的目標，2018年8月，自然資源部、中國工商銀行聯合印發了《關于促進海洋經濟高質量發展的實施意見》（以下簡稱《實施意見》），提出“中國工商銀行將力爭未來五年為海洋經濟發展提供1 000億元融資額度，服務一批重點涉海企業，支持一批重大涉海項目建設，構建順暢的政銀合作機制。”

《促進條例》應在此《實施意見》的基礎上優化金融支持海洋經濟的政策環境，注重進一步地拓寬融資渠道，加強與眾金融機構的合作，創新海洋經濟發展的金融服務方式，加強海洋新興產業、海洋科技項目的攻關、公共服務平臺建設，加快金融改革，完善融資方式，以提升金融服務海洋經濟發展的水平，形成符合廈門海洋經濟發展的金融支持服務體系。

3.5 制定協調發展的保障性措施

發展廈門海洋經濟，涉及海洋經濟產業系統性和協調性問題[11]。《促進條例》應構建與海洋經濟協調發展相關的保障性措施，如涉海產業高層次人才的引進和培養措施、海洋技術研發服務措施、海洋產業科技成果孵化措施、休漁期漁民生計保障措施、海洋周邊產業的培育措施。這些措施的出臺，能夠確保廈門海洋產業的有效協同發展，保障廈門海洋經濟發展的創新性、穩定性和持續性。

3.6 明確對臺合作及國際化發展的內容

廈門與臺灣隔海相望，其獨特的地理位置決定了廈門海洋經濟與其他沿海省、市、自治區既有共性，又有個性。這就要求《促進條例》在立足以國際化發展海洋經濟為視角、制定國際化目標、明確發展方向、確定市場化與國際化的指導思想和措施的同時，也要考慮對臺合作和臺灣同胞來對廈門海洋高新產業投資的有關事項。

4 總結

進入新時代以來，廈門的海洋經濟發展已出現一定的“瓶頸”效應，需要相應的體制機制創新來促進海洋經濟的發展。廈門作為具有特區立法權的城市，為海洋經濟發展立法作為一種體制創新，對于促進海洋經濟的科學可持續發展有著重大深遠的意義。在現階段已經具備立法基礎的情況下，建議由廈門市人大及其常委會制定并出臺《廈門海洋經濟發展促進條例》，以對廈門海洋管理事務進行整體把控為主要目的，核心是促進海洋經濟發展，以加快建成海洋強市為戰略定位，形成完善的規劃體系及其結構布局，建立相關的激勵機制和配套措施，加快形成廈門金融支持海洋經濟發展服務體系，制定促進廈門海洋經濟產業協調發展的保障性措施，明確廈門海洋經濟產業對臺合作及國際化發展的內容為主要內容，先行先試，以期在發展海洋經濟方面為國家和地方立法提供有益的經驗借鑒和參考。

參考文獻

[1] 國家海洋局戰略規劃與經濟司.加快推動海洋經濟高質量發展[Z].（2018-02-28）[2019-02-02].http：//www.soa.gov.cn/xw/ztbd/ztbd_2017/xysjd/xxgc/201802/t20180223_60427.html

[2] 林金平.加快建設廈門海洋強市 為推進海洋強國建設做出新貢獻[N].中國海洋報，2013-03-11（003）.

[3] 廈門市海洋發展局.2018年廈門市海洋經濟運行情況簡析[Z].（2019-06-21）[2019-08-15].http：//hyj.xm.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/gkml/jjshtj/201906/t20190624_2298900.htm

[4] 莊宏儒，黎琳彬.廈門市海洋經濟發展現狀及對策分析[J].海洋經濟，2014，4（4）：40-46.

[5] 王宇飛.船舶工業專題：下行十年，拐點將至[R].2018.

[6] 中船重工.2017年船舶工業經濟運行分析[Z].（2018-01-23）[2019-02-02].http：//www.csic.com.cn/zgxwzx/csic_cshq/329122.htm

[7] 廈門市海洋與漁業局.2017海洋經濟運行情況簡析[Z].（2018-08-22）[2019-02-02].http：//hyj.xm.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/gkml/jjshtj/201808/t20180822_2106566.htm

[8] 賈旭東.文化產業促進法立法的必要性和可行性[J].福建論壇（人文社會科學版），2015（12）：122-129.

[9] 廈門市海洋與漁業局.廈門市海洋經濟發展“十三五”專項規劃[Z].2016.

[10] 劉云亮.促進海南海洋經濟發展的立法建議[J].行政與法，2017（5）：89-94.

[11] 孫瑤.我國促進海洋經濟發展的法律研究[D].海口：海南大學，2016.