加快推進“縣管校聘”改革步伐促進義務教育優質均衡發展

張偉 車鐵彪

摘要：面對當前人民群眾對教育的新需求，教育行政部門必須找準教育改革與群眾需求的契合點，精準施策。我省“縣管校聘”改革文件的出臺，正是現行教育管理體制創新改革的重大舉措。為此，需加快教育標準化建設，深化教師“縣管校聘”改革、招生考試制度改革、教育質量綜合評價改革。強化師資隊伍建設和互動交流，著力提升義務教育學校軟、硬件水平，不斷擴大義務教育優質資源覆蓋面，著力提升教育質量。

關鍵詞：“縣管校聘”;設計思路;有效策略;義務教育發展保障體;教師退出機制

教育興則國家興，教育強則國家強。提高教育教學質量是教育工作的永叵主題，是教育發展的生命線，是推進我國發展的現實需要。筆者在2016年至2018年間作為遼寧教育研究院的省級教育智庫建設重點工作——城鎮化進程與農村基礎教育資源優化配置協同創新中心成員，參與省規劃重點課題“城鎮化進程中農村基礎教育資源配置和優化”的調研活動，調研組就教育關注的熱點、難點及關鍵陛問題對遼寧省部分學校進行抽樣調研，依據調研結果及各市相關科室提供的義務教育階段有關數據，分析了我省義務教育階段教育教學發展現狀、尋找出破解城鎮化進程中義務教育階段教育布局、資源配置方式及教育投入亟待解決的突出問題的方法，進而提出義務教育階段優質均衡發展總體設計思路和有效策略及科學睦、合理性、成效性建議。

近幾年，隨著經濟的發展和城鎮化的加快，人口由農村向城鎮大量遷移。人口的遷移導致學生，尤其是義務教育階段的學生流動增加，因此出現了城市生源劇增和農村生源驟減兩個極端化的現象——城市學校學生人數爆滿，資源不足;部分改造不久的鄉村小學出現“空巢”或資源閑置現象，城鎮的“擠”與鄉村的“空”形成鮮明對比。個別地區甚至因過度合并、建設超大規模學校導致了學生上學困難、家長有意見、學校管理壓力大等問題，加大了城市與農村學校教育的供求矛盾，嚴重制約了義務教育的優質均衡發展。

同時，我省義務教育階段師資水平參差不齊、小規模學校和大規模學校之間的教師資源配置存在巨大差異，即城鄉教師資源儲備數量差異、城鄉優質師資差異、城鄉高學歷教師配置差異，這也成為我省義務教育優質均衡發展進程中城鄉教育不均衡的突出問題。

上述問題可以具體細化為四個“不均衡”和兩個“明顯”，即教師數量配置不均衡、教師年齡結構和學歷水平不均衡、教師專業匹配程度不均衡、教師培訓和交流機會不均衡，以及教師流失狀況差異明顯、教學效果差異明顯。

針對我省義務教育階段存在的問題，筆者提出我省義務教育階段優質均衡發展總體設計思路：以“公平、科學、優質”為教育發展主題，以“堅持立德樹人、深化教育綜改、推進內涵建設、提高教育質量、促進教育公平”為教育發展思路，以推進“縣管校聘”管理機制為途徑，扶大撤小抓布局，加強投入抓保障，補齊短板抓均衡，以人為本抓隊伍，多措并舉抓管理，進一步整體提升我省教育教學水平，加快我省義務教育階段優質均衡發展進程。遵循這一總體思路，筆者進一步提出我省義務教育階段優質均衡發展的策略。

（一）聚焦區域均衡，優化校點布局

在“優化校點布局”的框架下，改進管理模式，采取委托管理、強校帶弱校、學校聯盟等靈活多樣的辦學形式，進行優化與整合，推動區域教育優質均衡發展。

（二）聚焦機制建設，創新區域管理

建立區域章程，通過矩陣管理，即“點面結合，優勢互補”，在區域框架下進行集團化管理，探索區域管理集團化辦學發展路徑，凸顯集團化辦學效能。

（三）聚焦科技創造，打造區域文化

借力地域文化標簽與資源，通過深耕校園文化和建立科技特色課程群，形成“校—社”深度聯動。

（一）完善機制，建立義務教育發展保障體

1.健全財政投入機制

一要加強經費監管，確保使用規范安全，提高經費使用效益。二要完善學生資助體系，進一步完善各級各類教育全覆蓋、“獎助貸勤補免”多元化的學生資助制度體系。完善助學金政策，完善助學貸款機制，提高資助精準度。

2.完善教育督導體制

落實督導評估、檢查驗收、質量監測的法定職責，強化督導結果運用。完善督學管理制度，提高督學履職水平。對政府，進行定期均衡發展督導評估認定;對學校，進行辦學水平督導評估;對學生，進行義務教育質量監測。

3.運用現代監測技術手段

改進一般性實地檢查方式和以查書面材料為主的做法，使用信息化統計、大樣本調查、大數據分析，實現教育質量監測工作的專業性和科學性。實現監測組織權威性——省級規劃、市級統籌、縣級實施;實現監測對象的全面性——不僅面對學生，還要面對教師、校長和家長;監測方式的科學性——要分層抽樣、分類抽人、分卷測試。

（二）多層聯動，推動義務教育均衡優質發展

推進義務教育優質均衡發展的重要任務是進一步擴大優質教育資源覆蓋面，滿足廣大人民群眾“上好學”的現實需求。要繞—城鄉學校建設標準、城鄉教師編制標準、城鄉義務教育學校生均公用經費基準定額，著力解決義務教育城鄉發展不協調問題。

1.自主辦學，突出特色，更新校長辦學觀念

學校要將學生的課程需求與學校的育入目標相結合，形成完善的課程架構，突顯學校特色。構建以社會主義核心價值觀為引領的一體化德育體系，融合多方資源，發揮德育課程與項目的育人作用，針對不同年齡段學生，科學定位德育目標，合理設計德育內容、途徑、方法。使德育層層深入、有機銜接，推進社會主義核心價值觀內化于心、外化于行。要避免學校辦學理念及課程建設“墻化”現象出現，要“行勝于言”，要在現實中生根發芽。要充分發揮名校長工作室示范引領作用，探索教育領軍人才培養新模式，培養造就一批具有較大社會影響力的教育家型校長，實現教育家辦學的總體目標。名校長社會責任感應體現在“共建、共享、共助”上，通過“共建、共享、共助”模式，在區域內乃至全省發揮“示范、引領、指導”作用，從而輻射更多的學校優質均衡發展，辦人民滿意的學校。

2.突破傳統，轉型教科研，形成多元模式

依循“教學問題課題化，工作過程項目化”的工作思路，把推進課程改革作為教研的重心，始終聚焦課程教學中的重點工作，創新教科研機制和方式，形成基于數據案例的“實證教科研”、基于問題的“研訓一體”、基于實踐的“下沉機制”、基于項目的“院校一體”、基于分享的“區校聯動”和基于網絡的“互動空間”等多元教科研模式。

3.尊重差異，完善評價，構建科學體系

把推進“綠色指標”評價作為引領學校辦學向優質均衡發展的重要抓手。以“綠色指標”評價指導學校構建質量保障體系，以完善優化學生綜合素質評價促進學生積極主動發展和全面健康成長，打造“教育數據中心系統平臺”，加強區域質量監測，開展專項研究，用數據說話，不斷提升區域教育品質。

4.針對需求，打造梯隊，促進教師發展

針對學校不同發展階段對教師的需求，實施有效研訓，輔以教育教學評比項目，以評促建，促進青年教師成長。重視學科骨干教師和學科帶頭人隊伍的建設，充實后備力量，打造優秀教師梯隊。

5.完善政策，落實補貼，穩定鄉村教師隊伍

完善老少邊窮島等貧困艱苦地區教師待遇政策，依據艱苦邊遠程度實行差別化補助，做到越往基層、越往艱苦地區補助水平越高。

（三）改革攻堅，建立教師合理流動機制

打好“縣管校聘”改革攻堅戰，依據“兩個原則，三級聯動”的工作思路，解決教師流動困難、人浮于事、積極性不高的問題，激發教師干事創業的熱情。

1.堅持“縣管校聘”改革總原則

“縣管”應遵循“總量控制、統籌城鄉、結構調整、有增有減”原則;“校聘”應遵循“按需設崗、競聘上崗、按崗聘用、合同管理”原則。

2.落實三級部門主體責任

相關部門向教育部門分權放權，只管政策、管宏觀、管總量;教育行政部門只管編制、崗位的科學分配，通過宏觀調控和激勵政策引導教師合理流動，促進師資均衡;各校制定學區內竟聘方案，負責本區域內教師競聘工作。

3.完善崗位聘用管理制度

完善聘任機制，實現學校用人由身份管理向崗位管理、由行政任用關系向聘用關系的轉變。探索實行“每個鄉設置一個學區，每個學區設立1個農村學校特級教師崗位。特級教師崗位實行任期制，3年一聘，聘期內享受農村學校特級教師補貼待遇。

（四）創新方法，探索教師準入準出機制

1.建立校長、教師退出機制

一是建立校長退出機制。定期對所轄學校進行“1+1”總評，包括兩個部分：一個是平時的基礎性指標，采取區域評價的方式，由教育行政與業務部門進行業務的抽檢并記錄存檔，通過定量的評價方式來進行;另一個是發展性指標和教育教學效益指標，由學校進行自評，通過定性分析的方式進行，在學期結束或開始時，自評結果輔以相關材料上報存檔。通過區域評價和自評相結合、定量評價輔以定性評價的方式，較為真實地反映和評價學校的整體發展素質及狀態，對不達標或達標度低的學校，通過競聘或社會招聘的方式更換校長。

二是建立教師退出機制。老教師退出，騰出的編制用于補充新鮮血液。通過特崗計劃、公費師范生安置及事業單位招聘等方式，重點解決音樂、體育、美術等學科教師短缺問題。此方面可以借鑒寧夏回族自治區的相關做法。

2.建立動態管理機制

針對城鎮化進程加快、學齡人口不斷變化的現實，建立中小學教職工編制動態管理機制，每兩年對各市、縣（區）中小學編制核定調整一次。此方面可以借鑒寧夏回族自治區的相關做法。

3.完善校長、教師輪崗制度

落實《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》（國發[2016]40號）文件精神，推進義務教育學校校長教師交流，完善與校長教師交流相關的校長選拔、評優評先、職稱評審、崗位設置、考核獎勵等方面的激勵機制，引導校長教師向鄉村學校流動。建議教師在同一所學校，任教9年需輪崗。公辦義務教育學校校長、副校長在同一所學校任職滿2屆以上，原則上要在本縣域內交流輪崗。這種教師資源交流輪崗促進學校均衡發展，對教師個人成長有利，對學校科組建設、特色項目形成都有很大的益處。此方面可以借鑒廣東省的相關做法。

4.設臨時周轉編制專戶

滿編、超編又確需編制，設臨時周轉編制專戶。利用精簡壓縮和事業單位改革等方式收回的編制，建立中小學教師臨時周轉編制專戶，對滿編超編的中小學確需補充專任教師的，使用臨時專戶編制予以補充;同時建立農村教師機動編制，以縣為單位，按不超過農村中小學教師編制總量5%的比例核定教師機動編制，用于補充農村中小學急需學科教師。此方面可以借鑒山東省的相關做法。

5.設立事業發展編制

為滿足中小學教育發展及義務教育學校校長、教師交流的需要，在編制核定基礎上，多核定一部分編制，作為預留編制，由編辦統一管理，在范圍內調劑使用，可解決超編滿編地區補充新教師的矛盾。此方面可以借鑒內蒙古自治區的相關做法。

6.統一工資待遇和社保標準

嘗試實行自主聘用人員和帶編人員全部實行統一的工資待遇和社會保障標準。教師隊伍建設從“管編制”轉向“管保障”“管使用”。此方面可以借鑒四川省成都市武侯區探索的“跳出編制解決教師身份待遇問題”的相關做法。

（一）政策落地，積極推進

在深入貫徹落實《遼寧省人民政府教育督導室遼寧省教育廳關于印發遼寧省義務教育優質均衡發展縣（市、區）督導評估實施辦法的通知》（遼政教督室[2018]2號）有關要求過程中，要鞏固我省現有義務教育基本均衡發展成果，進一步縮小義務教育城鄉、校際差距，整體提高義務教育標準化建設水平和教育質量，堅持“依法實施、保障公平、注重質量、社會認可”的原則，積極穩妥地實現義務教育由基本均衡向優質均衡的過渡，保證教育經費足額落實，保證教師編制合理配置。在切實提高資源配置利用率、強化鄉鎮中心學校統籌、辦好鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校等四方面重點關注：

1.切實提高配置的資源利用率，發揮各級各類團體示范引領作用，實施優質學校對口幫扶

一是在推進義務教育優質均衡發展、加快學校標準化建設中，進一步加強實驗室、專用教室、圖書館、活動場地的建設和管理，切實提高利用率，加快“數字校園”“書香校園”“健康校園”“美麗校園”“文明校園”等建設，為有效實施各類課程提供有力的條件保障。

二是要推廣小學特色學校發展聯盟、初中課程建設協作體成果，不斷增強校長的改革意識，強化校長的課程意識，提高校長的課程執行力。

三是要充分發揮省鄉村教師導師團隊、省市級專家型校長工作室和名校長工作室的示范引領作用。

2.進一步加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設

辦好這兩類學校是實施鄉村振興戰略、推進城鄉基本公共服務均等化的基本要求，是打贏教育脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的有力舉措。在鄉村撤點并校上，堅持“妥善處理撤并問題，堅決防止因為學校布局不合理導致學生上學困難甚至輟學”和“妥善處理好學生就近上學與接受良好義務教育關系，切實保障廣大農村學生公平接受教育的權利”的原則;以優先改造、著力解決寄宿制學校最基本辦學條件為重點，重點解決學生住宿、食堂建設、師生飲水洗浴和運動場地建設等問題;同時，進一步加強對留守兒童教育全過程的管理，優先滿足寄宿需求，配齊照料留守兒童生活的服務人員;要發揮寄宿制學校全天候育人和農村教育資源的獨特優勢，合理安排學生在校時間，豐富校園生活。

（二）層層落實，科學實施

各級政府及相關部門要深入貫徹落實《遼寧省中小學校責任督學掛牌督導創新縣（市、區）推進工作實拖意見》（遼政教督室[2018]3號）精神，加強組織領導，完善工作機制，采取切實措施，突出工作實效;各地要進一步明確責任，結合當地實際，制定評估細則，完善規章制度，確保工作到位。對縣自評和省、市評估中發現的問題，要逐項進行認真研究，層層分解任務，層層落實責任，限期整改到位，推動中小學責任督學掛牌督導工作創新發展。

（三）加強引導，改革攻堅

“縣管校聘”改革的初衷是為了實現城鄉之間師資力量的流動，同時提升教師參與教學的工作積極性。但任何事物都有其兩面性，做好了可以實現教育的大同世界，做到教育資源的均衡配置;做不好就會擾亂了原有的教育教學秩序，產生新的教育不均衡。比如，好的教師、好的校長流動到了優質學校，水平一般的教師和校長仍然留在原地，水平差的教師可能流動到了薄弱的學校。基于這個原因，杜絕義務教育教師隊伍“縣管校聘”改革持續推進過程中可能出現的問題，就成為這次改革的重中之重。

1.建立專門工作機構，避免“縣管校聘”成為滋生腐敗的溫床

“縣管校聘”實施過程中，如果監管不到位，容易誘發腐敗現象。平時有些教師忙于跑關系搞調動，本來不容易操作，“縣管校聘”的出現倒是給他們提供了一個絕佳的機會。只要打通環節，順利完成調動不再是難事。因此，，必須對“縣管校聘”加強監管，建議在縣域內成立專門負責“縣管校聘”政策落實的部門，最好是人事、編制、財政、教育等部門合署辦公，以此部門為核心形成工作聯動機制。及時研究解決改革過程中的困難和問題，將資源與權限集中，使權力與責任對等。

2.實行四級崗位競聘，避免“優校更優、薄弱校更薄弱”的問題出現

各校在編在崗教職工，應采用“全出競進”的方式實行四級崗位競聘，即按直接聘用、支教交流、校內競聘、跨校競聘的順序，采取逐級竟聘，組織教職工雙向選擇、層層聘用。例如：跨校競聘。校內竟聘落聘人員和主動申請跨校競聘人員，根據全市、縣（區）流動教師崗位設置，分批次向意向學校遞交申請，參加跨校崗位競聘。

一是學區競聘。將全市、縣（區）各級各類學校科學合理設置為農村學區、城區學區。由學區統一公布跨校競聘崗位類別、學科、數量，供流出教師與接收學校進行雙向選擇。

二是縣域競聘。由教育行政統一公布縣域內競聘崗位需求信息，按照農村學區間、城鄉學區間兩個層次依次開展競聘。

為避免鄉村優秀教師集中進城問題，具有縣級以上榮譽稱號的鄉村教師參加城鄉學區間競聘的，須參加原所在學校首輪競聘。校內競聘已聘用人員、支教人員不得再參與跨校競聘。

3.科學設計交流方式，建立以崗位聘用為基礎的評價制度，避免不尊重規律導致的教師積極性喪失問題

教師流動有一定的合理性和必要陛，我們不能忽視歸屬感和穩定性對教師發展的影響。教師在思想及情感上會對學校產生強烈的認同感、使命感、成就感和價值感，催生出教師強烈的自我驅動力和自我約束力。教師職業的發展規律、教師職業情感的形成與發展以及一個優秀教學團隊的培養與成長都需要相對穩定的工作環境。而教師流動必然會打破教師原有的工作狀態。因此，“縣管校聘”一定要把握好“度”，實施過程中需要科學設計制定教師交流的時間、方式，避免教師職業發展過程的斷裂。在學校按需設崗制度的基礎上，進一步完善崗位聘用的評價制度，學校在核定的績效工資總量內，按照“以崗定薪、薪隨崗變”的原則，落實根據崗位目標、工作量、難度系數等確定崗位績效工資，依據崗位目標完成度考核發放。

4.堅持“四個原則”，加強鄉村教師隊伍建設，奠定“縣管校聘”改革堅實基礎

要堅持“中央支持與地方支持相結合的原則、理論指導與實踐創新相結合的原則、統一培訓與個性發展相結合的原則、協同培養與積極使用相結合的原則”四個原則，加強鄉村教師隊伍建設，縮小城鄉師資水平差異，實現優質教師資源的合理流動。

5.推行教師資格定期注冊制度，助力“縣管校聘”改革的順利實施

正確評價教師職業道德、業務水平和工作業績，以有效的管理方式，促進中小學教師隊伍的健康發展，讓熱愛教育且具備教學能力的教師，獲得更好的發展。讓那些得過且過的人，退出教師隊伍，將有限的教師崗位、編制、職稱、職務等讓出來，給愿意從事教育事業，并能從事教育事業的人，促進教師隊伍的健康發展，增強教師的活力和良性發展。

建議以5年為一個周期，對中小學教師資格定期進行注冊。注冊合格后，方可從事一線教學崗位的工作;注冊不合格的，或者不參與注冊的，不得從事教學工作，不得評定更高一級職稱。教師資格不再是一經獲得終生有效，應有完善的退出機制。

6.循序漸進穩步推進，避免操之過急

對于“縣管校聘”改革，循序漸進是基本操作方法。通過先試點工作，實踐總結提升，再全市鋪開，改革需穩步推進，不要操之過急。第一年交流的人員數量要適度，面不要太大。既要看結果，更要重過程，充分考慮改革的廣度、深度和穩度。

百年大計，教育為本。教育是國富民強的基礎，是建設新時代中國特色社會主義的重要內容。各級政府和教育主管部門必須要從人民期待著眼，突出工作重點，創新思路手段，深化教師“縣管校聘”改革、招生考試制度改革、教育質量綜合評價改革，著力提升義務教育學校軟、硬件水平，不斷擴大義務教育優質資源覆蓋面，著力提升教育質量。同時進一步改進和完善教育督導工作，切實維護教育改革發展大局，促進我省從義務教育均衡發展向優質均衡發展的穩定過渡。