向海發展：澳門海域劃定與經濟轉型

李大海 韓明

摘要：澳門是經濟對外依賴度很高的微型經濟體。近年來，伴隨著經濟發展和人口增長，澳門的空間、環境制約日趨明顯，經濟發展高度依賴于博彩業的弊端愈加顯現。以中央政府賦予85 km2海域管理權為契機，大力發展海洋經濟，成為調整產業結構、轉變發展方式的可行路徑。文章以我國山東青島、日照和比利時奧斯坦德等城市在構建親海空間、修復海洋環境和升級海洋產業等方面的經驗為借鑒，提出澳門應當更加注重陸海統籌，強化城市空間開發的頂層設計，大力發展以濱海旅游業為代表的特色現代服務業，加強宣傳轉變城市形象，在向海發展中實現經濟社會的健康可持續發展。

關鍵詞：澳門;海洋經濟;陸海統籌;濱海旅游;可持續發展

中圖分類號：F124，P74文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0070-05

Developing to Sea：Macaos Maritime Administration and Economic Transition

LI Dahai1，2，HAN Ming2

（1Marine Development Studies Institute，Ocean University of China，Qingdao 266100，China;2Pilot National Laboratory for Marine Science and Technology（Qingdao），Qingdao 266237，China）

Abstract： Macao is a microeconomy with high dependence on external economy.Up to now，the drawbacks of economic development in Macao which highly dependent on the gambling industry are becoming increasingly apparent.Taking the opportunity of the central government to grant the management right of 85 square kilometers of sea area，the marine economy in Macao should be vigorously prospected so as to become a feasible path to adjust the industrial structure as well as transform the development mode.Reference to good experiences in some cities on building a sea friendly space，repairing the marine environment and upgrading the marine industry，Macao should pursue coordinated land and marine development，strengthen the toplevel design for urban space development，promote a modern service industry with characteristics represented by coastal tourism，and intensify publicity to transform the citys image，to achieve a healthy and sustainable blue economy.

Key words：Macao，Marine economy，Landsea coordination，Coastal tourism，Sustainable development

澳門是中華人民共和國兩個特別行政區之一，位于珠江三角洲西部。截至2016年，澳門總面積328 km2，人口653萬，是世界上人口密度最高的區域之一。澳門經濟高度發達，2016年區域生產總值448億美元，人均約776萬美元，已經跨入世界最富裕的經濟體行列。2015年中央政府賦予澳門特別行政區政府85 km2的海域管理權，使澳門獲得了更加廣闊的向海發展空間，也為澳門經濟發展與結構優化創造了條件。

1澳門經濟發展面臨的幾大問題

11空間拓展與生態環境保護的矛盾

澳門人口稠密、服務業發達，可謂寸土寸金。長期以來，填海造地一直是澳門拓展發展空間的最重要、最直接手段。據記載，1840年澳門半島面積僅有278 km2。經過不斷填海擴張，見于記載的陸地面積不斷擴大。1991年達到18 km2，2002年為258 km2，2007年達到292 km2，2016年為328 km2。由于當前粵港澳經濟區建設中，各地區向海發展趨勢明顯，珠江口區域填海造地面積不斷擴大，深圳海洋新城、廣州南沙新區、東莞濱海新區建設中，均已經或規劃了大面積填海區，這對珠江口海域的整體生態環境帶來了不可忽視的影響。一方面，濕地面積減小，河口生態系統壓力加大;另一方面，珠江口區域水道更加狹窄，降低了抵御洪水和風暴潮的能力。

12空間資源制約與人口（游客）增長的矛盾

回歸以來，澳門經濟得到了較大發展，人口增長較快。2008年人口為557萬，到2018年則增長為657萬。同時，隨著澳門博彩業、旅游業的發展，入境游客總體上呈增長態勢。這進一步加劇了澳門的空間壓力和環境壓力。從海洋開發利用的視角來看，主要表現為以下幾個方面：一是填海造地導致海岸線減少。由于長期以來以順岸式、連島式填海為主，在陸地面積增加的同時，單位面積擁有海岸線長度在下降。以路氹城區域填海為例，直接導致了氹仔島、路環島兩個島嶼海岸線的大幅減少。二是海洋污染問題的加劇[1]。珠江口海域屬于污染比較嚴重的海域，氮、磷等營養物超標比較嚴重。澳門居民和游客數量的持續增長，加大了污染物的排放。這進一步增加了澳門海洋經濟發展的環境制約。

13經濟發展路徑依賴與產業結構優化的矛盾

澳門屬于開放度極高的微型經濟體，經濟發展受外部影響很大。近年來，澳門對外部需求的依賴進一步加大。以2017年為例，雖然澳門經濟整體上增長了91%，但私人消費及政府消費分別僅上升16%和17%，固定資本投資則按年下跌了100%。經濟增長總體上依賴于服務和貨物出口增長，其中博彩服務出口及其他旅游服務出口分別增長了164%和154%，貨物出口增長了123%。貨物及服務凈出口占澳門本地生產總值的比重上升至474%。澳門產業結構高度化特征明顯，2016年第三產業增加值占GDP比重已經達到934%，而其中博彩及博彩中介業占比則高達472%。在其他類型的服務中，金融、旅游、酒店等行業也大多圍繞博彩業而開展業務。這使澳門經濟高度依賴于博彩業[2]。以濱海旅游業為代表的其他服務業難以充分發展，使澳門經濟轉型困難重重[3]。

2沿海城市海洋特色經濟發展的案例

推動澳門經濟向海發展，就是要更加充分地挖掘海洋要素帶動澳門經濟轉型、產業結構優化的潛力，緩解澳門發展的資源環境制約，促進澳門經濟的多元化發展。針對澳門向海發展中面臨的問題，本研究選取了部分國內外案例進行分析。希望能夠為澳門經濟向海發展提供有益借鑒。

21青島市唐島灣海岸綜合整治工程

青島是我國沿海的重要中心城市、濱海度假旅游城市和國際性港口城市。青島地處山東半島東南部沿海，瀕臨黃海，總面積11 282 km2。2017年，常住總人口92905萬，地區生產總值11 03728億元。近20年來，青島市的濱海旅游業發展較快，2016年濱海旅游業增加值4768億元，占海洋生產總值比重達190%。經長期開發，傳統濱海旅游區出現了空間不足、基礎設施功能老化等問題。在城市發展過程中，西海岸經濟新區（黃島區）、嶗山區等原城市郊區濱海空間大量開發。利用工程技術手段開展海岸線整治和填海工程，為濱海旅游業發展提供了新的空間載體。

唐島灣位于膠州灣西岸、黃島區東南部，縱深45 km，寬25 km，面積約17 km2。歷史上唐島灣水深較淺，淤泥底質，海底在低潮時露出，潮間帶寬闊，為原生態濱海濕地。20世紀80年代以來，由于海水養殖業的興起，海岸線附近全部被開辟為蝦蟹池和貝類養殖區，原始自然風貌完全破壞。

2000年，唐島灣周邊地區被納入黃島區行政中心區范圍。為改善濱海環境、創造市民親水空間，黃島區政府決定實施唐島灣綜合整治工程。主要措施有： ①海底清淤工程，采用工程手段開挖海底淤泥，增大水深。改造后整個灣部在任何潮位時都保持有水的狀態。②海岸加高工程，利用開挖淤泥墊高海岸區域，并實施岸線硬化。工程實施后，海岸與海面呈現2～5 m的高差，解決了高潮海水倒灌問題。③岸線治理工程，對岸線附近填海新造陸地進行硬化、綠化和景觀設計，建設濱海公園。④新增土地綜合開發。對于濱海公園向陸一側填海新形成土地，開展公路等公共基礎設施建設，并實施商業開發。

建成后的唐島灣公園分為北岸和南岸兩個部分。北岸公園于2007年完成建設，包括碼頭休閑娛樂村、人與自然公園、現代藝術園、親水廣場、濱海運動休閑中心等功能載體;南岸公園于2012年完成建設，是一個集休閑、娛樂、健身于一體的濱海景觀公園，包括海灣濱水觀光帶，設立了自行車、步行游覽的綠道系統，自東向西布局為體現時尚活力的碼頭游樂區、側重文化藝術的文化活動區、展現浪漫休閑的灘涂風情區和再現生態自然的濕地體驗區。

22日照市海洋生態修復與環境治理

日照市地處山東半島南部，瀕臨黃海，是山東沿海重要的港口城市和旅游城市。日照市陸域面積5 3486 km2，管轄海域面積6 000 km2。日照港是我國重點發展的沿海20個主樞紐港之一，2017年港口吞吐量達40億t，位列全國港口第九名。日照港分為石臼、嵐山兩個港區，以鐵礦石、煤炭、糧食、木材等散貨運輸為主。長期以來，由于港口建設和臨港工業的發展，日照城市中心區域海岸線工業化現象比較突出，海洋環境亦承受較大壓力。

為改善岸線景觀、修復海洋生態，日照市從2015年起開始推進生態保護與建設示范工作。①調整城市發展規劃和港口建設規劃，對不同港區貨種及配套產業布局進行調整優化。②發展綠色產業，海洋漁業重點發展人工魚礁和海洋牧場，臨港制造業推進節能減排，大力發展海洋新興產業，降低海洋產業對環境的影響。③改善海洋生態系統，建設海州灣經濟魚類產卵場海洋特別保護區，實施增殖放流。④建設近海環境監測體系，加強海上執法。⑤實施生態環境修復工程，嚴格控制填海，保護自然岸線，開展人工岸線生態化建設。⑥改善海洋環境保護軟環境，加大海洋意識宣傳力度，舉辦各類海洋節慶會展活動，實施海洋文化遺產與非物質遺產保護工程，提高市民海洋素質。

在生態保護與建設示范推進過程中，日照市重點開展了相關技術工程建設。包括：①重點海域環境實時監測系統。在重點海域（排污口附近區域、海洋公園、生態資源保護區等）布放10套左右生態監測浮標，實現多參數實時監控。②區域海洋環境預報系統及環境事故應急預測和輔助決策系統。利用海-氣耦合模型，實現對未來3天水文氣象環境的預報，同時亦可為海域環境事故應急預測和輔助決策系統提供基礎模型。③沙灘侵蝕修復及養護工程。采用丁壩和離岸壩的混合方案對目標海域的沙灘進行防護和修復，以穩定岸線。④人工岸線生態化工程，實施人工岸線生態景觀分析與規劃，功能生物篩選，集成研究功能生物的培植、擴繁和群落構建技術，構建人工岸線生態景觀示范區。⑤海島生態風險評價與整治工程，以桃花島、太公島和前三島為示范，開展海島綜合開發現狀與風險評估技術、海島綜合承載力評估技術和受損海島生境修復與保育技術研究，根據典型性和代表性的原則分別進行示范應用。⑥濱海濕地生態恢復工程，以傅疃河河口濕地及潮白河河口濕地為示范，針對濱海濕地生態環境問題和風險，開展濱海濕地（河口、海灣、海岸帶）評估及濱海濕地景觀生境修復與保育。⑦漁業生物棲息地保護與漁業資源修復工程，構建海州灣水動力學模型，開展產卵場功能及其對環境變動響應的業務化監測，開發人工魚礁增殖工程技術和漁業生態環境修復技術，開展頭足類、甲殼類、魚類和貝類的增殖放流，構建海洋牧場型生態漁業。⑧排污口優化工程，開展排污鏈的識別及污染源區劃分，排查排污現狀及控制排污口篩選，計算分配容量，提出排污口選址建議。

23奧斯坦德的海洋產業轉型

比利時奧斯坦德位于北海沿岸中部，屬于西佛蘭德省。比利時海岸線只有65 km，其中有11 km在奧斯坦德，以人工岸線為主。奧斯坦德是比利時重要的港口城市和漁業中心，有造船、制纜、服裝、魚類加工、化學等工業。2010年奧斯坦德港海洋交通運輸及關聯產業（包括貨物處理、運輸和運輸代理、造船和維修、疏浚和港口建設、漁業、海運貿易等）的增加值約為12億歐元。奧斯坦德還是著名的旅游城市、海濱療養地。奧斯坦德有約7萬名居民（2009年），由于旅游業的原因，夏季居住的人口會增加到近30萬人。

近10余年來，奧斯坦德海洋產業的轉型要求日漸迫切。①港口衰退的逐步加劇。作為支線港，奧斯坦德深受區域經濟布局調整和周邊港口競爭的影響。一方面，隨著歐盟對港口環境規范趨于嚴格，小港口在籌集資金改造提升方面困難重重;另一方面，周邊港口競爭壓力漸大，港口吞吐量在2008年達到850萬t后迅速下降，2011年以來已下降到380萬t，集裝箱運輸已全部停止。②臨港工業的衰退。造船業已經消失，僅存留有修船業務。漁業、旅游業、水產品加工等產業也呈下降趨勢。③空間制約日趨嚴重。經過數百年的開發，奧斯坦德沿海地區開發已經非常充分，用于引進高技術企業和實施港口改造的空間非常有限。比利時的海岸線短，管轄專屬經濟區面積很小，海洋經濟向縱深推進空間制約也非常明顯。

面對以上種種不利因素，近年來，奧斯坦德加大了海洋產業轉型力度，實施了一系列措施。①改善郵輪碼頭設施，對位于市中心的郵輪碼頭進行改擴建，使之在任何潮位都可以進入泊位，以更好地利用奧斯坦德靠近機場和鐵路的優勢。②大力發展海上風電。根據規劃到2018年，在海岸和海域中共建設370個風力發電設施，總投資達到100億歐元。預計全部運營后每年可創造5億歐元的收入，提供600～800個就業崗位。其中，最遠的風機距離海岸287 km，水深12～275 m。同時，奧斯坦德還在發展波浪和潮汐能發電的試驗裝置。③開發旅游新產品。奧斯坦德擁有比較好的沙灘，但與周邊地區比并不具備特殊優勢。面對游客下降的趨勢，奧斯坦德大力開發新的旅游產品[4]，如地球探索者、拿破侖堡、Kursaal賭場、英雄廣場和經過修復的威尼斯畫廊等，從而扭轉了旅游收入下降的趨勢。④推動海洋漁業轉型。在海洋捕撈業大力推行新技術應用，如推廣釣業和刺網作業。在海水養殖方面推動發展海水種苗業和藻類生產及生物燃料提取等產業，并推動海洋生物來源的海洋藥物和功能食品開發。

24小結

以上案例為澳門經濟向海發展提供了有益的借鑒。①沿海城市向海洋要空間與改善海洋生態環境、發展海洋經濟并不矛盾，這應該是推動海洋更高質量發展的共同結果;②推動海洋高質量發展必須加強頂層設計，統籌規劃，并借助現代科技手段來實現目標;③海洋產業升級不僅是海洋產業結構的高度化，每一個產業都要有新舊動能轉換，對于高度發展的沿海城市，第三產業的轉型升級應成為重點，同時亦有潛力可挖。

3對澳門經濟向海發展的幾點思考

31城市空間規劃應當著眼長遠，科學規劃，更加注重陸海統籌

填海是澳門獲取土地空間的主要途徑。長期以來，澳門填海工程隨意性較大，缺乏長期規劃。連島式、順岸式填海比較多，使海岸線總長度和自然岸線長度均呈下降趨勢。由于海岸線周邊地區是海洋產業、特別是濱海旅游業和海洋交通運輸業等第三產業發展的主要空間依托，也是最為重要的城市景觀載體和商業開發價值最高的區域，因此，這種填海方式對于空間有限的澳門不能不說是一種損失。此外，澳門機場填海區域距離氹仔、路環地區比較近，使整個澳門南部地區向東拓展受到較大限制。因此，建議抓住我國多規合一的發展趨勢，統籌編制澳門城市空間發展規劃，加強對南部自然岸線、海岸景觀和海域環境的保護，結合港珠澳大橋填海區向東向南延伸規劃填海區，打造新的澳門灣，作為未來一段時期澳門城市空間拓展區，并做好整體開發規劃。

32大力發展濱海旅游業，進一步發掘海洋元素和歷史文化元素，多元化開發旅游產品

澳門濱海自然風光優美，濱海歷史文化元素眾多。從人口、陸域海域面積等方面來看，澳門與廈門思明區（鼓浪嶼所在區）、青島市南區等知名濱海旅游區條件相當，而人均GDP等經濟指標大幅領先上述區域，發展濱海旅游業的條件良好，因此可以借鑒廈門、青島[5]等濱海城市經驗，對這些元素進行大力挖掘，開發徒步、騎行體驗、文化游、民宿、特色餐飲等旅游產品，增加游客停留時間，促進旅游消費多樣化。在粵港澳大灣區加快建設背景下[6]，一方面融入大灣區濱海旅游體系;另一方面進一步彰顯澳門特色，強化在區域旅游產品開發中的獨特地位。這不僅是澳門改變當前博彩業一業獨大，尋找城市經濟新的增長點的重要途徑，同時也是更加公平地改善收入結構、使發展成果為全民共享的必然選擇。

33加大海洋宣傳推介，對外改善城市形象，對內提高公民海洋素質

在多元化開發濱海旅游產品的同時，也要注意塑造澳門的旅游形象，彰顯澳門濱海的優美環境、文化氣質和歷史印記，逐步改變游客心中的賭城印象，通過改善游客結構來改變產業結構。應當借鑒杭州、廈門等城市利用互聯網、移動互聯網平臺等新媒體進行形象傳播的經驗，打造層次更加豐富和富有活力氣息的城市形象。同時，加大對市民的海洋意識教育，借鑒美國經驗，在義務教育階段開設海洋科學與人文課程，賦予海洋行政機構和研究機構向市民開放、提供科普教育和交流機會的責任和義務，增加公共空間海洋知識標識物，進一步提升市民海洋意識和海洋素質。

參考文獻

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[6]陳明寶.要素流動、資源融合與開放合作：海洋經濟在粵港澳大灣區建設中的作用[J].華南師范大學學報（社會科學版），2018（2）：21-26.