以生態修復為導向的海洋生態補償模式研究

高如峰 彭琳 溫泉 彭欣 陳雪初

摘要：如何妥善處理海洋開發利用與海洋生態系統損失之間的矛盾關系是我國沿海城市面臨的重大挑戰。文章分析了海洋生態補償模式現狀及其存在的問題，認為單純收取生態補償金并不能實質性解決海洋開發活動帶來的海洋生態損失問題，實施生態修復是降低和減緩海洋生態系統損失的主要手段;建議利用海洋生態系統服務貨幣化來連接海洋生態損失與海洋生態修復，量化用海單位所造成的海洋生態損失和生態修復所帶來生態系統功能增益，進而指示海洋生態損失與海洋生態修復是否達到平衡;進一步提出以生態修復為導向的海洋生態補償模式的技術框架，為落實與完善海洋生態補償制度提供參考。

關鍵詞：海洋生態補償;生態系統服務;貨幣化;生態修復;生態損失

中圖分類號：P76文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0053-04

The Ecological Restoration Aimed Marine Ecological Compensation Mode

GAO Rufeng1，PENG Lin2，WEN Quan3，PENG Xin4，CHEN Xuechu2

（1Shanghai Administration Center for Ocean Affairs，Shanghai 200050，China;2Shanghai Key Laboratory for Urban Ecology and Sustainability，East China Normal University，Shanghai 200241，China;3Environmental Monitoring Center，State Oceanic Administration，Dalian 116203，China;4Zhejiang Mariculture Research Institute，Wenzhou 325005，China）

Abstract：How to properly handle the contradiction between marine development and marine ecosystem losses is a major challenge for coastal cities in China.The current situation and problems of marine ecological compensation mode were analyzed in this paper.It was suggested that simply collecting ecological compensation funds could not solve the marine ecosystem loss problem caused by development activities，and ecological restoration was the proper way to reduce and slow down the marine ecosystem losses.It was proposed that monetized ecosystem services might be used as a mediator to connect marine ecosystem loss and marine ecological restoration，and quantify the loss of marine ecosystem service caused by marine utilizing units and increment of the ecosystem service gained from ecological restoration，and thus the balance between the loss of marine ecosystem and marine ecological restoration could be indicated.Furthermore，the technical framework of restoration aimed marine ecological compensation mode was presented，providing reference for the implementing and improving marine ecological compensation system in future.

Key word：Marine ecological compensation，Ecosystem Services，Monetization，Ecological restoration，Ecological loss

0引言

近年來，我國各大沿海城市為支撐和推動經濟快速發展，對海洋的開發規模日益擴大，與此同時海洋環境生態受損現象越發嚴重[1]。從我國社會經濟的發展趨勢來看，在今后相當長的一段時期里，沿海地區城市化進程仍會持續加劇，進一步開發利用海洋尤其是岸線資源的需求不可避免，而人類活動必然會對海洋生態系統的結構和功能產生不同程度的持續性影響。因此，在生態文明建設的新形勢下，如何妥善處理海洋開發利用與海洋生態系統損失之間的矛盾關系是我國沿海城市面臨的重大挑戰。

1現行海洋生態補償模式及其問題

從近年來的理論研究和地方實踐來看，在海洋管理中引入生態補償機制，是解決海洋開發利用與海洋生態系統損失之間矛盾的有效手段之一。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，綜合運用行政和市場手段，調整生態環境保護和建設相關各方之間利益關系的一種管理手段[2]。從國內外的實施情況來看，經濟補償是海洋生態補償最常見的方式。這一類的海洋生態補償基于“生態系統服務付費”或者“環境服務付費”理論，即以保護生態系統服務為目標而開展的付費活動，其概念起源于20世紀70年代，1996年哥斯達黎加最早在《森林法》中規定了生態系統服務付費制度，美國和歐洲很多國家目前都建立了不同形式的生態系統服務付費制度[3]。近年來，我國學者針對圍填海、風電、跨海大橋等的多種類型用海活動開展了海洋生態系統服務價值測算的大量研究，最近幾年一些地區逐漸應用到實際的海洋管理中，具體實踐中大多針對用海活動所造成的生態系統服務功能的損失進行貨幣化評估，在此基礎上向用海單位收取生態補償金[1，4-5]。

從近年來國內海洋生態補償的實踐情況來看，除了經濟補償之外，還實行過“資源補償和生境補償”這兩種補償形式[6-7]。其中資源補償是對海洋生態環境中缺失的生物資源以及其他資源，以人為的方式進行數量補充，使其恢復到最初的狀態，在我國目前資源補償方式主要為增殖放流;生境補償則是通過建設人工魚礁、海洋牧場等方式，對海洋生境進行補償，修復海洋的生境和生態功能[8]。上述兩種補償形式本質上屬于海洋生態修復工程，但從其具體操作情況來看，“資源補償和生境補償”往往與實際的海洋生態損失差距甚遠，實際修復作用也極為有效。如，增殖放流的補償對象為海洋漁業資源的損失，這僅為生態系統功能損失的一小部分，且生態修復成效難以定量評估;生境補償雖然在相對固定的區域內實施，但也往往只是作為恢復漁業資源的一種手段，其修復成效與實際損失相比仍有相當大的距離。

2連接海洋生態補償與海洋生態修復的必要性

從海洋生態系統損失問題的本質來看，與海洋的公地性質關系密切。海洋生態系統服務中的大部分如氣候調節、初級生產、漁業資源、污染物凈化等服務，都屬于公共產品。而海洋的公共產品屬性必然會導致其外部性，要解決外部性內部化問題，基于政府干預的“庇古稅”是較為常用的經濟手段，但是值得注意的是，“庇古稅”在具體運作過程中是通過繳納“生態環境稅”的形式將生態環境損失納入到企業的生產成本之中，其本身并不能直接解決企業生產活動造成的生態環境損害問題[9]。同樣道理，單純收取生態補償金并不能實質性解決海洋開發活動帶來的海洋生態損失問題;針對已經受損的海洋生態系統，除了限制進一步的海洋開發活動之外，實施生態修復是降低和減緩海洋生態系統損失的主要手段。海洋生態損失問題的嚴峻性使得我們更需要關注的是如何修復業已受損的生態系統，而不僅僅局限于規定用海單位承擔海洋生態損失成本，因此海洋生態補償金不能簡單地理解為“庇古稅”的特殊形式，它除了在一定程度上可以像“庇古稅”那樣解決海洋公共產品外部性問題之外，更為重要的是如何利用海洋生態補償金進一步支持海洋生態修復。然而，迄今為止，我國的海洋生態修復工程大多數都在政府主導下開展，需要投入大量的國家和地方資金，實際上成為了一種特殊形式的政府財政轉移支付，并沒有充分體現造成海洋生態損失的用海企業所應當承擔的社會責任[10]。因此，在當前各個地方紛紛出臺海洋生態補償管理地方標準和法規，海洋生態補償制度體系正逐步建立和完善的形勢下，如果能從制度設計層面進一步引導海洋生態補償真正落實到實地的海洋生態修復，將有可能對我國的海洋生態保護事業起到新的推動作用。

3海洋生態系統服務貨幣化的連接作用

生態系統服務是指“人類從生態系統獲得的收益”，海洋生態系統至少可以提供以下重要的服務功能包括，氣候調節（維持空氣質量）、防洪（穩定岸線）、養分調節、污染處理及控制、繁殖與棲息地（生物多樣性）、漁業資源、休閑娛樂景觀服務和科研教育服務等[11]。近年來，我國許多地方開展了用海活動對周邊區域海洋生態系統服務的影響研究，并基于生態系統服務貨幣化價值進一步評估海洋生態損失，為實際用海規劃和海洋工程管理提供了基礎參考[4-5，12]。

從實際操作層面來看，連接海洋生態補償與海洋生態修復的主要難點在于如何度量和判別相應海洋生態修復活動所帶來的增益可以在多大程度上補償用海單位所造成的海洋生態損失。而對于上述問題，可考慮在現有海洋生態損失評估實踐中所取得的經驗的基礎上，利用海洋生態系統服務貨幣化來連接海洋生態損失與海洋生態修復。海洋生態系統服務貨幣化的意義恰恰在于，它能起到一個中介物的作用，可以利用它來量化用海單位所造成的海洋生態損失，和生態修復所帶來生態系統功能增益，進而指示海洋生態損失與海洋生態修復是否達到某種程度上的平衡。事實上，利用海洋生態系統服務貨幣化來連接海洋生態補償與海洋生態修復的優勢還表現在以下幾方面。

（1）為異地修復創造條件。不少用海工程在實施后，沒有足夠的空間再進行生態修復工作，或者在原位開展生態修復工作難度很大，修復帶來的生態增益遠低于所要投入的人力和物力，在此類情況下，可將異地修復作為一種替代措施。而將海洋生態系統服務貨幣化之后，就有條件將用海工程造成的當地生態系統服務損失與異地修復帶來的生態系統功能增益進行比較，找到相對優化的生態修復策略。

（2）修復資金來源穩定。政府需要資金才能提供一些特定的公共服務或提供準公共物品。為生態系統服務付費，體現了公共消費品的使用者的受益與負擔的公平性。而且付費機制也是保證政府提供公共服務的必要財力支撐。有些特定的服務或者準公共物品并非全體社會組成成員都會消費和受益，海洋生態資源的開發利用也是如此，因此受益的用海單位也應當承擔一部分海洋生態修復的費用[13]。

（3）實現“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復”。過去很多地方對于損害海洋生態的行為雖然收取過補償費用，但這部分資金并不一定用于實際的生態修復。將生態系統服務貨幣化作為生態損失補償與生態修復的橋梁，從具體操作層面來看容易度量，指示性好，進而便于形成標準化流程，以確保“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復”的原則。

4以生態修復為導向的海洋生態補償模式的技術框架

以生態修復為導向的生態補償模式應由政策與法規引導，在制定配套的生態補償標準與實施辦法的基礎上，引入市場機制推動以生態修復為導向的生態補償工作，同時提高全社會的參與度（圖1）。

41建立海洋生態補償基金

以國家或地方財政先期投入，建立海洋生態補償基金，組成海洋生態補償基金管理機構，同時接受海洋管理部門監督。

42建立“海洋生態補償額度儲備庫”

根據海洋規劃及地方發展需求，選擇適宜的區域，投入海洋生態補償基金開展生態修復和生態保護工作，評估修復和保護成果，以生態系統服務為基礎測算海洋生態資產增加量，以此建立“海洋生態補償額度儲備庫”。

43生態補償額度值的確定與協商機制

海洋生態補償基金管理機構建立補償資金賬戶。針對用海單位，按照本研究提供的方法，測算用海活動的海洋生態損失，提出生態補償額度值，通知用海單位及時繳納補償基金。用海單位如認為生態補償額度值過高，可以提出自己對于應繳納的海洋生態補償金額的意見，與海洋管理部門溝通，經過專家論證適度調整補償金額。

44生態補償流程的完成

用海單位繳納生態補償金，用于抵充相應的“海洋生態補償額度”;特定金額的“海洋生態補償額度”被抵充后即認為“用海單位所造成的生態損失”已由先期開展生態修復工作所獲取的“海洋生態資產增加量”平衡補償，可視之為生態補償流程完成。

45生態修復-生態補償的持續推進

海洋管理部門會同專家論證下一階段生態修復任務，建立海洋生態修復項目庫（待修復海域的信息包括：面積、擬定修復手段、修復預算、修復時長等），按照海域需要修復的緊迫性、生態修復工程投資和生態資產增益比等因素對等待修復的海域進行排序，制訂修復計劃;在先期財政資金基礎上，持續利用收取的補償基金，依次開展修復海域的修復工作。

5結語

綜上所述，海洋生態系統服務貨幣化是引導海洋生態補償真正落實到實地的海洋生態修復的有效方法，而且對海洋生態系統服務進行貨幣化不僅能使生態修復更為靈活，還可以為生態修復提供政府轉移支付以外的資金來源。在以生態修復為導向的生態補償工作中，引入市場機制，同時讓社會積極參與，多方配合，使得生態補償機制更為健全。海洋生態補償額度儲備庫的建立又為日后的海洋生態修復工作提供場所，盡量減少海洋開發活動對海洋生態系統造成的凈損失。以生態修復為導向，完善海洋生態補償制度，將有可能對我國海洋生態環境保護事業發展起到重要的推動作用。

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