“多規合一”視角下海洋功能區劃與土地利用總體規劃的比較分析

李濱勇 王權明 黃杰 林勇

摘要：文章基于“多規合一”的視角，從概念內涵、規劃體系、區別聯系等方面，對比分析了海洋功能區劃與土地利用總體規劃的差異性和關聯性。重點分析兩者在功能定位、時間定位、層級體系、分類體系、評價制度等方面的差異，研究海洋功能區劃需完善之處，并提出完善海洋功能區劃期限及目標的設置、明確不同層級的細化標準和要求、增加海洋保護、生態環境整治修復類等功能區類型、加強海洋功能區劃實施情況評估制度的建設等對策和建議，為實現海洋功能區劃在“多規合一”進程中與土地利用規劃等其他規劃統籌銜接提供研究基礎。

關鍵詞：海洋功能區劃;土地利用總體規劃;區別聯系;多規合一;國土空間規劃

中圖分類號：P7文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2019）01-0003-06

Comparing Analysis of the Relationship between Marine Functional Zoning and the overall Planning of Land Use in the Context of Multiple Planning Integration

LI Binyong1，2，WANG Quanming1，2，HUANG Jie1，2，LIN Yong1

（1National Marine Environmental Monitoring Center，Dalian 116023，China;

2Key Laboratory of Sea Areas Management Technology，SOA，Dalian 116023，China）

Abstract： Based on the integration of multiple planning systems，this paper compared and analyzed the differences and relevance between marine functional zoning and overall land use planning from the perspectives of concept connotation，planning system，and their relationship.The marine functional zoning was further analyzed through comparing its functional orientation，timetable，gradation system，classification system，and evaluation system with that of land use planning.Countermeasures and suggestions were put forward to improve the marine functional zoning，which were to improve the timetable and the goals of marine functional zoning，clarify the standards and requirements at different levels，increase the types of functional areas （such as marine protection，ecological rehabilitation and restoration，etc.），strengthen the evaluation system for the implementation of marine functional zoning，so as to provide a research foundation for coordinating marine functional zoning with land use planning as well as other planning during the process of integrating multiple planning systems.

Key words：Marine functional zoning，Land use planning，Relationship，Multiple planning integration，National spatial planning

0引言

空間規劃是各級政府進行空間治理、用途管制的核心手段，調控資源配置、引導發展的空間政策工具，是堅持“五位一體”的總體布局、落實生態文明建設的重要舉措[1]。中共中央、國務院2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》，對空間規劃體系提出了“全國統一、相互銜接、分級管理”的新要求。中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017年1月印發《省級空間規劃試點方案》，提出了統籌各類空間性規劃，推進“多規合一”的戰略部署，并明確了“建立健全統一銜接的空間規劃體系”“統一規劃基礎”等要求。目前關于“多規合一”的改革和試點工作，正在全國逐步展開。海洋功能區劃和土地利用總體規劃，作為海洋和陸域重要的空間規劃，兩者的有效統一和銜接，對于實現陸海統籌、推進“多規合一”具有重要意義。對比分析兩者的規劃體系，探索相互之間的關聯性與互補性，成為實現從海陸統籌的角度統一規劃國土空間的關鍵。而目前關于這方面的研究尚不多見。因此，本研究旨在厘清海洋功能區劃與土地利用總體規劃的區別與聯系，提出完善海洋功能區劃的對策和建議，為統籌銜接海洋功能區劃與土地利用規劃提供基礎研究，以便進一步完善“多規合一”的空間規劃體系。

1海洋功能區劃與土地利用總體規劃的內涵

海洋功能區劃基于諸如海域地理位置，自然環境和自然資源以及社會需求等因素，按照海洋功能標準，進行不同類型海洋功能區的選劃，用以指導、約束海洋開發利用實踐活動，旨在加強海洋生態環境保護建設，促進海洋資源合理開發利用[2]。

土地利用總體規劃是在各級行政區域內，一段時期內（通常為15年），對土地利用的總安排[1]，是根據土地資源特點和社會經濟發展要求，從時間和空間上對部門之間（用途之間）土地資源數量、質量、區位分布狀態的總體安排和布局，是國家實行土地用途管制的基礎[1]。

2兩者在我國規劃體系中的關系

徐東[4]、李劍等[5]學者認為，我國現行的規劃體系根據功能的不同可以分為總體規劃、區域規劃和專項規劃3類，其中國土空間規劃、環境保護規劃、產業發展規劃等均屬于專項規劃。筆者結合其他相關文獻[6-8]，研究認為國土空間規劃按照陸地、海洋和城鎮等規劃對象的不同，可劃分為土地利用規劃、海洋功能區劃、城市規劃以及涉及海島的海島保護規劃等，其中土地利用規劃按照等級層次可以劃分為土地利用總體規劃、土地利用詳細規劃和土地利用專項規劃[9]。環境保護規劃按照陸地、海洋和海島等規劃對象的不同，可劃分為涉及陸地的環境保護規劃（環境功能區劃、水功能區劃和城市環境保護規劃）和涉及海洋的環境保護規劃等。可見，海洋功能區劃是國土空間規劃的重要類型（圖1）。另外，海洋功能區劃又具備總體規劃的宏觀性、戰略性和政策性的特點[9]，這也決定了海洋功能區劃在海洋開發利用與保護中的特殊地位。

3海洋功能區劃與土地利用總體規劃的區別

31區劃與規劃定位不同

編制海洋功能區劃，是要掌握不同海域的主導功能和功能順序[11]，目的是科學合理地開發和保護海洋資源，為海洋資源開發與管理提供宏觀指導，使得海洋開發符合海洋功能需求。其區劃基礎也在于以海域自然屬性為主，海域社會屬性為輔，擬解決的是明確某海域最適宜的開發或保護行為的問題，與時間關系不密切。

土地利用總體規劃，是在一定的規劃期內，根據國民經濟發展戰略目標與產業結構布局，合理調整土地利用結構和布局，以滿足有限的土地資源與不斷增長的用地需求之間矛盾，實現土地資源利用的優化配置。其作用旨在引導和優化人們的土地利用行為，在資源保護與可持續發展、土地節約集約利用、生態環境保護等方面符合國家政策及法律要求[12]。

海洋功能區劃與土地利用總體規劃均具備引導國土空間開發、保障地方發展經濟的需求，保護生態空間的作用。但由于區劃與規劃特征的區別，前者側重于現實空間狀況的類型界定，而后者側重于空間發展前景的預測與政策建設。

32時間定位不同

海洋功能區劃目的是如何最佳地劃分各種功能區，關注空間要素，而不強調從現狀到實現目標狀態的時間過程[13]。因此，依據科學方法制定的海洋功能區劃具有相對穩定性，短期內不會發生大的改變。

土地利用總體規劃是以國民經濟和社會發展需要為依據，以土地本身適宜性為基礎，針對土地資源的開發、利用、整理、復墾、保護等，做出時間進程的總體安排[14]。“規劃”具有時間坐標，體現一種時間上的安排，規劃指標中的預期指標在未來的不同時間節點，將實現不同的預期值。其往往根據土地利用現狀及未來需求，分別設置近期和遠期目標。

相比而言，海洋功能區劃僅設置了區劃期限及需實現的最終目標，而未像土地利用總體規劃分階段設置近期和遠期目標。這使得海洋功能區劃在評估實施效果、判斷區劃目標實現程度、適時修編海洋功能區劃方面略顯靈活性不足。

33層級體系不同

海洋功能區劃的層級體系，按照行政區劃可分為國家、省（自治區、直轄市）、市、縣四級。全國海洋功能區劃側重于宏觀指導，主要提出指導思想和主要目標，明確海洋功能區劃分區分類體系及其管理要求，明確保障區劃實施的政策措施。省級區劃較為宏觀，但又強調可操作性。該層次區劃需要從目標要求、功能定位等方面分解落實全國海洋功能區劃，同時還要發揮指導市、縣級區劃編制和實施的作用。省級海洋功能區劃將劃定一級類和二級類海洋功能區，并進一步確定其主要功能。市級、縣級區劃為微觀操作型區劃，主要根據省級海洋功能區劃，詳細劃分海洋功能區[15]。

土地利用總體規劃按行政區劃分為國家、省（自治區、直轄市）、市、縣、鄉5級。國家和省級土地利用總體規劃屬于宏觀管理型規劃，其功能主要是落實社會經濟發展目標，明確土地利用方向，并制定土地利用配套政策措施、保障規劃的實施。市級、縣級2級則屬于微觀型規劃，其功能主要是積極落實上級土地利用控制指標體系，具體實施土地利用布局分區，同時針對分區進一步確定土地管控措施。鄉（鎮）級是實施型規劃，其功能主要側重于土地用途分區管制和用途編定。

2015年9月，中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》提出要編制國家、省、市縣三級統一的空間規劃。海洋功能區劃的層級設置符合要求，但目前省（自治區、直轄市）、市縣海洋功能區劃的宏觀區劃和微觀區劃的區別不明顯。尤其是兩者均屬于具有分區功能的可操作型區劃，編制內容體系有一定程度的雷同。市縣級海洋功能區劃未發揮其更加具體、便于操作的作用。

34分類體系不同

現行海洋功能區劃基于《海洋功能區劃技術導則》（GB/T 17018—2006）的規定，在原來海洋功能區劃分類體系基礎上進一步優化調整，提出了8個一級類，22個二級類的分類體系（表1）。

土地利用總體規劃中主要涉及兩類土地分類體系，分別是土地利用現狀分類體系和土地規劃用途分類體系。土地利用現狀分類主要是為了客觀描述土地利用現狀數據，而土體規劃用途分類主要是在規劃編制過程中，依據規劃管理需要，將土地利用現狀分類利用規劃基數轉換而成的土地規劃用途類別[17]。2017年11月，國家質檢總局、國家標準化管理委員會批準并發布實施國家標準《土地利用現狀分類》（GB/T 21010—2017），為第三次全國土地調查土地利用類型的劃分提供了標準。目前，與最新土地利用現狀分類體系相對應的土地用途分類體系尚未出臺。因此，基于從規劃用途分類的角度比較海洋功能區劃與土地利用總體規劃的目的，此處列出現行土地利用總體規劃中采用的土地規劃用途分類體系[18]。該分類體系共分3級，包括3個一級類，10個二級類，25個三級類（表2）。表2中僅顯示一級和二級分類，以便與海洋功能區劃對比分析。

可見，土地利用總體規劃中土地按照用途劃分為“三大類”，是基于“保證土地資源的合理利用”為目的進行的用途分類。現有分類方法對生態系統和生態功能的體現不夠充分，分類類型中“生態用地類型”設置不足[19]。而海洋功能區劃是從海域資源的開發和保護的角度進行的海洋基本功能區分類，其中的“海洋保護區”“保留區”等類型的設置是為了有效地保護重要的海洋資源，實現可持續的開發利用[20]。

35評價制度不同

為了完善海洋功能區劃的方法體系和配套制度，加強對區劃實施的跟蹤管理，2007年8月出臺的《海洋功能區劃管理規定》，提出海洋功能區劃評估的概念，并指出實施評估的時限及實施主體。2010年，國家海洋局印發《關于開展省級海洋功能區劃修編工作的通知》中明確了海洋功能區劃實施情況評估的主要內容（表3）。

相對而言，土地利用總體規劃較早提出開展實施情況的評價。2004年，國土資源部發文，提出開展土地利用總體規劃實施情況評價。在2005年、2008年國土資源部分別出臺了相關文件[21-22]，進一步強調土地利用總體規劃評估是修編的基礎與前提。2011年，國土資源部制定土地利用總體規劃評估和修改的工作指南，明確了評估內容和程序等。

海洋功能區劃評估是區劃進行修改修編的前提和依據。相對于土地利用總體規劃，海洋功能區劃實施情況評估制度的建設起步較晚，存在評估指標選取難度大、許多指標難以量化等難點，目前尚未形成相對完善的海洋功能區劃評估技術標準和評估體系[23]。

4海洋功能區劃與土地利用總體規劃的聯系

海洋功能區劃作為海洋領域唯一法定的空間規劃，與土地利用總體規劃等共同構成了我國的國土空間規劃體系。海洋功能區劃是針對海域進行不同類型的功能區劃分，目的是合理界定海洋開發與保護的主導功能和使用范圍[28];而土地利用總體規劃是以土地利用為對象的空間規劃，旨在綜合調控土地資源，并強調耕地、生態資源的保護。

沿海土地利用總體規劃業務范圍的主體不在海上，其規劃僅涉及一部分海洋的規劃利用，根據海洋的某些功能規劃其設想。土地利用總體規劃與海洋功能區劃在濱海區域是“相銜接”的關系。

隨著生態文明建設的持續深入推進，人民群眾對清潔的海洋環境、優美的濱海空間、宜人的親水岸線的需求不斷提高，保護海洋自然生態空間，保障和提高海洋的生態服務功能，成為新時代發展的必然要求。因此把握海陸相互依托的關系，正確協調處理海洋功能區劃與土地利用總體規劃之間的聯系，促進海陸國土空間統籌發展，將成為優化國土空間開發格局的重點戰略。

5對海洋功能區劃的建議

海洋功能區劃作為國土空間規劃體系的重要組成部分，必須納入“多規合一”要求下所構建的統一空間規劃體系，統一其規劃目標、管制要求、核心內容和空間基準體系。海洋功能區劃需從區劃的期限、目標、層級、分類、評估等方面進行調整和完善，才能適應國土空間治理體系現代化要求。

51完善海洋功能區劃期限及目標的設置

海洋功能區劃需完善“側重于現實空間狀況類型的界定”“缺乏區劃實現的時間坐標”等不足之處，在國家統一的空間規劃體系中，將區劃期限與本行政區空間規劃相一致。借鑒土地利用總體規劃中設置近期和遠期目標的特點，增設區劃中期目標，以便定期評估海洋功能區劃實施情況及適時修編。

52明確不同層級的細化標準和要求

針對海洋功能區劃的層級體系，進一步明確不同層級海洋功能區劃宏觀指導或管理應用的特點，細化各級海洋功能區劃的標準和要求，體現層級區別。尤其避免省級和市縣級海洋功能區劃之間的重復和沖突。

53增加海洋保護、生態環境整治修復類等功能區類型

中共中央《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》中，明確了“生態空間”的范疇。海洋作為“生態空間”的一種形式，其主體功能是提供生態服務和生態產品。因此新時期的海洋功能區劃應在分類體系中增加海洋保護、生態環境整治修復類等功能區類型，為新增海洋保護區的選劃、海洋保護區網絡的形成與完善增加依據[29]。

54加強海洋功能區劃實施情況評估制度的建設

建議國家海洋行政主管部門統一建立海洋功能區劃評估制度，健全法律規章和標準規范。借鑒土地功能和城市功能區劃實施情況評價的經驗，針對海洋功能區劃編制和實施的特點，形成完善的海洋功能區劃實施評價技術體系、評估方法。

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