新時代國土空間規劃與治理

李杰

摘?要：中國新時代開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。作為新時代的國土空間規劃，既是傳統經濟、土地和建設三類空間規劃的傳承，也是滿足從“物質文化需要”向“美好生活需要”轉變，從解決“落后的社會生產”向“不平衡不充分的發展”的問題轉變的新制度設計，國土空間規劃的技術創新至關重要。

關鍵詞：新時代;國土空間;規劃治理

一、我國目前的國土空間規劃現狀

（一）國土空間規劃轉型的原因

我國由于城市規劃的編制和審批早于一般土地利用規劃，當規劃不一致時，兩者的銜接可能會十分困難，因此國土資源管理部門應明確土地利用總體規劃和特殊的各級規劃之間的關系，土地利用規模取決于土地利用總體規劃，在城市規劃不超過一般土地利用規劃確定的城市土地利用控制區的前提下，合理確定各類土地的開發規模。為了提高土地規劃的科學性，并探討不斷適合國情的土地規劃的理論和方法，以增加土地規劃的靈活性，中國土地規劃不斷創新理論和方法，并建立一個土地規劃管理信息系統，滿足不同層次的需求。但是，經濟的高速發展是以環境惡化為代價換來的，改革開放之后，東南沿海地區為了單一地追求經濟的發展，采取了資源掠奪式的經濟發展計劃，這樣的經濟發展模式，加大了國土空間差距，使得日益凸顯的社會矛盾成為阻礙城鎮化建設的障礙。在這樣嚴峻的情況下，增量型的國土空間規劃類型難以適應國土空間規劃，單純地規劃城市的發展顯然是行不通的，必須改變國土空間規劃類型，找到適合當前社會環境下國土空間發展的道路。

（二）國土空間規劃的目標

為了適應當下社會的發展與變化，我國提出了新型城鎮化道路的建設指標，國土空間規劃因為社會的轉型變化以及全球化的趨勢發生了歷史性的轉變。對于新型國土空間規劃的建設目標，社會各界形成了統一的共識，要將我國建設成一個資源節約型、環境友好型的國家。國土空間規劃的新指標，是為了促進國土空間共進。20世紀，一些地區為了實現經濟的發展，在一定程度上對環境造成了破壞。目前新提出的新型的城鎮化建設指標中，為了保護環境，特意融入了生態文明理念，是為了讓我國走一條綠色低碳的城鎮化發展道路，這條道路的本質依然是城鎮化，但發展重點卻從城鎮建設規模轉化為合理協調國土空間多元化結構，國土空間優勢互補。新型的國土空間規劃理念與傳統的國土空間規劃理念相互比較，可以發現新型的規劃理念注重以人為本，通過強調城鎮化的建設，進而實現人的全面發展，然而傳統的城鎮化建設，卻過度地追求量的增加，忽視了人的作用。從發展動力上看，傳統的國土空間規劃理念是以工業的發展為核心的動力機制，新型的國土空間規劃理念則更注重第二、三產業的協調發展，不注重數量，只注重品質與效率。

二、我國國土空間規劃產生的歷史機遇

（一）破解“規劃打架”，審批周期長，規劃修改頻繁缺少權威性等問題

自新中國成立以來，各級各類空間規劃在支撐國民經濟社會和城鎮化快速發展、促進國土空間有效保護和合理利用等方面均發揮了積極作用。但是由于各類規劃長期處于分部門割裂管理，造成規劃類型過多、甚至內容重疊沖突，并且存在審批周期長，規劃修改頻繁缺少權威性等問題，導致空間資源配置無序、低效，也割裂了“山水林田湖草”生命共同體的有機聯系，不利于科學布局生產、生活、生態空間。為加強國土空間管理，科學配置資源，提高國土空間利用質量和效益，須編制以習近平新時代特色社會主義思想為指導的國土空間規劃，破解“規劃打架”，審批周期長，規劃修改頻繁缺少權威性等問題。

（二）立足本地資源稟賦，科學布局生產、生活和生態空間，新時代謀劃國土空間開發保護戰略格局

新時代謀劃國土空間開發保護格局，科學布局生產、生活和生態空間是新的國土空間規劃題中應有之意，是協調國土利用、經濟發展和環境保護的有效途徑。無論是在2018年4月習近平總書記在深入推進長江經濟帶發展座談會上還是在今年3月全國人民代表大會期間，習近平總書記多次強調，立足本地資源稟賦特點、體現本地優勢和特色，堅持底線思維，以國土空間規劃為依據，把城鎮、農業、生態空間和生態保護紅線、永久基本農田保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃產業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。

三、當前國土空間規劃存在的問題概述

（一）缺乏健全的規劃實施管理機制

這是當前國土空間規劃較為根本的規劃問題，同時也是當前國土空間規劃最大的問題。現階段，我國相關的國土空間規劃主要是編制、實施以及相關監控三大執行方式，這也就意味著缺乏相關的全面管理規劃機制，同時，相關民眾對于國土空間規劃的參與程度較小，相關的國土規劃存在較為嚴重的不合理與不協調，因此，民眾對于國土空間規劃的滿意度不夠高。而隨著公民民主意識的覺醒，相關的國土規劃效率與民主決策機制必然相互掛鉤，需要相關的機制給予一定的配合。

（二）缺乏較為完善的生態規劃意識

當前，我國相關的國土空間規劃還只是依靠經濟發展這一要素，甚至將經濟發展作為相關規劃的關鍵影響因素，往往會導致忽視生態環境規劃以及相關生態環境的保護，導致相關的法律以及法規對于國土空間規劃以及地區發展的環境質量影響與保護效果較為差強人意，對于國家可持續發展造成的影響較為深遠且嚴重，并導致了不必要的損失。

（三）缺乏較為完善的協調性規劃策略

當前，我國國土規劃的工作在不同的階層仍然受到較大的牽制，相關不同部門的執行規劃以及設計往往缺乏協調性，同時不同的規劃又缺乏對于國土空間的整體認知，甚至相關的執行機構對于國土規劃的職能認知也不夠完善，這樣就導致相關的城鎮體系、國土空間規劃、主要功能區規劃之間存在著較為嚴重的規劃僵局，進而導致國土規劃的各個方面均缺乏整體協調性的規劃方式。

四、我國國土空間規劃的建設

（一）積極推進在中國特色社會主義市場經濟體制下為國家宏觀調控與市場相結合服務的國土空間規劃法律法規體系

加快推進與國土空間規劃相關法律法規制定，該項工作已經被列入立法規劃。2019年1月4日，《中華人民共和國土地管理法》修正案（草案）在全國人大網上全文公布，明確規定了：“經依法批準的國土空間規劃是各類開發活動的基本依據，已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城市總體規劃”。自然資源部正在梳理與國土空間規劃相關的現行法律法規和部門規章，對“多規合一”改革涉及突破現行法律法規規定的條款和內容，按程序報批，同時做好過渡時期的法律法規銜接。深入探索如何更好地發揮土地利用總體規劃在宏觀計劃經濟的指標控制和縱向傳導機制與進一步加強建立適應社會主義市場經濟側重規劃條件有機結合靈活運用。

（二）做好過渡期內現有空間規劃的銜接協同

自然資源部印發的《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》（自然資發[2019]87號）要求，國土空間規劃編制工作全面啟動，真正意義上實現“多規合一”。單獨的主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市（鎮）總體規劃、海洋功能區劃不再新編和報批。已經批準的規劃期至2020年后的空間規劃，按照新的國土空間規劃編制要求，將合法合規編制的規劃成果納入新編制的同級國土空間規劃中。結合國土空間基礎信息平臺的建設，對現行土地利用總體規劃、城市（鎮）總體規劃實施中存在矛盾的圖斑，按照國土空間規劃“一張圖”要求，作一致性處理，做好過渡期內現有空間規劃的銜接協同。

（三）完成雙評價，夯實基礎研究，為國土空間規劃編制開好頭

資源、環境和能源是可持續發展的瓶頸，開展自然資源承載能力和國土空間開發適宜性評價是開展規劃編制的必要條件，同時開展“多規合一”實施評估以及對國土空間開發保護現狀和未來風險點評估，在科學評估評價的基礎上，開展基礎研究。前期專題研究主要包括戰略研究、糧食安全與耕地資源保護利用研究、產業與重大基礎設施布局研究、生態保護與生態修復、“三線”劃定、國土空間優化與布局和實施保障措施等。進一步優化新時期主體功能區戰略布局方案并提出配套政策。做好雙評價，夯實基礎研究，落實主體功能區戰略，在深入分析評價評估的基礎上，開展規劃編制工作，為國土空間規劃編制開好頭。

（四）基于以往國土信息化成果，完善國土空間基礎信息平臺

新的國土空間規劃需要新的信息化技術保障，以防避免重復開發，出現信息孤島問題。已有的工作基礎主要包括：天地圖、數字國土工程、金土工程、基本建成的全國國土資源“一張圖”和部分省級國土空間基礎信息平臺。新的國土空間規劃將基于以往的國土信息化成果，完善國土空間基礎信息平臺和建設國土空間規劃“一張圖”實施監督信息系統，同步完成縣級以上國土空間基礎信息平臺建設，建立全國統一的國土空間基礎信息平臺，逐步形成全國國土空間規劃“一張圖”。遠期進一步打造國土空間規劃動態監測評估預警和資源環境承載能力監測預警。為國土空間規劃審批、監測、評估、預警做好信息化技術保障工作。

（五）盡量保證城鄉協調

傳統的國土空間規劃體系的主體在城市，而且過于先入為主地認為城市發展能夠帶動周邊區域的發展。但是經過多年來的實踐證明，城市的發展并不能在很大程度上帶來周邊區域的發展，而且會使城市與城鎮之間的國土空間差距越來越明顯，使社會的貧富差距加劇，經濟發展不協調。針對這一問題，新型的國土空間規劃理念應該轉變優先發展城市的思想，將城鎮與城市相互協調發展作為國土空間規劃的新方向。新型的國土空間規劃方向提出的國土空間一體化并非將農村劃分為城市的一部分，而是讓二者按照自己的特點，走出一條適合自己發展的道路，在這條道路上相互協調、相互幫助，這能夠使城市居民提升生活品質和經濟條件，也能使城鎮居民共同獲得生活品質、經濟條件和文化風貌上的進步。在新型的國土空間規劃理念中，城市與城鎮應相輔相成，走出一條有別于傳統的道路，縮小社會的貧富差距及國土空間差距。

五、結語

我國目前尚處于社會主義發展的初級階段，城鎮化建設并沒有取得非常優秀的成果，而且由于全球化趨勢日益明顯，以及社會經濟的迅速發展，使我國的城鎮化建設也面臨著轉型的挑戰。面對這樣的局面，只有重新確定國土空間規劃的轉型方法，并在傳統的國土空間規劃轉型的基礎上，建立科學的國土空間規劃體系，才能滿足當下社會發展的需求，為我國的國土空間規劃轉型奠定良好的基礎，進一步為我國建設社會主義強國添磚加瓦。

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