以績效評價為導(dǎo)向，推進(jìn)PPP項目規(guī)范運作

傅慶陽 張阿芬 張曉彬 何陽 許瑞祥

經(jīng)過五年的廣泛實施，我國已有大量的PPP項目進(jìn)入執(zhí)行階段。嚴(yán)格開展項目績效評價，是PPP項目目標(biāo)能否順利實現(xiàn)和PPP模式能否成功推廣的決定性因素之一，建立按效付費機制也被確定為PPP項目審核入庫的核心標(biāo)準(zhǔn)。然而，目前國內(nèi)PPP項目績效評價尚沒有系統(tǒng)的理論體系、評價規(guī)范（或標(biāo)準(zhǔn)）和足夠的實踐范例作為指導(dǎo)，還處于摸索狀態(tài)。《PPP項目績效評價與案例》一書系統(tǒng)闡述了PPP項目績效評價的基本理論和評價方法，并提供了15個PPP項目績效評價典型案例。現(xiàn)選取書中的一個案例與讀者們分享。

該案例是福建省某縣垃圾處理PPP項目。項目總投資6.19億元，占地148畝，分兩期建設(shè)，建成達(dá)產(chǎn)后日處理生活垃圾1 200噸，由廈門天和項目管理投資咨詢有限公司承擔(dān)全過程PPP咨詢工作，成功入選財政部PPP示范項目庫。

績效評價貫穿項目全生命周期

PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的新變革，其關(guān)注點已經(jīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)本身轉(zhuǎn)移到了公共服務(wù)的提質(zhì)增效方面。該生活垃圾處理PPP項目貫徹PPP模式“以運營為核心、以績效為導(dǎo)向”的理念，將績效評價貫穿項目全生命周期，依托科學(xué)、合理的項目實施前、項目實施過程中和項目實施后縱向到底、橫向到邊的績效評價體系設(shè)計，實現(xiàn)PPP項目從“項目識別—項目準(zhǔn)備—項目采購—項目執(zhí)行—項目移交”全生命周期一體化策劃、設(shè)計、建設(shè)、運營和移交的網(wǎng)格化項目管理系統(tǒng)，杜絕項目設(shè)計與建設(shè)脫節(jié)、建設(shè)與運營割裂、重建設(shè)輕管理現(xiàn)象，有效運用績效評價手段，強化對項目和社會資本進(jìn)行考核與監(jiān)督，切實提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給質(zhì)量與效率。

項目實施前、實施過程中和實施后三個階段的評價內(nèi)容既相互聯(lián)系又各有側(cè)重，涵蓋PPP項目全生命周期的所有工作，能夠有效保證全員參與、全范圍、全過程的“三全”項目管理，確保公共服務(wù)的持續(xù)提質(zhì)增效。

項目實施前績效評價由縣財政部門牽頭實施，重點判斷PPP項目是否物有所值和財政承受能力是否滿足，為項目是否采取PPP模式及確定績效目標(biāo)提供依據(jù)，對后期項目采購、合同簽訂、項目落地和規(guī)范實施起到綱領(lǐng)性作用。

項目實施過程采用定期評價與隨機評價相結(jié)合的方式，定期評價每季度進(jìn)行一次，隨機評價每月至少進(jìn)行一次，對社會資本建設(shè)與運營管理情況進(jìn)行評價考核。該項目以PPP項目合同確定的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，對項目的階段目標(biāo)達(dá)成情況、公共產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量、建設(shè)管理與資金使用效率、運營管理與創(chuàng)新、公眾滿意度與可持續(xù)性等方面進(jìn)行綜合評價，將評價結(jié)果作為政府付費、政府監(jiān)管與獎懲、公共產(chǎn)品和服務(wù)調(diào)價、社會資本技術(shù)與管理創(chuàng)新、強化管理的主要依據(jù)，充分體現(xiàn)項目過程管理、集成管理的理念，有利于全面統(tǒng)籌、識別和分析PPP項目實施過程各階段的目標(biāo)和風(fēng)險，激發(fā)社會資本制訂并落實相應(yīng)的計劃和措施，確保PPP項目實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。

該項目在移交完成后適時開展后評價工作，對項目整個實施周期的總體目標(biāo)達(dá)成情況、投入產(chǎn)出、公眾滿意程度及項目可持續(xù)發(fā)展情況等進(jìn)行全面評價，作為對項目實施結(jié)果的總結(jié)和評判，更可作為其他類似項目決策與管理的重要參考與借鑒。

有針對性地設(shè)計績效評價指標(biāo)體系

PPP項目績效評價指標(biāo)是衡量項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度的考核工具，指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)以“能夠引導(dǎo)實現(xiàn)PPP項目目標(biāo)”為主要原則，經(jīng)過篩選的關(guān)鍵績效評價指標(biāo)應(yīng)充分體現(xiàn)和真實反映項目的績效要求、績效目標(biāo)的完成情況及評價的政策需要，能夠有效引導(dǎo)PPP項目規(guī)范實施。

該項目的績效評價指標(biāo)體系設(shè)計以項目實現(xiàn)公共利益最大化及項目個性化預(yù)期目標(biāo)為導(dǎo)向，選取6項一級共性評價指標(biāo)，并針對項目自身的情況，以提供合格的“生活垃圾處理服務(wù)”為關(guān)鍵點，研究確定9項一級個性評價指標(biāo)，分3個層次細(xì)化評價指標(biāo)并合理分配權(quán)重（分值），依據(jù)行業(yè)建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求、運行維護(hù)及安全技術(shù)規(guī)程等法律法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)選擇績效評價標(biāo)準(zhǔn)、評價方法，構(gòu)建一套涵蓋項目全生命周期、定量與定性相結(jié)合的績效評價指標(biāo)體系，如表1所示。

構(gòu)建績效掛鉤、獎懲雙向機制

PPP項目績效評價的目的不僅是為政府付費和獎懲提供依據(jù)，更是對社會資本進(jìn)行激勵和約束的重要手段。因此，應(yīng)注重績效評價結(jié)果的應(yīng)用，強調(diào)對社會資本行為的引導(dǎo)，通過評價，獎優(yōu)罰劣，促使社會資本努力實現(xiàn)績效目標(biāo)，以提高公共項目的服務(wù)質(zhì)量和效率。

該項目以公平、公正為前提，科學(xué)設(shè)置掛鉤指標(biāo)，建立相應(yīng)的按效付費機制。評價部門按照量化后的綜合評分進(jìn)行分級管理：綜合評分在90分以上的按照100%付費；綜合評分在60～90分的按照“（綜合評分-60）×1%+70%”的公式計算付費比例；綜合評分在60分以下的要求限期整改，視整改情況付費。這種績效評價模式將政府支付的生活垃圾處理服務(wù)費嚴(yán)格與項目產(chǎn)出績效掛鉤，強化績效掛鉤、獎懲雙向機制，有效激發(fā)了社會資本改進(jìn)管理、創(chuàng)新技術(shù)，提升垃圾處理的質(zhì)量、效率和管理水平，為社會公眾提供更多的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

保障績效評價的客觀公正

該項目引入第三方咨詢機構(gòu)，由第三方咨詢機構(gòu)提供全生命周期、動態(tài)的績效評價服務(wù)，加強績效評價的科學(xué)性、公平性、公開性、長效性、綜合性，保障了績效評價工作的客觀、公正和專業(yè)。第三方績效評價機構(gòu)可以利用機構(gòu)本身的專業(yè)性和資源優(yōu)勢，根據(jù)PPP項目建設(shè)運營的實際變化情況，科學(xué)設(shè)計和動態(tài)調(diào)整項目績效評價的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，能夠較好地適應(yīng)PPP項目動態(tài)績效評價的需要。由第三方專業(yè)機構(gòu)主導(dǎo)的PPP項目績效評價不僅代表政府監(jiān)督社會資本，還可以代表社會公眾監(jiān)督政府和社會資本的合作關(guān)系，有利于提升雙方合作的效率，實現(xiàn)社會效益、經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益的最大化。

建立綜合性評價體系

我國PPP項目的主要職能是為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，其出發(fā)點和落腳點均指向“以民為本”，將社會公眾排除在PPP項目管理之外，則無法完全體現(xiàn)PPP項目績效評價的真正作用。建立政府、公眾共同參與的綜合性評價體系，推動PPP回歸公共服務(wù)創(chuàng)新供給的本源，不斷提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率就顯得尤為重要。

該項目采用垃圾焚燒發(fā)電工藝，是典型的鄰避型項目，環(huán)保風(fēng)險及民意反對風(fēng)險是其特征風(fēng)險。因此，該項目建設(shè)和運營管理中都十分重視保證公眾的知情權(quán)、參與權(quán)，構(gòu)建了實施機構(gòu)、政府出資人代表、政府職能部門、服務(wù)對象和公眾共同參與的綜合性評價體系，實施公眾全程參與PPP項目績效評價。

首先，在PPP項目前期準(zhǔn)備階段，對于與公眾切身利益密切相關(guān)的PPP項目產(chǎn)出規(guī)模、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)出效率的要求，尤其是對污染物控制與排放標(biāo)準(zhǔn)的要求，政府加強項目信息公開，積極征求社會公眾的意見，并以公眾滿意度為基準(zhǔn)完善PPP項目績效評價指標(biāo)；其次，具體評價操作階段，評價主體邀請公眾推選代表參與組建績效評價工作小組，全程實時跟蹤績效評價工作，并且專門設(shè)置服務(wù)滿意度和公眾參與的考核分值，增加公眾在績效評價過程中的話語權(quán)；最后，開展社會公眾滿意度調(diào)查、社會公眾代表座談會、社會公眾申述和投訴機制等多種公眾參與方式，保證該項目的實施主動接受社會監(jiān)督，約束不規(guī)范行為，引導(dǎo)PPP項目規(guī)范運作。

該項目于2018年1月開工建設(shè)，政府根據(jù)既定的績效評價方案對其開展績效評價，按效付費，工程建設(shè)順利有序、運作規(guī)范。

延伸閱讀：《PPP項目績效評價理論與案例》，中國電力出版社，2019年3月出版。