現實成效與理性反思：幼兒園轉崗教師政策的政府規制及轉型

【摘要】“國十條”確立的轉崗政策大幅增加了轉崗教師在學前教育機構的供給，緩解了學前教育大發展中師資匱乏的困境，推動了農村幼教師資隊伍的壯大、更新與流動。但由于轉崗教師群體生存狀態不容樂觀、專業發展水平有待提高，將對農村學前教育質量形成潛在沖擊。因此，在建立常態化幼兒教師供給機制同時，必須把轉崗教師隊伍建設放到學前教師隊伍建設中更加突出的位置，出臺針對轉崗、安置等方面的專項政策制度，完善針對轉崗教師培訓、進修等方面的政策，特別是要大幅縮減從非常規途徑補充教師的數量，適時對轉崗教師政策 “剎車”，通過“關、轉、退”實現控量保質，來提升農村幼教師資隊伍質量和學前教育質量。

【關鍵詞】幼兒園轉崗教師；政策；規制；轉型

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1005-6017（2019）02-0016-05

【作者簡介】蔡軍（1978-），男，陜西岐山人，西安文理學院學前教育學院院長、副教授，陜西師范大學教育學院博士研究生。

教育政策是確定和調整教育關系的行為準則[1]，是會隨著時代的變遷、教育中各要素的變化而在教育活動過程中產生、存在和調整的有組織的動態發展過程[2]。幼兒園轉崗教師（以下簡稱轉崗教師）是農村中小學布局調整而產生的一個特殊群體，是非常態下的教師準入與流動。轉崗教師的相關政策并非伴隨轉崗教師群體的產生而同步出臺，而是在政策推動下的學前教育進入規模擴張階段后，為彌補幼教師資缺口而制定的應急性教師補充之策。經過兩期學前教育三年行動計劃，學前教育事業已經由規模擴張階段進階到內涵發展階段。

在發展進入新階段后，深刻評估已有政策的效果、預估其衍生效應，并適時進行完善，才能充分發揮教育政策的利益調整職能。

一、“富余教師”與“轉崗國培”：轉崗教師的群體出現與政策生成

轉崗教師主要指隨著20世紀90年代開始的農村義務教育學校布局調整而衍生的，由中小學教師崗位及其他行業崗位轉變為幼兒園教師崗位的教師群體。持續推進的農村中小學布局調整優化了教育資源配置，助推了城鎮化建設進程，但由于一些地方將布局調整簡單理解為對中小學的“撤并”，導致平均每一天就要消失63所小學、3所初中[3]。學校的大量“撤并”不可避免產生了一部分“富余”教師，他們是依照農村教師編制標準，在優化本校教師結構、滿足本校教育教學需求后，剩余的超出編制標準的在編教師[4]，這些教師除了分流、輪校、支教、走教等幾種情況流動后，大部分被轉崗到幼兒園，構成轉崗教師的最初來源。此后一段時間內，轉崗教師群體的構成、規模一直相對保持穩定，并處于隱性存在的狀態，并未引起社會和學界的關注，政府也尚未出臺明確、專門的政策制度。

轉崗教師群體浮出水面及規模顯著擴大則是與學前教育的高速發展相伴而生的，是政策助推的結果。眾所周知，2010年后，隨著《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）、“國十條”及各地學前教育三年行動計劃的陸續推出與落實，城鄉學前教育資源得到迅速擴大，農村幼兒園數量得到有效補充，幼兒教師短缺現象進一步凸顯。面對學前教育高速發展所帶來的巨大師資缺口，各地主要通過三種途徑來補充教師：一是面向社會公招幼兒教師；二是從中小學選調部分教師進入幼兒園；三是接受學校布局調整富余教師的安置[5]。后兩者都屬于對轉崗教師的接收，特別是《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》首次明確指出“中小學富余教師經培訓合格后可轉入學前教育”，這是官方文件中首次確認這種教師流動的合理性。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》首次出現“轉崗教師”一詞，要求各地要認真做好轉崗教師的管理服務工作，但該“轉崗教師”包括了各級各類學校中的各種崗位轉換教師，并非特指幼兒園轉崗教師；2011年《教育部財政部關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》中，包括了“農村幼兒園‘轉崗教師’培訓”在內的一系列培訓項目，成為針對“幼兒園轉崗教師”群體的專項政策，這兩個文件標志著新時期轉崗教師政策的日漸明晰。

二、轉崗教師政策的現實成效與衍生效應

轉崗教師政策的出臺，催化了其群體數量的顯著增長。研究顯示，轉崗教師已經占據農村幼兒教師隊伍半數以上并日益成為其最主要構成[6]。規模龐大的轉崗教師不僅肩負了作為教師的一般責任與使命，更在特定的重大教育事件中，承擔起了多重特殊歷史使命，發揮了新的時代價值。

（一）現實成效

首先，緩解了學前教育大發展中師資匱乏的困境。在《教育規劃綱要》提出的“基本普及學前教育”的戰略目標和“全面二孩”政策釋放人口紅利的雙重牽引和推動下，我國學前教育事業持續保持高速發展樣態，政策推動下的學前教育行業吸引力驟升，大量中小學教師主動流入幼兒園，轉崗教師群體進一步擴大。這不僅滿足了轉崗教師的個人需求——如離城鎮近、子女就學方便等，更是有效地彌補了農村學前教育資源擴張過程中的師資缺口，成為新時期農村幼教師資供給的主要途徑之一。

其次，推動了農村幼教師資隊伍的更新與流動。當代社會信息化革命、全球一體化浪潮的來襲，加劇了教師職業由相對固定到流動的嬗變。雖然中小學教師轉崗到幼兒園并不是幼教師資補充的常規途徑，但相比較部分幼兒園錄用的“無教師資格、不具備學前教育專業背景、未評定職稱”的“三無”臨聘教師而言，他們所具有的文化知識、教育技能及經驗是難能可貴的。轉崗教師的出現對農村幼教師資隊伍的壯大、更新和流動具有重要推動意義。

最后，承擔了農村學前教育機構的保育、教育、教學職責。教師是決定教育質量的關鍵性因素。“要改進教育，我們必須改革學校；要改進學校，我們必須變革學校中的個人。”[7] 幼兒教師是幼兒園中的重要個人，是履行保育教育工作職責的專業人員。誠然，轉崗教師入職之初的專業化程度遠未達到幼兒教師的專業標準要求，但其在中小學教育教學的豐富經驗、對教師職業的深刻理解和長期熏陶、對教學基本規律的深刻體會、對教育教學環境的熟悉程度，都是其轉崗從事幼教工作的重要基礎。這使得千千萬萬的轉崗教師能夠經過短暫培訓即可承擔起農村學前教育機構的保育、教育、教學職責，滿足了廣大幼兒的成長需求。

（二）衍生效應

1. 轉崗教師生存狀態不容樂觀

教師的生存狀態從廣義上來說指與教師生存、發展相關的所有條件的總和，既包括生活生存狀態，也包括職業生存狀態；從狹義上來說，主要指與教師職業相關的生存條件——既包括與教師的職業相關的外部評價性指標如學歷、職稱、收入等，還包括內部體驗性指標如工作壓力、幸福感、職業忠誠度、專業發展等。因此，以教師的外部評價維度的收入水平、內部體驗維度的工作壓力、幸福感等核心指標所構成的評價體系則更能全面、有效地描述教師的生存狀態[8][9]。

筆者針對西部農村幼兒園轉崗教師的研究發現，轉崗教師學歷、職稱評定率以及收入水平上反而領先于普通幼兒教師，但由于這些外部評價指標主要來自教師轉崗之前的貢獻，其較高的發展起點與現有的發展困頓和停滯形成了巨大落差，反而導致內部體驗性指標的顯著降低，表現為他們普遍感受到較大的工作壓力，遭遇更多的職業倦怠感，離職意愿強烈。

2. 轉崗教師專業發展水平有待提高

教師的生存狀態與專業發展是相輔相成、辯證統一的關系。處于良好生存狀態的教師，其專業發展才具有可持續性和澎湃動力；只有專業的良性可持續發展，教師才能擁有良好的生存狀態。筆者發現，轉崗教師的專業發展困境主要表現在以下幾方面：第一，專業知能較為薄弱，尤其是對幼兒發展知識及幼兒保育教育知識領會不深、理解不透，對教育活動的設計與組織、兒童心理行為的觀察與評價等專業技能掌握尚不熟練，過半數的高離職意愿反映出轉崗教師的職業忠誠度較低；第二，在職教育有效性不足，表現為轉崗培訓率較低、培訓次數不足、培訓時間較短、培訓方式較為單一及培訓內容針對性不強等問題。第三，專業自覺表現為“知行分離”。轉崗教師基本都能主動尋求專業發展的突破或者自身生存狀態的改變，這一方面反映出轉崗教師面臨的外在壓力——職業身份轉換的任務異常艱巨，另一方面反映出其內生的專業發展的自覺性和主動性程度較高，在高競爭性的工作環境中轉崗教師主觀上是不愿意處于專業發展邊緣的。但由于超預期的困難任務使轉崗教師產生畏難情緒，從而抑制了行為層面的改變。

3. 轉崗教師對農村學前教育質量形成潛在沖擊

教育質量是教育的生命線，教師是實現教育價值的中介，是確保教育質量的“關鍵鏈條”。當轉崗教師群體日益擴大并業已成為農村幼兒教師隊伍的主體之后，其專業化程度就成為影響農村學前教育質量的關鍵。然而，無論是中小學“富余教師”的被動轉入者，還是尋求更好發展的主動轉崗者，“跨界”的轉崗教師一般都未達到幼兒園教師專業標準且不具備幼兒園教師資格。大量的非專業的中小學教師進入學前教育，因其固有的中小學教學模式、理念和行為，將成為加劇農村學前教育“小學化”的重要推手，必然進一步拉大城鄉學前教育質量的差距，為全面提升學前教育質量、構建公益普惠的學前教育公共服務體系制造新的潛在危機[10]。

三、轉崗教師政策的政府規制

政府規制管制是由行政機構制定并執行的改變供需決策的一般規則或特殊行為，是對社會的公正和效率所作的無代價的、有效和仁慈的反應[11]。在中國學前教育面臨由規模擴張到內涵發展、由事業發展到師生發展的重要轉折的時代背景之下，轉崗教師政策也應適時進行調整和完善。

（一）把轉崗教師隊伍建設放到學前教師隊伍建設中更加突出的位置

在加強學前教師隊伍建設過程中，把農村幼兒園轉崗教師隊伍建設放到更加突出的位置，是“補短板”的過程，具有其必然性和合理性。

1. 轉崗教師是農村學前教師隊伍的主體

師資隊伍的年齡、學歷、職稱、專業等不同結構的組合，將反映出不同的師資專業化水平。一方面，農村學前教師隊伍的結構在變化。幼兒園轉崗教師業已形成一個龐大群體，其數量隨著學前教育機構的增加仍將繼續得到擴大，并成為農村學前教育師資隊伍的主體。另一方面，幼兒園轉崗教師群體的結構也發生深刻變化：已經由農村中小學布局調整時期分流的富余教師為主、轉型為“基本普及學前”時期從其他工作崗位轉入學前教育機構以及教育主管部門從中小學選調進入的教師為主。這種來源結構由單一拓展到多元的變化，反映了轉崗教師供給的途徑和數量獲得了較大發展。

2. 轉崗教師的生存狀態決定農村學前教師隊伍的穩定程度

長期以來，人們總是把教育更多地視為一種社會現象，把社會政治、經濟、文化的要求作為教育發生的原點，強調了教育的社會發展功能而忽視了其個體發展功能，從而不知不覺偏離了教育的本真。近代中國學前教育走過百年發展，由對于理性主義的崇拜逐漸回歸到對生命意義和生存狀態的關注，并強調如何處理好科學理性和人文關懷之間的關系[12]，這是教育最本真的訴求。可以說，教師的生存狀態是教師生命質量的標志，是教師隊伍穩定的基石。從外部評價指標來看，雖然轉崗教師與一般幼兒教師相比，擁有相對較高的學歷水平、職稱評定率和適當的收入水平，但這些較好的外部評價指標主要來自于教師轉崗前的努力和成績，就內部體驗指標而言，幼兒園轉崗教師面臨較大工作壓力、比轉崗前更多的“倦怠感”、對專業發展現狀的“不滿意”以及強烈的“離職”意愿。這些內部體驗性指標才是真正影響轉崗教師職業認同和歸屬的核心因素，一旦轉崗教師面臨較大壓力、產生大量倦怠感、對專業發展現狀不滿意，則會進一步加劇“離職”意愿，這將直接加速農村學前教育師資隊伍流動、影響教師隊伍穩定。

3. 轉崗教師的專業化水平決定農村學前教師隊伍的整體質量

決定教師隊伍質量的要素是多元的，但核心是教師個體的專業化水平。筆者發現，農村幼兒園轉崗教師專業發展水平整體偏低。具體表現在：學前教育專業知識積累尚不充分，學前教育特殊技能掌握不夠嫻熟，忠誠、積極的專業態度尚未形成；進修、培訓次數少，時間短，形式與內容仍與教師需求有較大差距；專業發展動力普遍較強，但所激發出的有效專業行為不足。顯然，轉崗教師在專業知能、實踐反思和專業自覺方面與幼兒園教師所應達到的專業標準具有一定差距。可以說，占據農村學前師資隊伍主體地位的轉崗教師群體，沒有他們的專業達標，就沒有農村學前師資隊伍的專業達標，轉崗教師的專業水平是決定農村學前教師隊伍整體質量的關鍵。

（二）出臺針對轉崗、安置等方面的專項政策制度

雖然在《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》（1999）和《教育部財政部關于實施幼兒教師國家級培訓計劃的通知》（2011）中都出現了“轉崗教師”一詞，并涉及相關群體的一些培訓政策，但始終對于讓誰轉崗、如何轉崗、如何安置等一系列基本問題缺乏具體解釋和明確要求。

因此政府應建立一個針對轉崗、安置等方面的專項政策制度，以便構建合理性的轉崗教師準入機制，從源頭上坐實轉崗工作。在制定和執行轉崗分流政策時，相關部門應充分考量學前教育的特殊性和學前教育事業發展的長期性，避免 “一刀切”“減負擔”的簡單化的操作程序，制定最優化的教師準入標準，確保轉崗幼兒園教師入職之初的基本素質。

首先，在進行轉崗分流時，應采用“五個優先”的原則：第一，具有藝術、人文等鄰近學前教育專業的中小學教師“優先”轉崗。第二，讓具有學前教育學歷的中小學教師優先轉回學前教育。第三，35歲以下青年教師“優先”轉崗。第四，與非教育工作者相比，中小學教師“優先”轉崗。第五，與中學教師相比，小學教師應“優先”轉崗。

其次，轉崗教師安置要分階段、分園所，循序漸進、總量控制。一是要避免大量轉崗教師同時安置進入一所幼兒園，以免造成一所幼兒園師資隊伍質量短期內劇烈浮動；二是要明確一所幼兒園接納轉崗教師的比例，即應控制在幼兒園專任教師總數的三分之一左右。

最后，建立二次轉崗機制。對于確實不適合在幼兒園工作的轉崗教師，或者經過考核、培訓、再考核仍不適應幼兒教師崗位的轉崗教師，或者個人主觀意愿強烈的轉崗教師，經過一定的程序，可以允許其二次轉崗，以保證師資隊的良好生態。

（三）出臺并完善針對轉崗教師培訓、進修等方面的政策

除了通過專項制度建立合理的轉崗準入機制，政府還需要出臺教師轉崗后在進修、培訓等方面的專項政策，助推教師轉崗轉型。轉崗教師大多數都是畢業于高等師范或中等師范專業，與強調課程的生活性、游戲性、整合性的學前教育專業具有較大專業跨度，要想在短期內實現教師身份的轉變、教學技能的有效遷移和專業知識跨領域的建構，轉崗培訓則成為突破幼兒教師專業壁壘的關鍵性事件，也是轉崗教師專業發展的起點。

1. 應制定《幼兒園轉崗教師培訓管理辦法》

《幼兒園轉崗教師培訓管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）中應明確規定轉崗教師培訓的經費來源，探索確立“政府專項撥款、幼兒園自籌、教師個人補充”的培訓成本分擔機制，明確政府責任、切實減輕幼兒園和教師支付負擔。《管理辦法》還應明確轉崗培訓項目承訓機構的資質、對培訓質量的有效考核、評價辦法；明確轉崗教師在職業生涯中應接受的額定培訓項目；并把針對轉崗教師的培訓任務是否如期完成作為該地學前教育事業發展考核的重要指標[13]。

2. 應出臺《幼兒園轉崗教師培訓課程標準》

由于現階段轉崗教師培訓需求量較大，而各培訓機構培訓模式尚在探索之中，存在培訓理念陳舊、培訓內容針對性不強、培訓形式單一、培訓效果不佳等問題，對轉崗教師專業成長推動有限。鑒于此，本研究認為應由省級以上政府教育主管部門研發《幼兒園轉崗教師培訓課程標準》（以下簡稱《課程標準》），制定轉崗培訓最低標準，并鼓勵各培訓機構在此標準基礎上進行個性化完善。此《課程標準》應體現的核心內容和要求就是：轉崗教師的培訓應采用分級培訓。針對處于不同階段的轉崗教師展開分層次的“轉崗培訓”“進階培訓”和“骨干培訓”，不同層次的培訓有不同的目標、內容、形式和周期。

四、“關、轉、退”：幼兒園轉崗教師政策的轉型

《教育規劃綱要》和“學前三年行動計劃”出臺前的統計數據顯示，截至2009年底全國共有幼兒教師（含園長）112.78萬人，在園幼兒（包括學前班）2657.81萬人，師幼比為1∶23.6，而2016年底全國共有幼兒教師（園長）共249.88萬人，在園幼兒（包括附設班）4413.86萬人，師幼比為1∶17.66，雖然距2013年頒布的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》規定尚有差距，但師幼比已經呈現大幅提高趨勢。尤其是各大中專院校的學前教育專業廣泛增設，主要是2010年“大力發展學前教育”以后陸續開始的，無論是三年制中師、三年制大專還是四年制本科的人才培養都有一個周期，大規模的專業化學前教育師資輸送才剛剛開始，預計未來一段時間以來將呈現一個爆發式增長。考慮到幼兒入園率增長接近極限的發展趨勢，師幼比必然持續呈現顯著提高，學前師資緊缺現象將顯著得到緩解，甚至在部分區域出現過剩。如有學者認為“在跨過2017～2020年期間學前適齡人口增長高峰期”后，適齡人口將經歷快速下降期，特別在城鎮地區很可能會造成學前教育資源過剩的現象。

因此，教育主管部門要科學規劃，適時調整政策導向，及時完善學前教師補充機制。可以大幅縮減從非常規途徑補充教師的數量，對轉崗教師政策及時“剎車”，避免結構性過剩。當師幼比接近合理比例，學前師資隊伍數量基本穩定并滿足學前教育機構需求時，除教師退休、調離等自然減員外，在加強管理、提高素質、改善待遇的同時可以采用“關、轉、退”的三字方針，分區規劃，分步實施，逐年降低轉崗教師比例。“關”就是適時關住由其他級別學校或單位向幼兒園教師轉崗的口子，不再增加轉崗教師數量；“轉”就是確實不適合在幼兒教師崗位工作的轉崗教師經培訓后仍然不能勝任幼教工作者，允許其轉向其他崗位；“退”就是允許臨近退休年齡的轉崗教師提前離崗退休。通過“控量保質”來提升農村幼教師資隊伍質量和學前教育質量。

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本文系2012年教育部人文社會科學研究青年基金項目“西部農村幼兒園轉崗教師生存狀態與專業發展研究”（項目編號：12YJC880003）的階段性成果。

通訊作者：蔡軍，xacaijun@126.com

（責任編輯 張付慶）