基于土地利用的法國風景規劃及體系研究

金云峰 王俊祺 吳鈺賓 沙洲 楊丹

摘要：隨著自然資源部成立，空間規劃體系建設進一步開展，體現了國家對自然資源的統籌管理和最優配置上的信心和決心。自然資源范疇已經超過了傳統定義的靜止自然風光，是不斷變化的、始終與人類社會保持緊密聯系的“社會一自然”復合體。在利用這些自然資源時，需要將所有國土空間內的自然資源放在統一的框架下規劃管理，風景規劃就是一項有效的工具。法國的風景規劃活動起步較早，已經逐漸確立了自己的歷史和技術體系。文章從土地利用方式的角度，通過對法國風景規劃的歷史、現行城市規劃體系和風景規劃的特點進行分析研究，了解法國風景規劃的核心內容在于對土地資源的規劃和決策，為中國的風景規劃提供啟示。

關鍵詞：風景規劃，景觀治理，空間規劃，自然資源，土地利用，全球風景公約，法國

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.02.006

2018年4月10日，自然資源部正式掛牌，標志著我國自然資源管理體制的里程碑變革。本次國務院機構改革將過去數量較多的國土資源規劃部門進行合并，認可了自然資源的“自然一社會”二元屬性，運用“多規合一”等手段，將國土空間內涉及自然資源的放在統一的框架下規劃管理，建立緊密統籌的空間規劃體系，最終實現國土空間精準控制，自然資源最優配置。

相較于規劃體系，《全球風景公約》所倡導的風景規劃則更加強調以保護自然生態、改善人居生活為首要任務。提高風景規劃在我國規劃體系中的認識，有利于認清經濟社會與自然環境間的矛盾，有利于國土空間和景觀治理。

歐洲的風景規劃起步較早，《全球風景公約》的起草過程也借鑒了《歐洲風景公約》的經驗[1]。國內學者已對荷蘭、德國、英國和歐洲的風景規劃及體系進行過研究，分析其風景規劃在規劃體系中的地位和作用，總結其風景規劃的特點[2-4]。法國作為最早開展風景規劃的國家之一，其風景規劃已經形成了成熟的體系和法律規范，具有以土地利用為核心的特征，在規劃體系中擁有明確的地位和作用，具有可執行性[5]。因此，研究法國的風景規劃體系，對我國的風景規劃及體系建構有一定參考意義。

1 風景與風景規劃

2009年10月，世界首個《全球風景公約》在巴西召開的IFLA世界理事會上通過。該公約對風景（Landscape）這個名詞給出了新的解釋，即“土地、水系統和（或）海洋區域的總稱，其面貌是自然和（或）文化因素單方和（或）相互作用造成的結果”[6]。定義的前半句表明了風景的自然實在屬性，而后半句則指出了人與風景的緊密聯系，體現了風景的社會屬性。風景的概念遠遠超過單純的自然風光，普通風景與特殊風景具有同等重要性。因此，需要改變認為風景“只是人工審美或自然形態的再現”的片面認識，而是將其視為不斷變化的、與經濟社會及人類文化保持緊密聯系的復合體。

《全球風景公約》對“風景規劃”也做出了明確的定義，即“以管理、提升、保護或恢復風景為目的，負責任的、具有前瞻性的建議或行動制定的過程”。由于風景具有明確的自然屬性，風景規劃也以土地利用控制作為落地實施的主要手段。區別于傳統的土地利用規劃和城市總體規劃，風景規劃不以土地資源精確分配或城市發展效率最優為最高目標，而是立足以人為本，通過規劃實現風景保護與利用的動態平衡，以改善人居環境，提高生活品質[7]。

2 法國風景規劃研究

法國有著悠久的歷史文化和豐富多彩的自然風光，城市規劃水平也始終處于世界前列。二戰結束后，法國的城鎮化發展迅猛，目前其城鎮化率已達到85%。在城市發展過程中，人地矛盾不斷出現，居民生活體驗面臨挑戰。為可持續保護和利用風景，同時提高人民生活質量，法國通過長期的風景規劃實踐積累經驗，并逐步形成了成熟的風景規劃體系。

本研究從法國的風景規劃發展歷程出發，了解其現行城市規劃體系，把握風景規劃在該體系中的作用和地位，最后總結法國風景規劃的特點。

2.1法國的風景認識

風景在法語中是“Paysage”，意思是“能夠被觀察到的地面空間，大多數情況下通過觀察者眼睛或拍照、繪畫進行觀察”。“Paysage”具有很強的審美特征，甚至包含了繪畫和文學的表達特征[8]。“Paysage”所指的風景首先在視覺上被感知，但也存在氣味和聲音等其他感官的感知。“Paysage”所代表的風景概念也在不斷地演變，經過不斷地擴展，也可以被用來描述“政治風景”或“媒體風景”這樣特定語境下的事物，并成為法國空間規劃政策中所采用的術語。

為對比法語中其他與風景相關的詞匯，利用詞義場的分析方法梳理“Paysage”與其他關聯詞匯的區別。“Paysage”最初是單指地物的視覺呈現，并不包含土地本身[9]，其詞義與其他關聯詞匯的交叉也很少（表1）。

將法語中的“Paysage”與英語中的“Land-scape”，德語中的“Landschaft”和匈牙利語中的“Táj”進行比較，發現他們雖然都可以指代土地的鄉村屬性，但只有法語的“Paysage”可以同時指代城市與鄉村的風景，具有全域覆蓋屬性，與《全球風景公約》中的“風景”概念更加接近。

2.2法國風景規劃發展歷程

作為歐洲重要的歷史和文化中心，人們對于美好生活的不懈追求為法國奠定了良好的風景保護傳統。1906年，法國通過了關于基地保護的《自然名勝與估計保護法》;1913年，通過了《歷史文物古跡法》，開始重視鄉土性風景的保存;1930年，又通過了新的《自然名勝與古跡保護法》，對前兩部法律進行了補充完善。這幾項法律法規的頒布在一定程度上對法國的鄉村地區風景規劃起到了啟蒙性的作用。

20世紀60年代末，法國實現了農業生產土地所有和技術合理化，但同時也大大改變了當時鄉村地區的風景格局。在博卡熱（Bocage，法語，表示用于圍隔田地或草地的樹林）地區，如布列塔尼（Bretagne），林地及保持水土的邊坡被大量破壞[10]。城市化進程使農村人口不斷下降，原本的牧場也漸漸被森林取代，農村風景格局進一步變化。1982年，法國環境部召集專家召開研討會并達成共識，即，田園牧歌的生活模式不會重來，未來的發展不應當是對過去的還原，而是根據時代特征尋找新的追求。

在20世紀80年代，法國政府以風景實踐項目為契機，配合地方分權運動展開了多種行為實踐：更新工業廢棄地，重新規劃冶金基地和礦場破碎廢舊的生產遺址以滿足新的需求;在河流、道路沿線對行道樹的培育進行技術革新;重新認識鄉村的風景和遺產價值，積極設立鄉村發展項目;對潛在未來城市化區域的風景價值進行識別，引導公共開放空間的使用等[11]。

2.3法國現行規劃體系

2.3.1法國的規劃行政體系

長期以來，法國的城市規劃都是由中央政府集權編制和執行。1983年法國通過了《地方分權法》，將城市大區的控制權下放到各市鎮。該法建立了多個市鎮發展規劃的共同原則，代替了原有的鄉村規劃，進入城鄉統籌規劃階段。各市鎮政府具有自由制定土地利用規劃（POS：Pland'Occupation des Sols）、并發放建設許可證的權利。城市規劃立法權和監督權留在中央政府，而編制權和管理權交給地方，中央與地方掌握不同的管理資源。這種體系協調了兩個關系，一是中央與地方政府在城市規劃行政管理上的權責銜接;二是土地利用管理和城市規劃的平衡。中央的城市規劃行政管理部門與各大區、省的外派機構，共同構成了法國的城市規劃行政體系，大區和各省分別對中央政府負責[12]（表2）。

這種雙重體系的行政管理模式，決定了法國城市規劃行政權力結構性集中的特點。該模式由中央和市鎮兩級政府同時主導的，各大區和各省政府只掌握有限的實際規劃權限[13]。

2.3.2法國的規劃編制體系

法國的城市規劃編制體系一般分為兩個層次，即城市總體規劃（SDAU）和城市土地利用規劃（POS）[14]。城市總體規劃是上位的、戰略性的用地發展規劃，是對城市未來幾十年發展的遠期計劃，以市域范圍內的所有土地為對象;城市土地利用規劃則是下位的、詳細的用地建設規劃，是建設許可證的審批依據，指導市域范圍內日常建設活動，并可能不斷修改以適應新出現的問題。城市土地利用規劃適用于市域內的一般地區，對于被國家列為“風景保護區”的特殊市域地區，則必須由中央政府單獨編制替代城市土地利用規劃的保護區規劃，行使保護區范圍內土地利用規劃的作用。由于法國城鄉統籌的社會結構，任何符合國家標準的市域地區都可以被列為保護區。除了保護區之外，市域城鄉范圍內還有一類地區被稱作商議發展區（ZAC），這是在私有土地上由國企或地方企業牽頭，由不同的開發商展開成片土地的開發。對每個ZAC都要制定完整的規劃圖紙（PAZ，Plan d'Amé nagement de Zone），用于該ZAC范圍內土地利用規劃圖及其建設配套規定的深化和可行性研究。

綜上所述，法國的規劃編制層次如圖1所示。

2.4法國風景規劃體系及特點

2.4.1法國現行風景規劃

法國現行風景規劃主要在地方層面施行。在編制城市土地利用規劃的過程中，只要是被地方或中央政府認可的具有美學或歷史價值的地區，都有資格申報保護區。在城市土地利用規劃完成后，風景規劃是為土地利用規劃中劃定的保護區而單獨編制的，用于取代保護區范圍內的土地利用規劃的專業規劃工具。現行保護區規劃類型主要有4種。

1）中央指定保護區規劃（SecteurSauvegardé）。這些保護區往往處于城市或鎮中心地區，并附有配套的城市遺產保護和再利用規劃（Plan de sauvegarde et de mise en valeur，簡稱PSMV）。這些保護區由中央政府指定，擁有一定來自法律和財政對投資者的鼓勵政策。

2）建筑、城市和風景遺產保護區規劃（Zonede Protection du Patrimoine Architectural，Urbain etPaysager，簡稱ZPPAUP）。該類型保護區是由地方政府所指定，用于維護歷史遺跡或農村地區風景的敏感區域，規模通常較小，是現在法國數量最多的保護區類型。

3）建筑與風景遺產增強保護區規劃（Airesde mise en Valeur de l'Architecture et du Patrimoine，簡稱AVAP）。從2010年開始，AVAP開始逐漸取代原本的ZPPAUP，部分原因是為了優先地區的可持續發展。

4）生態動植物自然保護區規劃（Zones na-turelles d'intérêtécologique， faunistique et floristique，簡稱ZNIEFF）。這類保護區更加重視生態型價值，強調保護區的自然生態屬性。

除以上4類保護區規劃外，還有專門針對海岸線、山區及森林制定的特殊規劃。在地方或中央政府考慮創立新的保護區時，會有法定程序保障公眾參與。

2.4.2法國風景規劃在現行規劃中的地位和作用

不同于歐洲其他國家在城市總體規劃或城市土地使用規劃中將風景規劃作為附屬的專項規劃進行編制，法國在確定城市土地利用規劃前，對市域內的保護區土地進行留白，另單獨編制一個作用等同土地利用規劃的保護區規劃。此規劃具有風景規劃屬性，屬于獨立的規劃編制和管理體系，包含以下4方面的特征。

1）保護區規劃必須服從上位規劃，即其所在市鎮的城市總體規劃的統籌協調。

2）保護區規劃與所在市鎮的城市土地利用規劃相互平行并獨立。

3）確良保護區規劃文件不僅需要涵蓋城市土地利用規劃的3部分15條規劃條款，還包括對保護區內各類物質與空間要素的可變動程度做出解釋。

4）保護區規劃由中央政府下屬的國家文化部直接組織編制，由國家建筑與規劃師（AUE）負責具體編制工作。

法國的風景規劃主要以保護區規劃的形式獨立出現。在其現行規劃體系中，服從上位的城市總體規劃，與同級的城市土地利用規劃在規劃對象和編制體系上相互平行獨立，權責分明。保護區規劃在市域內局部特殊地區取代了傳統意義上的城市土地使用規劃，這是法國風景規劃區別于歐洲其他國家的一個重要特點。

2.5法國風景規劃特點

法國規劃體系最顯著的特點是明確的權責分配以及行之有效的遺產保護體系和方法，其風景規劃也受到這兩點的影響，具有3個特點。

1）完善的法制工具。1993年頒布的《風景保護與改善法》對風景保護、利用與價值再現相關規定做了闡述[15]，規范了行業要求。法國風景規劃方面的其他法律也在逐步完善，即提出風景標簽的概念、建造許可證的前期風景研究報告、依據地方自然公園法令的風景研究報告等[16]。1994年出現了風景開發合同，1995年提出了風景計劃。這些都成為了調節農村、城市、郊區風景方面的有效工具。

2）重要地段開發控制集權化。在保護區風景規劃中法國實行強力的中央集權控制手段，其中典型的例子就是濱海地區。海濱地區的經濟價值隨著科技進步不斷被放大，其作為社會記憶和歷史文化載體的功能也日益彰顯。法國中央政府一般選擇直接控制此類區域的開發，例如從1975年起，直屬于法國中央環境部的濱海濱湖地區保護部門享有優先購買受保護范圍地塊的資格。

3）“風景整合”策略。1982年，以米歇爾·柯南（Michel Conan）為代表的社會學家，以“解決日常生活中風景問題”為風景規劃的根本任務，并以此為基礎發展出“風景整合”策略。此策略強調：只有從對基地、結構和形式的區別出發，專家才能提出一些新的形式[17]。所有新形式必須尊重基地，特別是山區的普遍特征。這種實踐策略植根于基地的生態、農業、森林的客觀發展邏輯，奠定了法國風景規劃的基本理念。

3 結論及啟示

法國的風景規劃體現了對風景自然與社會雙重屬性的尊重，以保護和有序利用風景作為提升居民生活體驗的手段，符合《全球風景公約》的倡議。從土地利用的角度出發，法國風景規劃是市域范圍內的保護區土地制定平行于土地利用規劃的保護區規劃，專地專規使風景規劃更具有可執行性。這些風景規劃由法國中央政府直接負責編制，體現了法國現行規劃體系權利結構性集中的特點。

法國風景規劃能夠嚴密合理地融入城市總體規劃，得益于其對規劃對象與城市土地利用規劃不形成重疊，相互獨立，具有很強的可操作性;同時又很好地服從了城市總體規劃，保證風景規劃的合法性。

目前我國風景規劃的定位仍然較為模糊，即鄉村風景的規劃制度和規范體系還不夠完善，城市風景規劃也尚未實現與其他城市子系統規劃的統籌協調。自然資源部作為統一管理所有自然資源的部門，以對資源的合理調配作為實踐手段，與法國以土地利用控制為核心的風景規劃有異曲同工之妙。

當前中國語境下提出的“建立空間規劃體系”，其首要目的是節約利用并保護自然資源，提高人民生活水平，這與風景規劃的初衷是相同的。研究法國風景規劃體系，對我國落實“多規合一”，建立一個更加統籌、更有執行力和可操作性的風景規劃及體系有借鑒意義。

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收稿日期：2018-06-11

基金項目：上海市城市更新及其空間優化技術重點實驗室開放課題（201820303）;國家自然科學基金項目（51478105）

第一作者：金云峰（1961-），男，教授，博士生導師，副系主任，研究方向為風景園林規劃設計方法與技術，景觀有機更新與開放空間公園綠地，自然資源保護與風景旅游空間規劃。E-mail：jinyf79@163.com

通信作者：楊丹（1986-）女，碩士研究生，研究方向為風景園林規劃設計。E-mail：83963942@qq.com