歐盟推動WTO改革：主張、路徑及影響

石巖

[提要]歐盟在多邊貿易體制受保護主義和單邊主義威脅之際，率先提出WTO改革方案，其主張包括：強化對“扭曲市場”行為的監督;對“發展中國家”重新分類;實行“靈活的多邊主義”，推進諸邊談判;提高爭端解決機制的效率和透明度等。歐盟的主張與其近年來貿易政策的調整一脈相承，推動WTO改革的路徑呈現出內部改革先行、積極拓展雙邊和靈活協調多邊的三位一體特征，有助于將各方從“關稅戰”前線拉回到理性的“規則談判”上來。但歐盟推動WTO改革本質上立足于其自身利益考量，其局限性無助于真正解決當下WTO和貿易自由化的困境。

[關鍵字]歐盟、WTO改革、貿易政策

[中圖分類號]F743

[文獻標識碼]A

[文章編號]0452 8832 （2019） 2 期0082-17

當前，在美國貿易保護主義和單邊主義政策的壓力及歐盟等其他西方力量的推動下，世界貿易組織（WTO）改革上升為全球優先議題。歐盟作為多邊貿易體制的受益者、維護者和多邊規則的倡導者，在推動WTO改革進程中的作用舉足輕重。剖析歐盟關于WTO改革的具體主張和推進舉措，有助于理解歐盟立場及其行為邏輯，尋找中國與歐盟合作推動WTO改革的方同。

一、歐盟WTO改革方案的提出

特朗普上臺后實施以“極限施壓”為特點的貿易保護主義政策，以“國家安全”為由對各貿易伙伴進行貿易調查，威脅加征關稅。更為嚴重的是，特朗普延續了奧巴馬政府阻撓WTO爭端解決機構上訴法官任命的做法，以此逼迫各方解決美國的不滿，尤其是有關WTO的“司法越權”（judicialoverreach）問題，美國認為WTO對成員的國內法進行“重新審查”（denovo review），“在對爭端的解決不必要的問題上發表咨詢性意見”或“附帶判決”（obiter dicta），以及“上訴機構聲稱其報告有權作為先例”等做法是上訴機構“在創造自己的規則”。如今，上訴機構僅剩下3名法官，勉強達到審理案件的最少數量，而其中兩名法官將于2019年12月10日任期結束，屆時若仍無新法官上任，上訴機構乃至WTO將陷入實質性癱瘓。WTO面臨的危機引發歐盟擔憂。雖然美歐曾共同主導了國際多邊貿易體制的建立，但相對美國，歐盟更尊重并維護多邊貿易體制權威，即便在美國咄咄逼人的貿易制裁壓力下，仍強調多邊貿易規則和秩序的重要性。在歐洲，主張必須強硬回擊的學者以及擔心連鎖報復將破壞WTO體系或者已經開始探討“后WTO時代”的學者都認同一點：捍衛WTO規則才符合歐盟的長遠利益。

在美國威脅加征關稅的壓力下，歐盟一方面與美國進行雙邊試探和磋商，另一方面也擔憂并醞釀挽救WTO機制。歐盟委員會（European Commission）意識到美國正在背棄現有的多邊貿易體制和規則，一度猶豫是否還能依靠WTO解決美歐貿易爭端。2018年5月，美國仍未在加征鋼鋁關稅上給予歐盟永久豁免權，歐盟委員會主席容克（Jean-Claude Juncker）表示，歐盟“除了發起WTO爭端解決訴訟己別無選擇”。歐盟委員會貿易委員馬爾姆斯特倫（Cecilia Malmstrom）則表示，“歐盟的回應將遵守WTO規則”，但“不會在WTO發起爭端解決訴訟，因為美國的做法明顯與各方認同的WTO規則背道而馳”?？趶降牟灰恢麦w現出歐盟對WTO機制有效性的擔心。

歐洲理事會（European Council）于2018年6月28日通過決議，面對貿易摩擦升級，為維護基于規則的多邊體系，建議歐盟委員會針對WTO的幾大關鍵職能領域提出綜合性改革方案，包括：更靈活的談判，對產業補貼、知識產權和強制技術轉讓等問題設立新規，降低貿易成本，針對“發展中國家”身份問題的新方案，建立更加有效、透明的爭端解決機制以確保公平競爭，提高WTO的透明度和監督職能等。歐洲理事會的決議標志著歐盟成員國對WTO改革的意義及方向達成一致。歐洲議會（European Parliament）也認為，以WTO為載體的多邊貿易體系是國際貿易的最佳選擇，呼吁歐盟委員會和其他WTO成員共同解決上訴機構所處困境，主張美日歐三邊合作解決“不公平貿易行為”問題，并推進多邊貿易議程。

基于歐盟三大機構的一致立場，歐盟委員會于2018年9月18日提出歐盟關于WTO改革的方案，即《WTO現代化：歐盟未來方案》（以下簡稱“歐盟方案”），包括以下主張：

第一，強化對所謂“不公平貿易行為”的打擊。“歐盟方案”指出，WTO的監督機制失靈，無法保證成員將其補貼情況通報貿易伙伴，以致無法徹底解決某些成員產業補貼、國有企業問題以及“扭曲公平競爭”的做法;建議改善透明度和補貼通報，約束國有企業，主張制定新規解決服務和投資壁壘，包括強制性技術轉讓和數字貿易壁壘，呼吁解決國際社會的可持續發展目標問題，尤其是取消漁業補貼。

第二，重新制定“發展中國家”的標準和待遇方案?！皻W盟方案”指出，“對發達國家和發展中國家無差別的區分已經不能反映一些發展中國家經濟快速增長的現實”，從而造成“談判障礙”，建議：1.鼓勵成員“畢業”，不再享受特殊和差別待遇，提供預期能夠全面履行《WTO協定》所有義務的詳細路線圖，并將此點納入對該成員貿易政策的審議進程;2.未來協定中的特殊和差別待遇應有“時限”，并考慮成員數量和協定的自由化水平;3.要依據一系列的詳細分析來決定是否在現有協定中給予額外特殊和差別待遇。

第三，以“靈活的多邊主義”推進諸邊談判（plurilateralnegotiations）。“歐盟方案”指出，WTO談判功能受阻，多邊協定談判成果寥寥無幾，主要原因在于協商一致原則限制了談判成果的達成。因此，談判方式需增加靈活性，在無法獲得多邊協商一致的領域，應積極支持并推進諸邊談判，談判對所有成員開放且談判成果在最惠國基礎上可以適用。對此，馬爾姆斯特倫曾表示，“WTO成員應該可以自由地以不同速度前進，在不同的時間統一并達到標準，從而在關鍵領域的談判取得進展?！?/p>

第四，挽救爭端解決機制，化解其停擺危機?！皻W盟方案”對爭端解決機制的改革建議主要是回應美國對WTO上訴機構的不滿，建議主要包括1.《關于爭端解決規則與程序的諒解》（DSU）第17.5條可改為“在任何情況下，有關程序不應超過90天，除非案件當事方成員同意”;2.針對即將離任的上訴法官的過渡規則，建議規定，即將離任的上訴法官應完成其任期內己召開一次聽證會且未決的上訴案件的審理;3.針對“上訴機構作出對解決爭端不必要的、冗長的咨詢性意見或附帶判決”的問題，建議DSU第17. 12條的表述加上“在解決爭端的必要程度內”;4.針對“上訴機構對于事實的審查和對成員國國內法的重新審查”問題，建議澄清應限于“專家組報告中所涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋”，其中不包括國內措施的含義;5.建立上訴機構和WTO成員定期交流機制，對系統性問題或法理發展趨勢交換意見;6.對于上訴法官獨立性問題，建議任期只一屆但每屆任期時間可增加至6至8年。

總體來看，歐盟想通過WTO改革實現三大目標：一是化解美國對WTO的不滿，避免爭端解決機制癱瘓;二是更新規則，壓制“不公平貿易行為”和“發展中國家”身份帶來的貿易優勢;三是更靈活務實地推進貿易自由化談判。

二、歐盟推動WTO改革的動因

在美國推行單邊主義和貿易保護主義政策背景下，歐盟一方面力圖保住全球多邊貿易體系，另一方面，其本身也認為全球經貿格局己發生深刻變革，WTO的有關規則亟需更新，遲遲沒有進展的新一輪全球貿易自由化談判也應尋求新的方式實現推進。

（一）多邊貿易體系癱瘓對歐盟經濟不利

在全球幾大經濟體中，歐盟對外貿依存度最高，對外貿環境的變化更為敏感，進出口均依賴以規則為基礎的國際貿易。根據世界銀行發布的2016年貨物和服務出口對國內生產總值（GDP）增長的貢獻率，美國為11.9%，中國為19.7%，日本為16.1%，加拿大為31%，歐盟則高達43.2%歐盟各成員國中，德國為46.1%，法國為30.2%，意大利為29.8%，荷蘭達到82.4%。2008年金融危機后，就貨物和服務出口對GDP增長的貢獻率來看，美國和加拿大增幅平緩，分別低于1%和3%，日本增長也不到4%，2015-2016年間甚至出現下降，中國下降了近5%，歐盟則逆勢而行，持續增長了近10%。

對歐盟而言，多邊貿易體系的正常運轉不僅是全球貿易正常開展的保障，也是防止“霸凌”行為的屏障，一個失去多邊貿易體系規制的美國可對歐盟任意施壓。2018年底，美國仍未結束關于汽車進口的“232調查”，德國三大車企等不及歐盟官方與美國磋商，高管親赴華盛頓進行游說。此外，根據國際貨幣基金組織（IMF） 2018年10月發布的《世界經濟展望報告》預測，2019年歐元區經濟增速將繼續放緩，從2%下降到1.9%。由于貨幣政策和財政政策空間有限，內部結構性矛盾仍無改觀，歐盟必須竭盡全力維護對自己有利的外部貿易環境，以維持經濟和就業的穩定，避免令已經深陷重重危機和矛盾的歐洲一體化雪上加霜。

（二）新興市場國家競爭優勢上升促使歐盟醞釀修改貿易規則

新興市場國家在國際貿易中的競爭力提升，尤其是中國、印度等在中高端制造業領域也嶄露頭角，令歐洲國家倍感壓力，表面上指責“產業補貼”和“強制技術轉讓”等問題，實則不滿國際產能格局、技術力量的變化沖擊其原有經貿優勢，因此醞釀修改貿易規則。歐盟委員會于2017年發布了《駕馭全球化反思報告》，既不是要像美國那樣“邊緣化”多邊機制，也不是對這些機制予以“無條件支持”，而是在維系這些機制存在的基礎上對其進行修改。馬爾姆斯特倫表示，“非西方國家正在快速發展，奮起直追……我們卻還在用1995年的規則，幾乎沒有更新和改變，有些甚至仍和1947年一樣?！?/p>

歐盟不具備超級大國的綜合實力以在談判中占據明顯優勢，其在國際政治中最大的資本就是“規范的力量”，通過將自己的利益訴求轉化并推廣為約束各方的國際規則，繼而依靠并維護“基于規則”（rules-based）的國際秩序來實現利益最大化。因此，歐盟對WTO的改革不僅是要在中短期保持這一多邊貿易機制的穩定，還著眼于從長期塑造全球化，保證貿易規則對其有利，以此作為應對國際經濟格局變革及新興市場經濟體競爭優勢的工具。

（三）全球貿易自由化談判進展緩慢驅動歐盟尋求高效談判模式

歐盟受益于高標準的多邊貿易協定，因而一直積極推動談判，力圖擴大國際市場準入。隨著產業競爭力增強以及歐盟對貿易談判權的掌控，為尋求更廣闊的國際市場，歐盟對全球貿易自由化的雄心甚至一度超過美國。然而，近年來，歐盟推動全球貿易自由化的努力受挫，WTO框架下既有談判模式難以克服新舊矛盾，全球貿易自由化進程停滯不前。發達國家和發展中國家之間以及美歐之間仍無法彌合農業等領域的深刻分歧，同時，全球經濟增長的“蛋糕”縮小，利益分配難平衡，反全球化民粹主義興起，不論是WTO框架下的多邊談判還是區域貿易協定談判，甚至美歐之間的自貿談判都缺乏政治和社會資本。

2017年在布宜諾斯艾利斯舉行的第11屆WTO部長級會議上，馬爾姆斯特倫指出，WTO面臨的一個根本性問題是“無法討論成員的關切并就努力的方向達成一致”。大會閉幕時，馬爾姆斯特倫對此次會議連解決有害漁業補貼都沒有取得成果表示失望。因此，與“多速歐洲”理念或“競爭性自由化”策略類似，歐盟主張在WTO平臺上通過諸邊談判的方式，允許一部分成員先就一些議題進行談判，減少利益分歧對談判進程的阻礙，以提升WTO實現貿易自由化的效率。

綜上，歐盟之所以能夠先于其他經濟體，在短時間內提出一個形式上較為完整的改革方案并積極推動，關鍵在于其自身對多邊貿易規則也確實有新的訴求，并己醞釀數年。

三、歐盟推動WTO改革的路徑

將歐盟的WTO改革主張及實踐放到其近年來整個貿易政策的革新過程中看，可發現歐盟采取了“內部一雙邊一多邊”三步走策略，內外一體，層層推進，WTO改革不過是強化其貿易政策的最后一環，是歐盟內部貿易政策更新在國際層面的投射。

（一）內部改革先行，升級貿易政策工具

“歐盟方案”濃墨重彩地闡述了如何解決“扭曲市場”的政府補貼問題，事實上，歐盟內部對“貿易防御工具”（Trade Defence Instruments，TDI）早己更新完畢。TDI是當歐盟產業受到“傾銷”和“補貼”的進口傷害時，為產業再造一個具有競爭力的環境而采取的政策和措施，包括反傾銷、反補貼和保障措施（safeguards）三項內容。2015年至2016年，關于中國“市場經濟地位”問題的爭論激烈，盡管2016年歐洲議會全體會議以壓倒性票數通過非立法性決議，拒絕承認“中國市場經濟地位”，并呼吁歐盟采取反傾銷措施，但歐盟委員會彼時并未如美國一樣立刻執行，而是著手在內部升級TDI，以建立新的比價標準。早在2016年4月，歐盟委員會就提出對現有TDI進行立法修改的建議。2017年底，歐盟委員會、歐洲議會和歐洲理事會就“TDI現代化”達成共識，2018年6月，歐盟新TDI正式生效。

升級后的TDI不糾纏于判斷“市場經濟”或如何解釋“第三國比價”的適用期問題，而是引入“重大扭曲市場行為”概念，以此作為判斷是否構成“傾銷”并取消“低稅率原則”的新標準。另外，在所有的反補貼調查中，歐盟委員會都將取消“低稅率原則”，以加強對國外補貼的打擊力度。這意味著，歐盟將由內而外推行“扭曲市場行為”這一概念，在WTO層面淡化“市場經濟”這一各方爭議且難以操作的標準，保證對中國征收雙反關稅的“合法性”，甚至會令針對中國的雙反關稅不減反增。

（二）拓展雙邊經貿伙伴關系，以雙邊標準壓多邊

除了更新TDI，金融危機后，歐盟還加快推進雙邊自貿協定談判，在全球經貿不景氣的情況下，盡可能營造對其有利的貿易環境和伙伴關系。目前歐盟仍與20多個國家或地區進行著自貿談判。有觀點認為，歐盟是擁有最多雙邊貿易協定的貿易主體，因此不論是遭遇WTO瓦解還是面臨一個沒有美國的WTO，歐盟都不會是最慘的一個，仍可正常開展對外貿易。歐盟一韓國自貿協定就將歐盟對韓貿易從2011年116億歐元的逆差扭轉為2016年31億歐元的順差。

此外，歐盟一加拿大“綜合性經濟貿易協定”（CETA）和“歐日經濟伙伴關系協議”（EU-Japan Economic Partnership Agreement，EPA）還具有長遠的戰略考量。2017年2月15日，歐洲議會通過了CETA，該協定內容包括：減免99%的關稅，獲益企業廣泛;為歐盟企業提供史無前例的政府采購準入優惠;在不降低標準的前提下減少企業支出;改革投資保護機制，嚴格規定了政府為公共利益進行監管的權利，設立投資法院體制（InvestmentCourt System），取代了在傳統歐盟投資協定中廣泛存在的投資者一東道國投資爭端解決機制（ISDS）;保護民眾在工作和環境上享有的權利，為可持續發展建立了新的全球標準。容克表示，“這項協定包括我們所要的貿易政策各項內容……同時也是展現我們價值觀、駕馭全球化并塑造全球貿易規范的工具。”

如果說CETA有助于歐盟實現為全球貿易設立新標準的戰略目標，那么EPA則更具地緣政治考量。在這一協議中，為制度化歐日戰略盟友關系，切實推進歐盟的“亞洲戰略”，增強其在亞太地區的經濟和政治存在，鞏固與其價值觀一致且支持全球化的西方伙伴的關系，并避免在中美之間選邊，團結中美之外有助于塑造全球化進程的力量，歐盟對日本核心利益訴求的照顧與滿足要多于日本對歐盟妥協，如歐盟幾乎完全滿足的日本對歐盟汽車市場開放的要求，但日本并未完全滿足歐盟對日本食品和農產品市場以及公共采購市場的要求。

（三）靈活協調多邊，組建多重改革陣營

在WTO改革問題上，各方立場共識和差異并存，對此，歐盟突出其務實態度和靈活性，就改革議題側重的不同組建或參與不同的“意愿聯盟”，以求提高協商和行動效率。

1.組建針對“不公平貿易行為”的美日歐改革陣營。盡管歐日與美國在WTO作用、多邊貿易體系的未來及上訴法官遴選等問題上存有分歧，但三方仍在主導WTO改革方向上密切合作。從2017年底到2018年底，美日歐就WTO改革問題進行了五次會晤并發表聯合聲明，所涉及的改革目標層層遞進。

第一，就維護“公平競爭”的終極目標達成共識。三方在2017年12月發表關于維護“公平競爭”的聯合聲明，對“政府支持”造成的“嚴重產能過?！眴栴}以及政府補貼、國有企業、強制技術轉讓和本土成分要求造成的不公平競爭條件表示共同的擔憂，聲稱將在WTO及其他論壇上通力合作，消除其他國家“扭曲市場”和“保護主義”行為。

第二，就如何強化規則和措施達成共識。2018年3月，三方就加強針對產業補貼的規則、WTO的通報要求和貿易扭曲行為的信息共享達成一致。2018年5月，經濟合作與發展組織（OECD）巴黎會議期間，美日歐三方再次就上述議題進行會談，并達成《歐盟一日本一美國制定更為嚴格產業補貼規則的基礎界定文件》《關于技術轉讓政策和做法的聯合聲明》《關于市場導向條件的聯合聲明》，三份文件中多處表達出對WTO規則進行完善與改革的意愿，強調將堅決致力于推動未來與WTO相關的討論。在2018年7月容克與特朗普達成的協議中，也包括“對WTO進行改革的內容”，聲稱要與“志同道合的伙伴”緊密合作改革WTO，解決盜用知識產權、強制技術轉讓和產業補貼等不公平貿易行為，以及國有企業產生的市場扭曲以及產能過剩問題。2018年9月25日，美日歐三方再次會談，就非市場導向、產業補貼、強制技術轉讓問題及WTO改革再次發表聯合聲明，三方一致同意推動WTO改革，將就WTO監測和監督職能改革的共同提案，供世貿組織貨物貿易理事會下次會議審議。三方還要求加強常規委員會的活動，指示專家就三方可能提出的潛在聯合提案進行討論，以及促進最佳實踐和提高各委員會的效率。

第三，就“發展中國家地位”問題達成共識。在2018年9月的紐約會談中，三方認為過于寬泛的分類以及發展地位的自行認定，阻礙了WTO談判新的貿易擴展協議，且損害其有效性，呼吁WTO中聲稱擁有發展中國家地位的“發達成員”在WTO談判中作出全面承諾。

第四，就嚴苛的懲罰措施達成共識。2018年11月1日，歐盟與美國、日本、阿根廷和哥斯達黎加就透明度問題向WTO聯合提議，其中引發爭議的是加入了嚴苛的“懲罰條款”，即如果成員國在未通報WTO的情況下持續對本國產業采取優惠措施，將可能面臨“被除名”的處罰。WTO規定，引入可能影響貿易的補貼和制度時，成員國有義務向WTO通報。然而，美國等不滿“有經濟體長期對鋼鐵等產業提供過度補貼，卻幾乎從未提交過報告”，要求改變即使不報告也不會遭受懲罰的現狀。因此，該“懲罰條款”建議，若未報告的國家在2年之內不改正，則該國無法擔任WTO理事會主席等職務，并被要求向WTO繳納更多的會費;1年之后仍不改正，則將被認定為“停止活動國”，限制該國的發言機會，“實際上接近于停止活動資格”

2.組建改善爭端解決機制和“扭曲市場行為”的改革陣營。這一改革陣營不包含中美兩國。2018年10月24-25日，歐盟、日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、挪威、瑞士、韓國、新加坡、巴西、墨西哥、智利和肯尼亞等13個WTO成員的國際貿易部長齊聚渥太華，專門討論WTO改革，最后發布的聯合聲明與“歐盟方案”的內容高度一致，包括：首先改善爭端解決機制，化解上訴機構危機;其次，支持重啟WTO的談判功能，通過多樣化形式推進，且要解決補貼造成的市場扭曲問題;最后，認識到確保WTO實施有效監督和透明度的重要性，承諾將共同尋求具體解決方案，如美日歐在WTO改革提議中強調的“提升對通報義務的遵守”。

3.組建針對上訴機構危機的改革陣營。2018年11月26日，歐盟與加拿大、澳大利亞、中國、冰島、印度、韓國、新西蘭、墨西哥、挪威、瑞士、新加坡提交了關于化解WTO爭端解決機制僵局的具體措施的建議，包括：（1）制定新規以明確卸任的上訴法官在何種情況下可以繼續完成尚在進行中的訴訟程序;（2）確保訴訟程序在90天內完成，除非訴訟各方都同意延期;（3）澄清與訴訟有關的法律問題不包含國內法的含義;（4）指明上訴機構應該只解決與糾紛本身有關的問題;（5）建議WTO成員及上訴法官召開年度會議，以開放的方式討論系統性問題或法學趨勢。上述內容基本與“歐盟方案”中關于改革上訴機構和程序的建議一致，也全面回應并安撫了美國對上訴機構的不滿和意見。2018年12月，歐盟與中國和印度也向WTO提交了一份針對爭端解決機制改革的建議，提出將上訴機構成員數量從7名增至9名，每人只有6年或8年任期，但若任期結束時沒有接任者，則最多可再延期兩年。

此外，除了將WTO改革問題納入美歐自貿談判中，歐盟還同時與中國成立了WTO改革工作組。

四、“歐盟方案”及相關舉措對WTO改革的影響

貿易政策的一體化和歐元的啟動使歐盟可以像一個“大國”一樣參與國際經濟體系，在WTO中與美國形成G2權力結構，并在美國領導力缺失的西雅圖會議之后贏得了多邊主義領導者的贊譽。憑借在WTO的地位和影響力，歐盟在推動WTO改革問題上體現出主動性、靈活性和領導力，有助于扭轉貿易保護主義和貿易戰升級的勢頭，維持多邊貿易體系的框架，為各方化解分歧、凝聚共識提供機會。但“歐盟方案”也存在很大的局限性，其本質上是歐盟貿易政策的延伸，出發點與多邊貿易體制的終極目標仍有差距，難以解決根本矛盾，甚至加劇了一些分歧。

（一）有助于將各方從“關稅戰”拉回到多邊規則談判的平臺

在特朗普貿易政策逼迫各方陷入“關稅戰”并使多邊貿易機制被邊緣化的情況下，歐盟率先對WTO提出成形的改革方案，展現出成熟的經濟外交能力、議程設置能力及對全球經貿治理的充分準備。盡管“歐盟方案”內容未必為各方一致認同，但方案文本畢竟提供了談判的基礎，將各方從應激式的關稅制裁重新拉回到理性的規則博弈上來。此外，歐盟還務實地依據各方分歧與共識，靈活組建并協調多重“意愿聯盟”和改革陣營，相互形成壓力，一定程度上有助于繞開分歧，跳出僵局，從而盤活各方攜手推動WTO改革的意愿。

（二）并未彌合與美國在WTO改革問題上的根本分歧

歐盟推動爭端解決機制改革的努力沒有解決美國的核心關切。2018年10月，歐盟與日本、加拿大、澳大利亞等國發表的聯合聲明雖提及爭端解決機制改革，但并無具體措施;2018年11月，歐盟與加拿大、澳大利亞、中國等國提交的針對上訴機構運行改革的建議雖基本覆蓋到美方關切，但在美國看來并沒有徹底解決上訴機構的“越權解釋”問題，尤其是涉及到“建設性模糊”（constructive ambiguity）案件，而且建立WTO成員與上訴法官的定期交流機制頂多使涉及“建設性模糊”的案件可以送回立法機關（legislative remand），而不太可能就解決立法不確定性而開啟談判;2018年12月，歐盟與中國、印度提交的改革建議主要涉及上訴法官數量及任期問題，且美國可能以更難制衡上訴機構的權力而否決“更長任期”的建議。由于對WTO改革的關鍵訴求沒有得到滿足，美國貿易代表辦公室在新發布的《2019年貿易政策日程與2018年工作報告》中聲明2019年仍將“堅持改革爭端解決機制的立場”，說明美國會繼續以阻撓上訴法官任命的方式實現其目的。歐盟做出多方努力仍無法滿足美國訴求，歸根結底在于美歐對于以何種路徑建立國際貿易秩序有根本分歧。

美國本質上是想減少WTO爭端解決機構的裁決權，以享有更多的貿易自主權和更少的國際法約束，這與歐盟依靠國際規則和制度來保障“公平”并防止“霸凌”的主張是存在根本性分歧的。歐盟不愿在“基于規則”和“多邊主義”原則上妥協，美國也以《美墨加協定》作為開端，在顛覆原WTO規則的道路上越走越遠。因此，盡管美歐在打擊“不公平貿易行為”和修改“發展中國家”標準等方面完全一致，但在是依托國際制度還是聽命于權力政治、是走功能主義一體化還是自由政府間一體化道路這一根本問題上，二者其實是為全球治理的未來提供了兩種不同路徑。

（三）加深發達國家與發展中國家之間的鴻溝

歐盟與美國之外的各方對爭端解決機制改革的建議未化解美國不滿，聯手美日等發達國家的改革行動也沒有緩解甚至會加劇發達國家與發展中國家之間在貿易問題上長久以來的矛盾。重新設定“發展中國家”標準，不利于彌合發達國家和發展中國家的分歧，更無助于克服成員發展的差異性和多元利益格局對多邊貿易談判構成的阻力。美國也于2019年2月15日提議WTO改革要大幅減少有資格享受“特殊與差別待遇”的國家數量。關于“發展中國家”概念的質疑本質上是西方發達工業國家對新興市場經濟體競爭力上升的擔憂，對“發展中國家”重新分類只會加劇發達國家、發展中國家、欠發達國家內部己然惡化的立場分歧。

此外，片面強調“公平”，強化對部分成員的規制，無法從根本上消除貿易保護主義對多邊體制的威脅。“歐盟方案”中被暗示存在“扭曲市場”行為的成員并非當前貿易保護主義的發起者，反而恰恰都受益于并支持多邊貿易體制，祭出這些WTO成員的利益以安撫實際推行貿易保護主義和單邊主義的成員，只能是縱容保護主義，離真正的“自由且公平的貿易”越來越遠。

再者，對于歐盟提出的“諸邊談判”模式，很多發展中成員現在意識到這是以犧牲多邊體系為代價強推在電子商務、國內監管、投資便利化等爭議較大的議題上的談判。如烏干達代表認為，啟動在電子商務議題上的諸邊談判將使1997年建立的電子商務多邊工作組陷入停滯，諸邊談判將改變WTO的決策本質;代表非洲、加勒比和太平洋島國的瓦努阿圖堅持協商一致原則，認為仍應以多哈發展議程為優先;印度為首一些成員也堅持重申應完成多哈議程所有議題的談判。

綜上所述，歐盟WTO改革的目標與其貿易政策一脈相承，其“內部一雙邊一多邊”三步走的策略也顯示出歐盟試圖將其對自身面臨全球競爭和挑戰的關切逐步推向多邊平臺，同時分化組合持不同立場的各方，分頭推動其關切的議題，這種狹隘性限制了歐盟“規范性力量”和全球經貿治理領導力的發揮，化解不了眼前危機，也消除不了WTO的根本矛盾。

五、結語

當前，貿易保護主義令中國和歐盟都承受了極大的壓力。中歐都面臨關稅戰損害經濟的風險，中國還要預估被圍堵的可能，歐盟也陷入被迫“選邊站”的困境。在與貿易保護主義的抗爭從必然雙輸的“關稅戰”逐漸轉移到可實現雙贏的“規則博弈”之際，中歐作為多邊貿易體制和規則的堅定支持者，應抓住機遇，在WTO改革上擴大共識、加深合作，共同維護多邊貿易體制，促其釋放更多貿易紅利。雙方應發揮各自優勢，在協調發展中國家和發達國家立場問題上發揮橋梁作用，同時雙向擴大市場準入，將全球經濟增長的蛋糕重新做大，共同致力于打造下一個全球經濟增長點。