WTO改革：美國的角色

陳風英 孫立鵬

[提要]特朗普執政以來，把WTO改革作為美國最重要的多邊貿易政策議程。美方認為，WTO在爭端解決機制、推進貿易談判、發展、立、規則透明度以及應對中國“不公平”貿易行為等方面均存在問題，需要進行顛覆性的“破局”改革。為此，美國希望通過多種途徑，以“公平”替代“自由”，不惜依據本國法律，采取極端貿易保護措施，強力推動改革，重塑美國在全球多邊貿易體系的霸權地位，積極踐行“美國優先”的單邊主義政策。在世界處于百年未有之大變局的背景下，WTO改革面臨前所未有的挑戰，但也蘊含著與時俱進變革的機遇。改革已是大勢所趨，但具體問題分歧大，利益碰撞加劇，各方博弈已白熱化。

[關鍵詞] WTO改革、美國立場

[中圖分類號] F743

[文獻標識碼]A

[文章編號] 0452 8832 （2019） 2期 0061-21

當前，美國貿易保護主義、經濟民粹主義升溫，特朗普政府認為，世界貿易組織（WTO）讓美國“吃虧”的現狀必須改變，欲通過威脅施壓、聚焦多邊談判、引領下一代多邊貿易規則設計、協調與主要盥國立場、以極端態度對華屢屢發難等手段，以“不破不立”的方式推動WTO改革，重塑保護美國霸權地位、保障“讓美國再次偉大”戰略實施的國際經貿規則，重新掌控全球經濟治理變革趨勢。美國我行我素的做法勢必侵蝕多邊自由貿易體系，對WTO造成前所未有的沖擊，國家間經貿博弈正從“雙邊”向“多邊”蔓延。但美國“破局”的決心也成為了WTO改革的動力。雖然各國改革分歧巨大，但挽救WTO生存危機似有主流共識：若中美化解分歧或可助力WTO改革，實現多贏結果。

一、WTO改革背景原因復雜

進入21世紀，伴隨著全球化的深入發展，WTO改革之聲逐漸高漲。特朗普執政以來，美國貿易政策發生根本性調整，其作為二戰后國際多邊經貿規則的締造者正在破壞WTO規則，使后者陷入前所未有的生存危機。美國意在重塑“美國優先”的國際貿易體系，對WTO進行一場史無前例的顛覆性改革。

（一）世界經濟面臨百年未有之大變局。自2001年中國加入WTO，尤其是2008年的華爾街金融風暴以來，世界經濟發展態勢、經貿格局、經濟關系、經濟治理乃至經濟秩序等，都發生著前所未有的變化。以金磚國家為代表的新興經濟體快速崛起，美國等發達國家卻因金融危機實力整體性下滑，“東升西降”發展態勢顯現，打破了世界經濟原有格局，今天的世界經濟格局與20世紀80年代末蘇東劇變引發的亂局、1997年亞洲金融危機導致的亂局完全不一樣。在當前的世界經濟中，新興市場和發展中國家已經成為最大貢獻者。據國際貨幣基金組織（IMF）統計，自華爾街金融風暴以來，新興市場和發展中國家對世界經濟增長的貢獻率達到70%～80%。即使全球面臨如此復雜的發展環境、如此強大的貿易保護主義勢力，2018年世界經濟依然增長3.7%，這在很大程度上得益于中國等亞洲新興市場和發展中國家經濟保持了6.3%的較高增長。

2018年中國經濟一直在艱難轉型中，穩中有變，變中有憂，經濟面臨下行壓力。然而，即使經濟增速放緩到6.5%，中國的經濟規模仍突破90萬億元人民幣，占世界經濟的比重上升到16%。據IMF按美元匯率初步統計，2018年世界經濟規模達到84.835萬億美元，增量是4.8萬億美元，其中中國經濟的增量超過1.4萬億美元，對世界經濟增長的貢獻率超過30%。中國一年的經濟增量就相當于澳大利亞的國內生產總值（GDP）總量，而澳大利亞在世界各國GDP排名中位居第13位。目前，經濟規模在1萬億美元以上的國家只有16個，2萬億美元以上的國家只有8個，10萬億美元以上只有兩個一一美國和中國。中國是世界經濟增長的第一大貢獻者，而亞洲對世界經濟增長的貢獻一直占半壁江山，全球經濟發展重心從大西洋正向太平洋加速轉移。亞洲等新興經濟體實力增強，打破了世界經濟原有格局，美國等西方經濟強國傳統上擁有的巨大比較優勢黯然失色。國際經貿關系進入新的調整期，而作為管理國際貿易的WTO體制對此毫無反應，導致其逐漸失去權威性。鑒于此，美國認為，以中國為代表的新興力量沖擊了WTO現有體制，而WTO無法有效約束和規制，導致發達國家在WTO框架（尤其是其爭端解決機制）內面臨不公平的競爭環境。

（二）美國經濟政治社會生態發生根本性變化。2008年金融危機后，美國經濟持續復蘇，若延續至2019年6月將創歷史最長增長周期。但是，美國經濟結構性問題仍未改變，經濟陷于“平庸增長”。據美國國會預算辦公室（CBO）統計，美國實際潛在GDP增長率僅為1.6% （2008-2018年），遠低于金融危機前3.2%（1991-2001年）的長期平均水平。寬松貨幣政策是美國經濟復蘇的最主要動力，雖然資本市場繁榮、財富效應顯現，但普通民眾對復蘇“無感”，長期存在的貧富分化、社會撕裂、階層固化等社會問題依然嚴峻。經濟全球化不斷發展、第四次產業革命已經到來，制造業大規模外遷與工業自動化發展，導致美國制造業的就業崗位萎縮、工資增長停滯，藍領工人利益遭到沖擊，社會收入分配差距加大。根據福布斯《2018全球富豪榜》數據，美國最富有的三個人一一貝索斯、蓋茨和巴菲特所擁有的財富總和已經超過2600億美元，相當于美國底層一半人口的財富總和，即超過1.6億人或6300萬個家庭。當前美國財富和權力的集中程度已經接近20世紀初“鍍金時代”的極端水平。加之移民潮沖擊，導致美國民粹主義抬頭，保護主義蔓延，經濟民族主義上升。

特朗普在此背景下入主白宮，把民眾的一切不滿歸咎于國際貿易體系的不公平以及中國等國家的“非市場經濟行為”，對全球經貿體系造成嚴重的現實沖擊。特朗普上臺后，美國政治生態加速分化，府會分歧加深、兩黨爭吵激烈、建制派與反建制派角力，讓美國政治亂象頻出。特朗普政府中“強硬派”扎堆，其本人又以強示人，希望在經貿問題上有所斬獲，實現“美國優先”，以鞏固國內支持、淡化政治亂局。因此，在多邊經貿領域，美國貿易代表辦公室（USTR）已經把推動WTO改革作為主要優先事項，希望通過立新規、改舊制、廢冗則，牢牢掌控國際經貿話語權和下一代國際經貿規則的制定權和主導權。

（三）與時俱進改革多邊貿易體制呼聲強烈。21世紀伊始，改革WTO的聲音就己此起彼伏。1999年WTO西雅圖部長會議的失敗、2003年坎昆部長會議的無果而終，都預示著WTO體制已經面臨來自多方的重大挑戰。WTO成員對其嚴重不作為、無法適應國際經濟發展新態勢怨聲四起。而多哈發展回合談判進行近20年之久，除2015年達成《貿易便利化協定》等少數幾項新協定之外，在貨物貿易、服務貿易、反傾銷、反補貼以及貿易新議題等核心領域毫無建樹，引發國際社會普遍不滿。

在WTO西雅圖部長會議、坎昆部長會議時，批評聲音大多來自非政府組織，如工會、行業協會、環境保護組織以及人權組織等。20年后的今天，WTO多邊貿易體制的主要反對者則是其最為重要的成員、WTO的前身關稅及貿易總協定（GATT）的締造者一一美國。上臺后不久，特朗普就揚言要以單邊替代多邊，甚至退出WTO。2018年初，特朗普政府全面拋棄多邊貿易體制規則，以國內法為依據，單方發起對中國、歐盟、日本、加拿大等出口美國的產品采取貿易制裁措施，中國等WTO成員紛紛采取反制措施，貿易摩擦一時間成為國際貿易常態，國際貿易秩序陷入嚴重混亂。不僅如此，美國多次阻止WTO的上訴機構新任法官遴選程序，致使爭端解決機制幾近癱瘓。一旦沒有爭端解決機制的有效運作，現行WTO體制將名存實亡。

（四）美國對多邊貿易體制久存不滿。美國認為，WTO規則在透明度和可預測性方面存在問題，尤其是爭端解決機制存在嚴重問題，時常損害美國經濟利益。而爭端解決小組和上訴機構對相關“程序問題、解釋方法、實質性解釋”過于激進武斷，裁決結果損害成員方的權利和義務，讓美國國家利益嚴重受損。據WTO統計，1995年至2018年11月，美國作為原告向WTO發起經貿訴訟123例，但作為被告的案例高達151例，歐盟、加拿大、中國、韓國、巴西和印度是對美國發起訴訟最多的經濟體。

特朗普執政以來采取的貿易保護行動，在WTO爭端解決機制下也遭到了一系列貿易訴訟。一是201保障措施。美國對韓國的晶體硅光伏產品和大型進口洗衣機采取201保障措施，遭到韓國磋商請求，WTO于2018年9月成立貿易專家組;美國對中國的大型進口洗衣機采取了201保障措施，也遭到中國的磋商請求。二是232鋼鋁關稅。美國以“國家安全例外”為由，針對進口鋼鐵和鋁產品征收10%和25%關稅，遭到中國、印度、歐盟、加拿大、墨西哥、挪威、俄羅斯、瑞士和土耳其等經濟體磋商請求，WTO于2018年11月建立專家組。三是301關稅。2018年4月，中國就美國對華301關稅發起磋商請求。2019年1月，WTO成立專家組調查該案。此外，2017年美歐不承認中國市場經濟地位問題，也被中國訴諸WTO爭端解決機制。

美國認為上述案件不僅涉及到美國國內法，也涉及到重要的國家安全例外、市場經濟地位等貿易規則之爭，還會對美國的國際信譽和多邊主導力產生重要影響。美國不能輸掉這些貿易官司，但卻沒有十足的勝算。特朗普政府意識到，必須及時對WTO規則和程序進行改革，減少其對美國貿易行為的約束，重塑對美國有利的游戲規則，在多邊領域實現“美國優先”。因此，爭端解決機構改革是美國的優先考慮事項。

中國是美國抱怨的首要對象。特朗普政府認為，中美貿易長期處于不平衡狀態，美國承擔著巨額貿易逆差，中國特有的經濟體制“沖擊”并“破壞”了公平競爭的市場環境，而WTO現有規則卻不能充分約束中國的非市場經濟行為，反而捆綁了美國自己的手腳，故而拋開WTO多邊貿易體制及其爭端解決機制，單邊采取針對中國的貿易制裁措施。美方還認為，中國表面標榜自己遵守自由貿易價值觀，但行動上規避或違反自貿承諾，美國應與志同道合的貿易伙伴一起，通過改革規則應對中國挑戰。

二、美國對WTO改革的立場與主張

美國對WTO改革的價值取向將給多邊貿易體制及其賴以建立的最惠國待遇、國民待遇等基本原則形成挑戰。以這種價值取向引導WTO改革無疑將全面否定現行WTO體制。

（一）爭端解決機制不公平、不合理，亟待改革。爭端解決機制被譽為WTO“皇冠上的明珠”，是后者區別于IMF和世界銀行的最本質特點，為化解全球貿易爭端、推動世界經濟增長做出了重要貢獻。但美國認為爭端解決機制存在諸多弊端，主要“病根”在上訴機構，必須進行改革。美國己把該問題作為推動WTO改革的最優先事項。特朗普政府認為：

1.上訴機構存在嚴重“越權”問題。長久以來上訴機構沒有遵守WTO協定，擅自增加或減少成員的權利或義務，已經超越了它的權力范圍。主要表現在：上訴機構對國有企業補貼問題的解釋嚴重削弱了各成員采取應對措施的能力，威脅所有市場導向型國家的利益;在技術性貿易壁壘協定（TBT）中，上訴機構對“非歧視性責任”的解釋給WTO成員增加了額外責任;對于GATT第19章和保障措施協定的“非基于文本的”解釋，是根據上訴機構自己設計的標準，與WTO規則不符，削弱了WTO成員采取貿易保障措施的權利等。早在2002年和2005年，美國國會兩次授權政府部門就“越權”問題向WTO表示關切。2015年奧巴馬政府再次提出了應對上訴機構“越權”問題的指南性建議，但美國上述努力均無果而終。

2.上訴機構效率低下、任命拖延。根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》（DSU），上訴機構需要在90天內完成爭端仲裁。在2011年以前，即使90天內無法作出裁決，上訴機構也會在征得貿易爭端雙方同意后，延長審查和最終裁決時限。但此后便隨意延長時限，不再遵守WTO相關規則，貿易案件處理缺乏效率，幾乎件件拖延。此外，在上訴機構法官任命問題上也有不足。在實踐中，即將到期離任的上訴法官，如果手頭仍有未受理完成的貿易案件，可以在任期滿后繼續留下，直至完成相關案件。美國認為，上訴機構僅依據《上訴復審工作程序》第15條規定便擅自延長法官任期，不符合DSU規定。2017年以前，法官任期滿后延長時間相對有限，但2017年以后這種情況比較嚴重，甚至法官還沒開始案件工作，便以此為由獲得任期的延長。

3.上訴機構無權發布咨詢意見或推翻專家小組調查結果。WTO上訴機構的主要任務應該聚焦解決貿易爭端，而非制定法律。上訴機構與國際法院不同，無權發布咨詢意見。USTR稱，在實踐中上訴機構的調查報告有三分之二的篇幅表述都是“對裁決非必要、且不涉及法律原則的”附帶意見;它經常推翻貿易專家小組的初步解決貿易爭端的結論，然后進行繁冗的法律解釋，導致WTO案件審理程序復雜拖沓。在過去超過16年的時間里，美國屢次對該問題表達關切，但仍懸而未決。值得關注的是，2018年8月WTO的爭端解決機構（DSB）會議上，美國指出上訴機構無權對專家小組的調查結果進行審查，也應避免作出不利于爭端解決的裁決，并反對上訴機構發布咨詢意見，希望避免給WTO成員帶來額外負擔。美國國會研究局報告指出，WTO上訴機構 存在“司法越權”問題，與DSU相悖，WTO成員從未給予它這種權力。

4.上訴機構不應干涉WTO成員的國內法。上訴機構將貿易爭端當作一個法律問題，長期以來對成員的國內法律和措施進行審查。早在2016年DSB會議上，美國就明確提出，上訴機構沒有權力審查WTO成員的國內法含義。當前，USTR再次強調一國國內法律是既定事實，上訴機構應予以尊重，而非進行審查。

5.上訴機構報告不應被當作裁決先例和依據。實踐中，上訴機構在缺乏WTO法律支撐和“正當理由”的情況下，把以往裁決的報告作為先例和標準。專家小組在后續其他案例的調查和決定中，以此為依據和參照，大大影響了貿易案件的最終裁決。美國認為，上訴機構報告具有重要參考價值，但不應成為WTO規則的替代和成員必須遵守的義務。

（二）WTO貿易談判缺乏效率。多哈回合以來，多邊貿易談判止步不前。2015年第10次部長級會議上，各國一致認為缺乏共識，無法推動多哈發展議程。特朗普政府不會在舊的多哈發展議程的文本基礎上進行談判，但個別成員仍然堅持多哈回合舊有談判，因為相關舊文本能夠使他們免于作出新的實質承諾。

此外，WTO也存在規則缺陷，影響貿易談判推進。一是協商一致原則的弊端。協商一致是WTO的核心原則，旨在確保WTO所采取的行動符合所有成員方利益。但美國認為，協商一致經常導致談判僵局，阻礙了多哈談判進程。個別成員利用協商一致原則，進行“人質挾持”談判，即在一個不相關問題上威脅阻止談判，換取在關切問題上的利益，最終導致多邊談判難以推進。二是“單一承諾”存在問題。美國認為，在所有問題取得一致前不達成任何共識的方法，雖然有利于具有談判意愿的成員間相互妥協讓步、最終達成協議，但在多哈談判中，單一承諾卻成為了阻礙因素。在對幾個國家都很重要的一個問題上，各方互不讓步，就導致了整體談判的無果而終。

（三）有關發展中國家的規則設計“不合理”。首先，對發展中國家無明確的定義標準。WTO框架下，對于最不發達國家（LDC）的認定采用的是聯合國標準，但是沒有對發展中國家的明確定義和標準。許多國家可以自稱是發展中國家，“自我認定”即可。而WTO也明確規定，“發展中國家地位是以自我選擇為基礎，并不一定自動地被所有WTO成員承認”。換言之，美國沒有一定要承認部分WTO成員是發展中國家的義務。其次，特殊和差別待遇原則的濫用。發展中國家可以享有特殊和差別待遇，可以在貿易談判中享有更大的靈活性，也可以減輕其在WTO中的義務。美國認為，中國、印度、巴西和南非等成員，以人均收入較低為由，將自己定義為發展中國家，享有一系列特殊待遇，但卻擁有和許多發達國家相似的經濟體量，不僅沒有承擔充足的現有WTO義務，也對WTO達成新的貿易協議構成挑戰。美國貿易代表萊特希澤稱，許多國家認為利用發展中國家身份，可以得到“豁免規則”，讓境況變得更好，但這加大了按規則行事國家的經濟增長難度，有必要對發展中國家定義問題進行深刻反思。美國戰略與國際問題研究中心的研究人員杰克·卡波爾（Jack Caporal）稱，WTO的164個成員中有約三分之二的國家、二十國集團（G20）中有10個國家自稱是發展中國家，導致WTO談判陷入僵局。

因此，美國認為必須對發展中國家定義進行調整，讓“更先進的”發展中國家在全球貿易中做出新承諾，承擔更多責任。在新貿易規則達成前的談判中，應該打破發展中國家例外規則，提升談判效率。在實踐中，特殊和差別待遇原則應該一事一議、視情而定，不應一概而論。

（四）缺乏透明度。WTO的另一重要功能是監測每一成員遵守不同貿易協定的情況，不斷提升WTO透明度。在補貼、農業支持政策、數量限制、技術貿易壁壘、動植物檢驗檢疫等問題上，一旦一國采取了相關措施，應該充分履行告知義務，實現政策的透明度，但許多國家出臺相關措施并沒有履行好告知義務。在政府補貼問題上情況最為糟糕。這也阻礙了WTO成員對相關國家的貿易政策進行審議與檢查。美國如此關注、并在該問題上采取行動，其主要是針對中國的國有企業補貼不透明。2017年11月的WTO部長級會上，美國提出提高WTO透明度的建議，并主張對沒有履行告知義務的成員進行點名羞辱或懲罰，但未得到足夠的支持和討論。2018年11月，美與歐、日、阿根廷、哥斯達黎加發表聲明，再次主張對“不合規”、政策缺乏透明度的國家進行懲罰。

（五）中國是WTO的“震源”。美國認為，中國沒有充分履行人世承諾，WT0也缺乏規制中國的辦法。萊特希澤稱，中國通過補貼、打造國家“冠軍企業”、強迫技術轉讓等扭曲市場政策來發展本國經濟，對全球貿易體系構成威脅，WTO卻沒有能力處理這個問題。美國駐WTO大使丹尼斯·謝伊認為，WTO當前危機的主要“震源”是中國，它的貿易扭曲、非市場經濟制度與開放、透明、可預測的國際貿易體系不兼容。美國始終認為，中國的“不公平貿易行為”讓美國等WTO成員利益長期受損。

三、美國推進WTO改革的路徑設想

特朗普政府以退出WTO為威脅，以強力推動諸邊和部門貿易談判為抓手，最終用“單邊”“局部”倒逼“整體”，以“諸邊”帶動“多邊”，以“雙邊”高標準打造WTO新規則，重塑符合美國利益的多邊貿易體制，掌控WTO新規則的制定權。

（一）直接施壓威脅，要求WTO進行全面改革。一方面，以退出WTO為“砝碼”，欲贏得戰略主動。特朗普執政后，美國政府貿易政策發生重要調整，焦點從“多邊”轉向“雙邊”，強調美國利益優先。同時，美國并未放棄“多邊”。USTR《2018年貿易政策議程》明確強調，特朗普政府致力于建設更好的多邊貿易體系，并保持在WTO中的積極活力。因此，特朗普自競選以來多次揚言退出WTO是以退為進，在多邊領域運用極限施壓手段，把退出作為促進WTO改革、維護美國利益、擺脫國際責任、鞏固美國對WTO主導力的求變“砝碼”，真實意圖并非退出。美國國會研究局報告顯示，特朗普退出WTO亦有難度，從程序上需要參眾兩院批準，而且會導致美國經濟成本上升，國際領導力減弱，面臨更加孤立的窘境。此外，特朗普政府揚言退出的行為意在凸顯WTO規則對美國的“不公平”，以此占領WTO改革的道義制高點，打造改革路徑向有利于自身的方向發展，以受害者、引領者的雙重身份掀起新一輪WTO改革的浪潮。

另一方面，以拖延上訴法官任命為“砝碼”，實現“讓美國獲益”。特朗普執政以來，屢次阻止上訴機構新法官遴選程序。2018年9月，毛里求斯籍法官斯旺森第一任期到期，美國蓄意阻止了他的第二任期，導致上訴機構僅剩3名法官。根據WTO規則，任何案件受理最少也需要三名上訴機構法官，這意味著上訴機構已經到了癱瘓的邊緣。2019年12月，印度籍法官巴提亞、美國籍法官格萊姆第二任期也將期滿，如果年內各方還不能就此問題達成一致，WTO爭端解決這一重要功能將消失，WTO會面臨最現實的生存危機。2018年12月，美國以法官任命、審查程序等不合理為由，再次拒絕中、歐、印等聯合提出的上訴機構改革方案。美國似乎做好了兩手準備。一種是讓上訴機構徹底改變，并捆綁透明度議題。通過讓爭端解決機制陷入停擺為“砝碼”，迫使上訴機構在審查時限、法官任職、裁決程序等方面做出根本性改變，約束上訴機構“越權”干涉美國內法，顛覆性地重塑有利于美國的爭端解決機制。WTO高官透露，特朗普打算以上訴機構成員數量低于三人作為“砝碼”，以最大限度地發揮其在尋求WTO改革方面的影響力。如果美國提議的提高WTO透明度和告知義務的建議沒有獲得所有成員方同意，美國就不會在上訴機構法官任命問題上配合。另一種是讓爭端解決機制名存實亡。若無法讓爭端解決機制做出顛覆性改革，就讓其陷入僵局，阻礙其對美國做出不利裁決，擺脫有關規則對美國采取單邊貿易行動的束縛。

（二）推動諸邊和部門貿易談判，應對WTO多邊談判停滯不前。當前，美國把推動諸邊、部門貿易談判作為破解多邊經貿僵局、解決運行效率低下的動力。特朗普政府希望與部分WTO成員進行“自由、公平、互惠”的貿易談判，并就具體問題先行達成諸邊協議或部門協定，再讓其他成員加入，進而推動WTO規則的重塑。2017年12月，USTR表示，WTO新的方向應該是通過“志同道合”的國家達成諸邊貿易協定，進而提升全球貿易水平。

執政以來，特朗普政府經濟外交“逢奧必反”。原本由奧巴馬政府竭力推動的WTO服務貿易協定（TISA）談判和環境產品協定（EGA）談判，特朗普毫無興趣，使其陷入休眠狀態。但同時，他卻力主推動幾個諸邊和部門貿易談判，并最終以“局部”帶動“整體”、以“諸邊”帶動“多邊”，塑造并主導新的WTO規則。

1.推動漁業補貼談判。WTO成員希望2019年初將漁業補貼談判從建議討論階段推進到合并文本談判，并于2020年達成協議。特朗普對漁業補貼問題表現出興趣，致力于打造更強大、更透明的新規則，目標直指中國等新興市場，意在約束“不公平”補貼行為，保護美國漁民的利益。聯合國糧農組織的數據顯示，當前全球漁業資源中，有31%的魚類被過度捕撈，60%己達充分捕撈。美國認為，中國和印度等“破壞性”的補貼助長了過度捕撈等“非法”行為，導致漁業資源過度開發。USTR的報告稱，美國政府將敦促各方達成一份旨在提高漁業補貼項目透明度的協議，中國和印度等全球海產品生產、出口和補貼大國將不能得到相關協議的豁免。美國已經把漁業談判看做是WTO合法性和推動貿易談判的“試金石”，如果中、印仍以發展中國家身份尋求特殊和差別待遇，美國對WTO框架下的部門貿易談判動力或將減弱，將主要談判精力轉向其他方面。

2.重置農業談判。美國欲重新激活WTO框架下的農業談判，主張降低農業貿易壁壘、提升農業透明度。美國表示愿意與其他WTO成員合作，從四個途徑推動WTO農業談判：一是共同分析并找出當前農業貿易面臨的問題;二是確定WTO應該解決的高關稅、扭曲補貼、非關稅壁壘等不公平農業貿易行為;三是找出近年WTO農業談判失敗的原因;四是設計新方法，在WTO框架下解決這些問題。

3.支持發起電子商務談判。電子商務談判涉及71個WTO成員，占全球貿易總量的77%。伴隨新產業與科技革命快速推進，電子商務將釋放出巨大潛能。特朗普政府對此高度關注，將電子商務作為美國參與諸邊貿易談判的最優先事項。美方欲以原跨太平洋伙伴關系協定（TPP）的電子商務章節為基礎，設計WTO相關規則。例如，支持數據跨境自由流動，保護源代碼和加密技術;防范貿易歧視，反對強迫技術轉移或本地化限制，不斷降低相關貿易關稅;促進網絡安全與政府數據透明等。美國希望以此掌控新興貿易領域的主導權和制高點。

（三）發力雙邊自由貿易談判，打造21世紀高標準貿易規則。特朗普執政以來高度重視雙邊自由貿易談判，把其作為擴大經貿利益、塑造“WTO+”貿易規則的重要渠道。2018年9月24日，美韓完成升級版自由貿易協定談判，在汽車關稅保護期、汽車非關稅壁壘、醫藥企業非歧視性、貿易便利化等方面達成重要共識和全新標準。2018年10月，北美三國達成《美墨加貿易協定》（USMCA）;同月，USTR告知國會，將于2019年分別開啟同歐盟、日本、英國（脫歐后）的雙邊貿易談判。

特朗普政府比以往歷屆政府更加重視“雙邊”，意在借力“雙邊”發力“多邊”。其中，美國高度重視USMCA的達成，號稱打造了“21世紀貿易高標準”，欲把其作為未來貿易談判的模板，并推廣至WTO的多邊規則設計與改革。從內容上看，USMCA是美國在區域貿易中簽署的涵蓋內容最全面的貿易協定。原《北美自由貿易協定》（NAFTA）僅有22章，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）有30章，而USMCA共計34章，協議文本長度是NAFTA的3倍。該協定體現了美國主要的利益訴求，單列了原產地規則、農業宏觀政策與匯率等章節，增加了出版與數字貿易等內容;從貿易標準上看，在知識產權保護、金融服務業、市場準入、原產地原則等方面，USMCA體現了高于CPTPP和原NAFTA的標準;從“美國優先”角度看，原產地原則要求75%的汽車零部件由北美三國生產，勞工章節要求40%～45%的汽車零部件由時薪不低于16美元的工人生產。此外，從規則靈活性上看，爭端解決機制問題設計靈活，USMCA第10章D節規定僅適用于美加，第14章中關于投資東道國爭端解決機制規則僅適用于美墨，不適用于加拿大。凡此種種，USMCA凸顯美國下足了制度功夫，未來必將上述規則理念、制度內容、設計方式等運用于更廣泛的國際經貿規則的重塑之中。

（四）攜手日歐，加強經貿利益捆綁。自2017年12月以來，在美國推動下，美日歐貿易部長舉行了5次會晤，就解決第三方非市場導向政策和做法問題進行磋商，并發表了5份聯合聲明，加緊在具體問題上協調立場并盡快付諸行動，意在重塑WTO規則，有效應對系列風險挑戰。所謂的第三方非市場導向政策和做法，實際就是不點名地批評中國。

一方面，協調關鍵問題立場，攜手應對中國“不公平”行為。美國認為現有WTO規則無法規制中國的不公平貿易行為，希望聯手日歐，先在核心關鍵議題達成一致，再推動諸邊談判，最終達到重塑WTO規則目的。美國先拉核心“小圈子”，再不斷擴容，讓其他國家被動加入，實則是迫使中國“二次人世”，達到“去中國化”、維護西方發達國家核心地位的目的。縱觀5輪美日歐部長級磋商，三方共同關注的關鍵議題幾乎都是與美對華“301調查”相關的核心問題，即知識產權、技術轉移、國有企業和產業補貼等。美國己聯手歐日，為中國“量體裁衣”制定多邊貿易體系新的規則，以應對不利于西方世界的“新國際貿易結構、新競爭模式和新挑戰”。尤其需要關注的是，美日歐在兩大議題上正從協調立場轉向具體行動：一是產業政策和國有企業問題。2018年5月，美日歐發布“規定范圍文件”（ScopingPaper），一致同意要采取切實行動，升級現有WTO規則，推動產業政策和國有企業問題談判，確保主要新興經濟體無法逃避規則，提升各成員產業政策透明度、有效應對公共機構和國有企業、約束補貼行為。2018年9月，三方對該問題再次協調立場，表示要在2018年底完成國內程序，并在隨后發起關于“設立更有效補貼規則”的諸邊談判。雖未明確點名，但針對中國之意十分明顯。美國希望通過多邊施壓，迫使中國調整產業和經濟政策，做出實質性結構改變。二是設定符合美日歐利益的市場條件標準。中國人世15年過渡期滿，本應自動獲得市場經濟地位。但美日歐卻不予承認，繼續采取第三國替代價格的做法對中國產品征收反傾銷稅和反補貼稅，并被中國訴諸WTO爭端解決機制。美日歐攜手設定了關于市場條件的新7條標準：企業的價格、成本、投入、采購、銷售決策是根據市場信號自由決定和作出的;企業的投資決策是根據市場信號自由決定和作出的;資本、勞動力、技術等要素價格由市場決定;影響企業的資本配置決策，是根據市場信號自由決定和作出的;企業實行國際公認的會計準則，包括獨立核算;企業適用公司法、破產法和私有財產法;在上述企業業務決策中，沒有明顯的政府干預。這些標準意在協調立場、為違反WTO規定找借口，拒不履行對華承諾。設立更多對己有利的規則，約束打壓中國經濟和影響力，并擺脫應該承擔的國際責任。

另一方面，針對WTO改革問題協調立場。美日歐在WTO爭端解決機制改革、大法官任命等問題上存在原則性分歧，但亦有共同利益訴求。目前，三方在兩大問題上具有共同立場.并欲推動WTO改革邁出實質步伐。一是推動WTO透明度改革。2018年11月，美日歐及相關國家向WTO貨物貿易理事會聯合提交了一份關于WTO透明度和信息告知的改革建議，希望加強WTO的監督功能，約束WTO成員方不透明的產業政策，使其切實履行告知義務。二是關于發展中國家定位問題。三方表示，WTO成員可以自我選擇定義為發展中國家，阻礙WTO各方達成新協議，并影響WTO效率，需要對此進行改革。這意味著，美日歐意在攜手實現“對等貿易”，其本質是發達國家要變相減少多邊責任，漠視發展問題;同時要求中國等主要發展中國家承擔更多的多邊義務。

（五）采取單邊措施應對中國。美國認為現有WTO規則無法約束中國，導致美國利益受損，必須采取單邊施壓措施，扭轉不利局面。一是祭出貿易保護的“301調查”。2018年3月，USTR公布《根據1974年貿易法第301條款對中國技術轉讓、竊取知識產權的法律、政策和實踐的調查結果》稱，中國通過強迫在華美國企業技術轉讓制度、許可限制、非市場因素驅動的境外投資、未經授權入侵美國商業計算機網絡、網絡竊取知識產權和敏感信息等行為，獲取美國高新技術。以此為依據，美國對中國采取了“301調查”行動，針對中國價值2500億美元的商品加征高關稅。二是采取其他措施。2018年3月，特朗普簽署鋼、鋁備忘錄，對包括中國在內的重要貿易伙伴的鋼、鋁產品加征10%和25%的進口關稅;2018年8月，特朗普簽署《外商投資風險審查現代化法案》，擴大對外國企業并購美國關鍵技術、關鍵基礎設施的審查，目標直指中國;此外，美國也把制裁中興、抓捕華為首席財務官（CFO）孟晚舟作為對華施壓談判的“砝碼”。通過上述措施，美國希望使中國購買其更多的農產品和能源類產品，并做出經濟結構改變。美國意在限制中國所謂的“不公平”貿易行為，避免中國的“溢出效應”破壞WTO多邊經貿體系。而限制中國的“扭曲市場”行為，也是美國推動WTO改革的關鍵動力。

四、WTO改革前景

WTO改革議題設計是多邊貿易體制改革的前提，也是WTO改革最終成功的必要基礎，預示著多邊貿易體制的未來走向。與時俱進改革是大勢所趨，當務之急是改革爭端解決機制，以此擺脫WTO之生存危機，同時遵循先易后難、循序漸進原則，推進WTO深層次改革，使其適應國際經貿發展趨勢。

（一）WTO作用不可或缺，與時俱進改革是大勢所趨。雖然WTO規則和機制設計落后于國際經貿秩序變化，存在諸多問題和缺陷，但其在促進世界經濟和貿易發展方面發揮了不可替代的作用。特別是WTO奉行的貿易自由化宗旨、最惠國待遇原則、國民待遇原則、爭端解決機制的基本原則和理念、兼顧廣大發展中國家利益的特殊和差別待遇原則，體現了各國經貿合作的智慧和國際法治的進步。改革和完善WTO，使其繼續發揮更大作用，是廣大成員方的共同愿望。改革必須堅持WTO的主要宗旨和原則，而不是拋棄一切精神的“另起爐灶”。

雖然改革的議題、路徑、方式未定，各主要成員對WTO改革的立場是一致和堅定的，即WTO不可能再維持現狀。特別是在美國貿易保護主義顯著抬頭、國際貿易規則“千瘡百孔”的情況下，WTO的改革已經箭在弦上。停滯不前將會導致二戰后的自由貿易國際秩序全面崩潰，是全球經濟難以承受之重。WTO總干事阿澤維多表示，貿易體系改革是一代人一次的機遇，WTO成員必須盡快采取實際行動改變現狀，以拯救岌岌可危的多邊貿易體系。

作為WTO規則締造者的美國開始主動求變，為改革提供了千載難逢的契機。同時，其他主要成員也紛紛采取行動。2018年6月，歐盟提出了推進WTO改革的方案，9月發表關于WTO改革立場的“概念性文件”;2018年10月，以加拿大為代表的12國也提出自己的改革方案，并發表《渥太華部長會議關于WTO改革的聯合公報》;美日歐舉行5輪部長級會談，就WTO改革不斷協調立場，力求共同進退。

（二）各方分歧較大，改革之路注定不平坦。一是理念分歧。特朗普政府貿易政策理念發生根本性變化，強調美國優先，在WTO改革中堅持“互惠、對等”原則，同時不斷弱化推動發展的義務和責任。廣大發展中國家堅定維護自由的多邊貿易體系，反對保護主義和單邊主義的改革取向，認為改革要回應時代發展需要，不能成為某些國家為一己之利而設計的陷阱。二是責任分歧。美日歐等把發展中國家定位作為改革的重要議題大做文章。它們指責許多國家利用發展中國家地位獲益，甚至設計出“畢業條款”要求定期審查享受特殊與差別待遇國家的資格。但廣大發展中國家認為，發達國家未有效執行WTO現行的155項特殊及差別待遇條款，堅決反對發達國家擅自擺脫國際責任、不承擔發展義務的做法。三是規則分歧。在爭端解決機制問題上，美國的立場是“大破大立”，即使上訴機構停擺，也要徹底改變“不合理”的規則。歐洲與中國等發展中國家立場相近，反對美國阻撓上訴機構法官任命，但又未提出爭端解決機制改革的替代方案。在透明度問題上，美國已經把提高WTO透明度、迫使成員方履行告知義務作為推動改革的主要議題，并主張加入懲罰措施、增強規則約束性，歐日與美國立場相近。但發展中國家反對強加懲罰措施。四是議題分歧。美國等發達國家認為，當前許多多哈議題過于陳舊，希望加入高標準的新議題。但發展中國家表示，只有先解決多哈議題，才會考慮新的議題。

（三）解決生存危機是優先方向，未來改革可能逐步推進、漸次展開。鑒于美國以諸多理由為借口，屢屢阻礙人事任命，2019年WTO爭端解決機制面臨生存危機。歐盟始終堅持維護上訴機構功能，甚至提出依據DSU第25章規定，建立沒有美國的上訴機制，進而繼續履行其裁決職能。加拿大等12國也力主盡快開啟磋商，解決上訴機構面臨癱瘓的不利局面。中國關于WTO改革的5點主張之一就是優先處理危及WTO生存的關鍵問題，盡快恢復完善上訴機構成員遴選程序，避免爭端解決機制失效是當務之急。預計2019年各方談判的最主要焦點就是改革包括上訴機構遴選程序、案件審理期限、專家組權限等爭端解決機制問題。這一階段各方達成共識才能確保WTO正常運轉并進行后續改革。

從完善WTO談判功能看，一是推動諸邊談判可能成為未來WTO前行的主要動力。在多邊談判陷入困境的情況下，諸邊談判可以提高WTO談判的靈活性和效率。在2017年12月WTO第11屆部長級會議上，各成員方同意在電子商務、國內服務監管、投資便利化、中小微型企業議題上發起諸邊談判。特朗普政府亦對多項諸邊談判持積極態度。預計未來諸邊談判將是WTO前行的重要推動力，開放的諸邊主義是實現多邊主義最現實的路徑，也可能是唯一出路。二是談判規則或將體現更大的靈活性。WTO核心原則之一就是協商一致，確保所有成員可以在談判中平等地表明自己的立場。中國對于WTO改革的三點原則之一就是堅持協商一致。但若要提升談判效率、打破僵局，使WTO與世界經濟發展相適應，在協商一致的基礎上，決策投票未嘗不是一種嘗試和選擇。其中，投票權的規則設計將是重中之重，必是各方博弈的焦點。美日歐對此改革態度積極，且立場一致。如何在維護自身利益的前提下，回應發達國家部分關切，推動談判更具效率，將考驗發展中國家的智慧。

從完善WTO監督審查和治理功能看，在WTO成員之間，有效的貿易政策審議和良好的治理體系可以分散潛在的貿易爭端風險。各成員方一致認為，WTO的“契約性”過重，缺乏與時俱進的治理機構。相比IMF和世界銀行，WTO治理能力有所欠缺。應該擴大WTO對理事會、下屬委員會以及秘書處的授權，使其更好地發揮治理作用。雖然各方在具體設計上存在分歧，但總體的改革方向上均持積極態度，或可推動WTO治理機構的完善，作為夯實WTO改革的實質基礎。

（四）中美達成階段性協議或對WTO改革具有積極意義。2018年12月，中美元首會晤為兩國關系穩定發展再定調，欲以合作共贏、相互尊重推動緩解中美經貿紛爭，并在90天內達成協議。2019年1月底，中美經貿談判團隊取得重要進展，除了中方購買更多美國農業、制造業的產品外，雙方在技術轉移、知識產權保護、關稅和非關稅壁壘、對美國商業財產的網絡竊密、國有企業補貼、服務業和農業的貿易壁壘、貨幣在中美貿易關系中的作用等方面達成共識。

中美經貿談判涉及的上述7個方面議題，與美日歐聚焦的所謂“市場扭曲”的具體問題幾乎一致，將是其下一步推動WTO改革的主要議題。在2001年中國人世承諾中，國有企業補貼、金融市場開放、技術轉移和本地化等非歧視性待遇的內容也和當前美國聚焦的主要問題類似。

作為全球最大的發展中國家和發達國家，中國代表了廣大發展中國家的利益，美國與歐日等發達經濟體立場相近。若中美就結構性問題取得突破，兩國有可能攜手促進WTO改革。尤其需要關注的是，伴隨中美經貿摩擦和戰略博弈加劇，特朗普政府對華立場強硬但仍有所區別。以財長姆努欽、商務部長羅斯、白宮國家經濟委員會主任庫德洛、美國貿易代表萊特希澤等為代表的“主談派”主張通過經貿談判或施壓，打開中國市場，獲得現實經濟利益;以副總統彭斯、白宮高級顧問納瓦羅為代表的“遏制派”主張采取政治、軍事、科技等一切手段，對華強硬施壓，遏制中國經濟崛起;以美國聯邦調查局（FBI）、中央情報局（CIA）、司法部乃至軍方為代表的“深暗勢力”（deepstate）從幕后罕見地走向前臺，希望以強硬手段把中美關系徹底打“脫鉤”，具有一定的冷戰思維和行事邏輯。特朗普立場在“主談派”與“遏制派”之間搖擺，但又對“深暗勢力”控制不足。未來，即使中美達成經貿協議，也難以期望中美關系能夠就此風平浪靜。中美之間將是一種全新的競合關系，尋找發展雙邊關系新動力，擁有“共同話題”，突出合作一面、淡化處理競爭至關重要。

奧巴馬政府時期，中美在氣候變化問題上的合作對穩定雙邊關系發揮了重要作用。特朗普時期，共同推動WTO改革將成為中美合作新亮點。美國傳統基金會副主席詹姆斯·卡拉夫諾認為，WTO改革事關全球經貿秩序的未來，只有中美聯手合作才可能引領其前進，這也將成為兩國合作的新動力，有利于穩定雙邊關系大局。