高校內部控制構建與完善

周晶

摘? 要：高校內部控制和管理會計在目標、職能和方法層面的聯(lián)系，強調了二者的建設存在互補性。從管理會計的視角，分析了高校現(xiàn)階段構建內部控制存在的問題，就如何完善高校內部控制體系建設提出了可行性的建議。

關鍵詞：高校;內部控制;管理會計

中圖分類號：G647? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：2096-3769（2019）02-044-04

財政部先后于2012年12月和2016年1月印發(fā)了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》和《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》兩份文件，要求行政事業(yè)單位按照黨的十八屆四中全會精神和《內控規(guī)范》的具體要求，不僅是在財務領域，而是要在單位的各項業(yè)務活動中全面推進內部控制建設，目的是進一步優(yōu)化行政事業(yè)單位的內部管理水平，強化廉政風險防控機制建設。目前，高校在管理過程中仍偏重于事后記錄，借助管理會計的預測、決策和過程控制等方法，可以有效調動并盤活高校的各種資源[1]。可以看出，從管理會計的視角構建高校內部控制體系，能夠提高對內部控制認識的準確性，更好的監(jiān)督、約束高校的經(jīng)濟活動。

一、內部控制體系與管理會計的關系

1.內部控制和管理會計的目標具有一致性

內部控制是指單位為實現(xiàn)控制目標，在內部管理中實施的防范和管控經(jīng)濟活動風險的管理制度、實施方法和措施、執(zhí)行程序的總稱[2]。它是一種制衡機制，核心職能是防范和管控經(jīng)濟活動風險，避免管理錯誤和舞弊。管理會計有機融合了單位的財務和經(jīng)營業(yè)務，它作為會計的一個重要分支，通過運用管理會計工具方法，在單位的規(guī)劃、決策、控制和評價等活動中發(fā)揮著重要作用。從二者的定義可以看出，內部控制和管理會計服務的對象都是單位的內部經(jīng)營管理，目的是通過采取一定的措施手段以實現(xiàn)管理目標，因此二者在目標上具有一致性。

2.管理會計為內部控制體系的構建提供手段和方法

管理會計在為單位內部管理服務時使用的方法包括預測、決策、規(guī)劃、控制、評價等[3]。建立單位內部控制體系，需要從決策入手，包括職能分工、集權分權、議事機制等，切入單位層面內控建設著手點。然后采取一定的控制手段，包括會計系統(tǒng)控制、授權審批控制、不相容職務分離控制、預算控制、實物資產(chǎn)控制等，對業(yè)務層面內控建設進行具體安排。最后利用監(jiān)督考核措施，包括內部審查、激勵約束、人力資源政策等，確保內控建設有效落地。在內部控制建設過程中，收支核算、政府采購、資產(chǎn)管理和建設項目等業(yè)務及環(huán)節(jié)的順利進行離不開管理會計，管理會計能夠為這些業(yè)務及環(huán)節(jié)的開展提供成本核算的方法和預算管控的工具等。因此，可以說管理會計能為高校構建與完善內部控制提供手段和方法。

3.內部控制體系為管理會計的實施應用提供保障和平臺

首先，內部控制可以為管理會計提供較好的實施環(huán)境。這是因為良好的內部控制體系具有處理好控制點與控制面的關系，實現(xiàn)對高校的預算、收支、資產(chǎn)等業(yè)務活動的重要方面和關鍵環(huán)節(jié)進行重點管制，以及權責明晰、健全的管理體制等管理會計實施需要具備的要素。其次，管理會計作為單位內部管理分析系統(tǒng)，用到的基礎數(shù)據(jù)需要內部控制機制的支持。如果內部控制體系不完善，數(shù)據(jù)收集就會比較困難，數(shù)據(jù)的真實性也就無從保證，進而管理會計也就沒有基礎。可以說，基于完善的內部控制體系，管理會計才有其作用的意義。因此，完善的內部控制體系可以為管理會計的有效實施提供保障和應用平臺。兩者關系如圖1所示。

二、高校內部控制實施中存在的問題

1.內部控制重要性意識相對薄弱

我國高校內部控制建設起步較晚，部分高校對內部控制的理解還不夠深入，并且高校會計的核算基礎目前依然是收付實現(xiàn)制，不核算成本，從而導致高校內部控制重要性的意識還比較薄弱。高校管理者的關注重點多是招生、教學、科研、創(chuàng)收等方面，對新常態(tài)下內部控制面臨的復雜環(huán)境缺乏必要的敏感性，認為原本很簡單的事情，建了內控之后要走很多流程，嚴重降低辦事效率;高校把事情做好就可以，內部控制就是一些規(guī)章制度文本，是用來約束員工的，不重要。這樣意識的高校中，其教職員工在執(zhí)行內部控制程序和評價監(jiān)督時的積極性、真實性也就大大降低，結果也就不合符合內部控制建設的目標。

2.內部控制體系不完善

新常態(tài)下的復雜環(huán)境中，高校的經(jīng)濟業(yè)務涉及財務、資產(chǎn)、后勤、科研等多個部門，管理會計的實施不能單靠某個人或某個部門，而是需要多個部門的聯(lián)合協(xié)作，并且各個部門明確職責定位，緊密協(xié)同，才能使管理工作順利進行。而現(xiàn)行的高校內部控制建設沒有形成系統(tǒng)、完善的內控體系。主要表現(xiàn)為：（1）多數(shù)高校的內部控制僅限于財務部門，沒有認識到內部控制是單位業(yè)務運行的聯(lián)動監(jiān)督機制，單位內部各個部門均有其自身的責任。（2）權責劃分不明確，對不相容職務分離不徹底。由于人員編制限制，一人多崗現(xiàn)象經(jīng)常存在，如資產(chǎn)采購、驗收均由同一人負責。（3）對授權審批沒有進行有效的控制，聯(lián)簽制度落空，授權隨意。（4）誤認為預算控制就是內部控制，且對預算控制的執(zhí)行欠缺力度。（5）對單位資產(chǎn)的控制過于形式化。采購之后登記不完善，并且很少實施盤點檢查。

3.監(jiān)督考核機制不到位

監(jiān)督考核是貫徹國家財經(jīng)法規(guī)和單位規(guī)章制度的重要保證。管理會計分為事前計劃、事中控制、事后分析評價三個過程。重事中輕事后的管理思想使得高校管理者沒有意識到監(jiān)督激勵機制的重要作用。內部控制體系的不完善導致高校內部對內部控制建設的監(jiān)督考核僅局限于財務部門的會計稽核，并且高校的財務部門往往不重視對經(jīng)濟業(yè)務活動進行合法性和合規(guī)性方面的稽核，更多的是關注經(jīng)濟業(yè)務活動的會計規(guī)范化審核。此外，事后稽核的慣常做法，也使問題被發(fā)現(xiàn)具有滯后性，進而易導致與教職工之間產(chǎn)生矛盾。有些高校雖然設有審計部門，但內部審計工作得不到應有的重視，落于形式。此外，內部審計部門也多偏重于對單位財政資金使用的合法性和合規(guī)性進行監(jiān)督，沒有對內部控制體系的建設和實施情況進行實質性監(jiān)督檢查，從而導致單位內部審計的作用大打折扣。

三、管理會計視角完善高校內部控制體系措施

高校建設內部控制的終極目標是讓內部控制成為單位良性發(fā)展、長壽的基因，而不僅是為了保證資產(chǎn)安全完整、防止舞弊發(fā)生。有效實施內部控制的前提是做好各項準備工作，包括知識儲備：學習相關內控知識，組織準備：確定內控領導小組和工作小組，制度準備：整理各項規(guī)章制度和業(yè)務流程等。內部控制建設落實的保障是有力的監(jiān)督與評價手段。

1.樹立科學內部控制意識，完善內部控制環(huán)境

要強化頂層設計，單位主要負責人對內部控制認識的深度決定了內部控制執(zhí)行的環(huán)境基調，并且深深的影響單位全員的內部控制意識。首先，單位主要負責人要重視內部控制的作用，既要做好建設內控的心里準備，更要做足建設內控的知識的儲備，真正地把建設完善內部控制和防范風險變成一種文化意識。單位主要負責人親自主管并推進內部控制體系建設工作，才能有效防范相關職能部門之間互相扯皮與推諉，進而高效的推動內部控制建設工作穩(wěn)步開展。另一方面，要提高員工的素質，強化內控意識。高校發(fā)展的重點已從資金和設備等硬件設施轉變到了人才方面，員工的思想意識和專業(yè)素質是當前高校進步和發(fā)展的核心動力。因此，單位主要負責人要加強對內控工作的重視，員工要加強對內控建設的學習，完善單位內部控制的環(huán)境。

2.建立權責清晰，分工明確的架構體系

從管理會計的職能定位來看，管理會計是一個融合了管理和會計職能的跨學科產(chǎn)物，它主要是為單位管理者提供經(jīng)濟業(yè)務規(guī)劃、決策、控制、考核等職能服務。因此，管理會計的工作并不僅僅包含財務部門的工作，而是由包含了財務、資產(chǎn)、辦公室、人事處、信息技術等多個部門的專門團隊來負責。因此，構建單位內部控制的首要基礎工作就是認真梳理部門和崗位職責，做好授權控制工作，明確責任中心和制衡機制，以便決策層、執(zhí)行部門和監(jiān)督部門能夠各司其職、充分發(fā)揮各方的作用。

單位制作的崗位責任說明書應當盡量細化，盡量通過窮舉的方法逐條梳理說明崗位的職責。此外，部門的職能任務也應當細化分配給部門中的工作崗位，并且要讓每個崗位人員都能清楚地知曉本崗的工作責任。同時，對于涉及到多個部門的工作，應當在規(guī)定中做出具體的說明，明確需要參與的部門及各自的職責，避免出現(xiàn)因為規(guī)定不明而在部門或員工之間相互推諉的情況。此外，要建立責任追究機制，對于缺乏團隊合作意識的部門和人員應當給予相應的懲罰，強化部門和員工的責任意識[4]。

3.梳理業(yè)務流程，完善內控制度

全面梳理并確定本單位的經(jīng)濟業(yè)務流程，包括預算管理業(yè)務流程、收支管理業(yè)務流程、政府采購管理業(yè)務流程、資產(chǎn)管理業(yè)務流程、建設項目管理業(yè)務流程、合同管理業(yè)務流程等方面。業(yè)務流程須系統(tǒng)、完整地反映經(jīng)濟業(yè)務處理的全過程，每個流程環(huán)節(jié)都要對應到相關的部門崗位、工作內容，并且要明確涉及到的表格單據(jù)，以便監(jiān)督核查。在此基礎上，要根據(jù)政府部門的相關規(guī)章制度，結合本單位的實際情況，在單位主管領導的指引下，全面梳理并完善與本單位各項經(jīng)濟業(yè)務、稽查審核、監(jiān)督獎懲等相關的內控制度。制度是一切工作開展的依據(jù)，健全的內部控制制度是高校長期順利運行的重要保障。因此，要樹立內部控制制度的嚴肅性和威嚴性，保證業(yè)務處理有章可依、程序執(zhí)行有法可循，這樣對單位內部人員才有足夠的約束力。

4.建立風險評估機制，合理采用風險應對策略

風險評估機制是建立和評價內部控制的基礎和重要依據(jù)，要建立高校經(jīng)濟業(yè)務活動風險定期評估的機制。在單位層面上，以“三重一大”事項為重點，建立健全決策審批程序、黨組議事規(guī)則和責任追究機制，從而有效防范權力失控，降低貪污腐敗風險。在業(yè)務層面上，首先明確預算、收入、支出、采購等業(yè)務的管理目標，然后系統(tǒng)分析單位各項經(jīng)濟業(yè)務存在的風險，確定風險點。在此基礎上識別出管理問題點，針對性地運用風險規(guī)避、風險減輕、風險轉移和風險轉換等應對策略，將風險控制在可以承受的范圍內。最后根據(jù)風險評估結果，綜合采用會計系統(tǒng)控制、授權審批控制和預算管理控制等管理會計措施，實現(xiàn)對風險的有效控制，并提出優(yōu)化改進的建議。

5.建立健全內部控制監(jiān)督考核機制

有了制度以后，并不代表能夠達到預期的效果，還要有有力的監(jiān)督考核措施，以約束并激勵單位職工嚴格按照內部控制制度的標準來執(zhí)行。在這個過程中，要加強信息收集的準確性，并確保單位內部溝通渠道的順暢，從而使得各項政策、考核標準、考核結果能夠準確并及時地傳達給各個部門和崗位，以便正確地評價部門和個人的執(zhí)行成果。

一方面，要建立健全內部審計監(jiān)督。采取多種方式的監(jiān)控手段，既要事前進行督導、事中進行控制，更要事后進行考核評價，以能適時發(fā)現(xiàn)內部控制體系存在的問題。為保證內部審計工作落到實處，具有獨立性和權威性，要由單位的一把手或者分管領導負責內部審計工作。單位內部的審計部門或監(jiān)察部門要定期審查和評估內部控制的執(zhí)行情況，保證稽查范圍能夠覆蓋單位所有的經(jīng)濟業(yè)務;還可以結合人力資源政策和績效考評機制開展審查工作，將以“突擊”為主的內部稽查監(jiān)督工作轉變?yōu)槌Ｒ?guī)的工作，進一步強化監(jiān)督執(zhí)行。另一方面，要重視外部審計監(jiān)督。通過借助外部專項機構的監(jiān)督，可以幫助單位更好的認識自身的內控機制，從而促進單位內部控制體系的有效運行和優(yōu)化完善。

綜上，從管理會計的視角建設與完善內部控制體系，將管理會計的方法應用于內部控制建設的各環(huán)節(jié)中，能夠使得內部控制的設計更加合理，執(zhí)行更加有效，進而切實提高單位整體的管理水平。

參考文獻：

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[4]潘李萍.從管理會計角度談企業(yè)內部控制的實施和完善[J].企業(yè)改革與管理， 2015 （8）：20-20.