教育平等視閾下高校招生“屬地化”現象反思

翟惠生

摘?要：教育是國家之本，受教育權是憲法法律賦予公民的基本權益。因此，每個公民獲得公平的教育機會是國家保障的公民基本權益。教育平等主要表現在受教育權平等和教育機會平等。本文在教育平等的視閾下，對我國高校招生計劃分配屬地化傾斜的現狀、成因進行了反思，提出了轉變高校招生計劃分配的對策思路，以期更好落實憲法法律賦予公民的高等教育平等權，推進教育公平公正。

關鍵詞：高校招生屬地化;教育平等;受教育權;對策探究

中圖分類號：G646?文獻標識碼：A?文章編號：1674-7615（2019）02-0024-05

DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2019.02.005

“百年大計，教育為本”，教育是國家之本，是傳承文明、傳播知識、培養人才的根本途徑，是民族振興、國家富強、社會進步的重要基石。“教育決定著人類的今天，也決定著人類的未來。人類社會需要通過教育不斷培養社會需要的人才，需要通過教育來傳授已知、更新舊知、開掘新知、探索未知，從而使人們能夠更好認識世界和改造世界、更好創造人類的美好未來。”[1]21世紀是一個科學技術突飛猛進的知識經濟時代，教育對于國家、對于個人的重要性都空前凸顯，人們對于教育，特別是教育公平問題更是極度關注。

在高等教育領域，由于我國幅員遼闊，地區發展不平衡，高校招生除一些特殊類型外，主體仍然還是以省（自治區、直轄市）為基本單位，普遍采用的是各省（自治區、直轄市）分配招生計劃的方式。“省域分配”高校招生計劃的模式導致了各個高校招生計劃向屬地傾斜，高校招生“屬地化”現象較為普遍。高校屬地化傾斜招生加劇了同一高校在不同省份招生標準、錄取比例的不平等。雖然這一招生模式及問題是早先計劃經濟時代遺留下的產物，上個世紀70年代恢復高考以來一直沿用至今，期間政策雖有微調和改進，但尚未有行之有效的解決辦法。一個時期內，各地考生對于高校招生向屬地傾斜也習以為常。同時，高校招生的平等也并不意味著不同省份地區的絕對均等。然而，在平等業已成為文明社會最具共識的基本權利，成為我國社會主義核心價值觀的重要內容，成為憲法、法律的公理性原則的今天，在高校招生、入學方面缺乏正當理由的區別對待，招生屬地化帶來的公民接受高等教育機會的不平等，則意味著不公正和非理性，并將產生一定的負面社會影響。“高考移民”、地區間教育差距的擴大，甚至因為高校招生計劃分配導致影響社會和諧等一系列不合理現象的發生都表明問題的嚴重性。特別是隨著社會的進步，當下社會、考生和家長越來越期盼改革高校招生制度的不合理之處，實現不同地區間招生標準、機會在原則上平等。習近平同志在中央全面深化改革領導小組第四次會議上的講話中指出：“考試招生制度是國家基本教育制度。總體上看，我國考試招生制度符合國情，同時也存在一些問題。必須通過深化改革，促進教育公平、提高人才選拔水平，適應培養德智體美全面發展的社會主義建設者和接班人的要求。”[2]從落實黨的全面深化教育改革要求，推動高等教育機會平等來看，高校招生屬地化現象亟待改變。基于此，本文不揣淺陋，擬從教育平等視角，就高校招生屬地化存在的問題及改革提出自己的淺見，并就教于名流方家。

平等是法律的出發點，是不言而喻的首要法律原則。只有將所有的人同等看待，才可能產生民主觀念，才可能產生抽象的普遍的權利保護規范。“平等是一種神圣的法律，一項先于其他所有法律的法律，一項派生出各種法律的法律。”[3]平等也是正義的最低要求。作為一項權利，平等權表現為平等的受教育權、平等的選舉權、平等的就業權等。

當下，教育是經濟發展的加速器、科學技術的孵化器，是經濟社會發展的基本條件。任何社會的發展都是以人為中心的，以人的素質提高為前提，而人的素質又主要是通過教育實現的，所以，社會的發展必須以教育的發展為基礎。受教育更是公民自我完善、追求美好生活的需要。一定意義上說，教育是公民平等參與經濟、政治、社會生活的基礎，公民能否平等參與經濟、政治、社會生活，受教育權是最為基本的條件。從這個角度講，教育平等是社會公平正義的重要基礎和保障，是人的全面發展完善的重要前提。公民的教育平等是社會公平價值在教育領域的體現和實現方式[4]。習近平同志指出：“全面依法治國，必須緊緊圍繞保障和促進社會公平正義來進行。”[5]“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。”[6]“努力讓每個孩子享有受教育的機會，努力讓13億人民享有更好更公平的教育，獲得發展自身、奉獻社會、造福人民的能力。”[7]

美國著名法學家德沃金在關于公民平等權的討論中特別區分了兩類不同的平等權：第一類是平等對待的權利，即機會、資源或義務的平等分配的權利;第二類是作為一個平等的個人而受到平等對待的權利，即與他人受到同樣的尊重和關心的權利[8]。就教育平等而言，這意味著入學和升學機會平等，還包括教育資源及教育待遇的平等，即有充分的教育資源保證所有的學生接受基本相同的知識、內容和年限的教育。也就是說，教育平等包括教育權利平等、機會平等、規則平等等。教育平等排斥不合理的區別對待，要求采取一視同仁的普遍原則，除非基于社會功德或對弱勢力量的傾斜保護等正當的理由，否則只要公民在教育的某一方面受到不合理的區別對待或者說歧視，他在教育方面的平等權就受到了侵犯。

高等教育機會是當今社會最重要的公共資源之一，也是社會、考生及家長關注的焦點。從國家層面理應按照平等原則，將其公平分配給所有公民。我國憲法第33條規定：“公民在法律面前一律平等。”第46條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。”《教育法》第9條規定：“中華人民共和國公民有受教育的權利和義務。公民不分民族、種族、性別、職業、財產狀況、宗教信仰等，依法享有平等的受教育機會。”上述規定為我國公民不因戶籍地等不相關因素受到歧視的平等接受高等教育權提供了充分的憲法法律依據。但是，征諸實踐，不同地區，特別是高等教育資源欠發達省份、貧困農民等弱勢群體等在教育平等權方面依然存在著事實上的不平等。不同地區不同人群在優質教育資源分配、高等教育機會方面的不平衡、不平等問題還較為嚴重。就高等教育平等權的法理內涵來看，在強調相同情況相同對待的形式平等的基礎上，向弱勢群體等適度的傾斜應是實質平等的應有之義。“國家可以為了正當的理由而區別對待不同種類的公民。區別的合憲性或正當性取決于區別的目的及其和目的之間的相關程度。法律不能為了區別而區別——這就構成了任意的歧視。”[9]因此，未來的教育平等法律權利的落實應朝著排除不合理的差別對待，追求形式平等，并鼓勵向弱勢傾斜的方向努力。誠如聯合國教科文組織所指出的：“同公平合理完全相反，那些最沒有社會地位的人們往往享受不到受教育的權利——在這方面現代文明過早地引以為榮了。在一個貧窮的社會里，他們首先是被剝奪權利的人;而在一個富裕的社會里，他們是唯一被剝奪權利的人……不管教育有無力量減少它自己領域內個人之間和團體之間這種不平等的現象，但是，如果要在這方面取得進步，它就必須事先采取一種堅定的社會政策，糾正教育資源和力量上分配不公平的狀況。”[10]

在理論和法律上對于平等受教育權的確認，并不等于現實社會中公民接受高等教育機會的平等。目前，我國高校招生除部分特殊類型外，采用的都是以省（包括自治區、直轄市，下同）為單位分配招生計劃的方式進行的。由此各個高校招生計劃普遍向屬地傾斜，高校招生“屬地化”現象較為普遍，同一高校在不同省份招生標準、錄取比例實際上并不平等。公眾關注的名牌大學，特別是部屬高校的各省招生計劃分配制度對屬地考生給予傾斜，某種程度上歧視了外地考生接受高等教育的平等權利，也違反了憲法法律規定的教育平等原則。

目前高校招生的地方保護主義傾向客觀存在，部屬高校屬地計劃明顯高于其他地區，地方高校則更為嚴重。雖然近年來相當一部分省份實行“高考自主命題”，不同省份間的高考成績不再具有直接的可比性，也失去了統一衡量標準的功能，從這個角度來看，似乎招生計劃分配體制的地域歧視也變得不那么明顯，但實際上地域間的不平衡現象并沒有改變。仔細觀察可以看到，高校分配給各省份的招生計劃在高考自主命題前后并沒有實質差別，也就是同一所高校對全國各地考生而言的錄取機會實際上和以前一樣還是同樣不均衡的。因此，“高考自主命題”并沒有改變高校招生屬地化傾向的現狀，同時還失去了統一的衡量標準。事實上，目前高校招生計劃分配體制存在著保護屬地考生、歧視外地考生的有悖教育平等原則的問題。

以華東地區兩所部屬重點高校A、B為例，其2014年和2018年的招生計劃如表1和表2所示。

從表1、表2可見，近幾年，外地考生和上述兩所高校屬地的考生考取的概率相差巨大，接受優質高等教育的機會顯然不平等。事實上，除了上述兩所高校之外，許多部屬高校招生的地方歧視現象同樣存在，具有一定的普遍性。

以上提到的是一些部屬高校，作為國家投入較大、擁有較多教育資源的高等學校，都是國家的學校，是全國眾多考生夢寐以求的升學目標，從落實憲法法律的教育平等權出發，其在每年的招生計劃分配時除了向中西部考生、農村困難考生等傾斜外，理應做到全國范圍的平等對待。而事實上，若干年以來部屬高校在高考招生中普遍存在著向所在地區投放的招生計劃數量、錄取比例遠超其他地方，進行屬地保護的做法，部屬高校幾近成了“屬地高校”，“屬地化”現象嚴重。與此類似，各省屬地方高校的“屬地化”現象更為嚴重，在本省的招生計劃占了絕對多數。前一階段，教育部為了改變這種狀況，曾多次要求各部屬高校在屬地的招生比例下降，但目前很多部屬高校似乎屬地招生計劃比例還是明顯高于外地，離考生和社會期盼的所謂基本平等還有距離。正是從這個角度上說，很多高校現行的招生計劃分配制度對外地考生而言已經構成了法律意義上的歧視，外地考生平等的受教育權遭到了侵犯。

1.地方財政支持導致高校與所在地方關系復雜

雖然在國家教育主管部門的不斷調控下，我國部屬大學在屬地的招生計劃有所下降，但屬地招生比例還是明顯高于其他地區。究其原因，有歷史上的諸多原因，但其重要原因是不少部屬院校由省部共建。第一批共建的學校，就包括復旦大學、上海交通大學、浙江大學、南京大學、西安交通大學、哈爾濱工業大學等高端“985高校”。存在此類情況的部屬高校與屬地政府之間的關系尤為復雜。這些高校大到直接得到屬地的土地、經費、政策等諸多方面的支持;小到高校為了在屬地政府的管轄區域內正常運行，不得不維系好與屬地政府諸多部門之間的關系。這些高校受到屬地政府各方面的支持，雖然高校在人才培養、科學研究以及社會服務等方面已為屬地經濟、社會發展做出了較大的隱性貢獻，但增加屬地招生計劃是較顯現的回報方式。

筆者認為，地方為高校提供辦學經費、土地劃撥等方面的支持并不能證成高校招生“屬地化”傾斜，這種有悖教育平等的屬地化招生保護絕不具有正當性。退一步說，即便高校有必要對地方給予的支持進行回報，也不應采取違反憲法法律原則，損害教育資源平等分配的做法，而是可以通過對屬地困難學生減免部分學費，擴大高校社會服務功能等不涉及其他地區考生教育平等權益的方式來完成。

2.各地教育質量不均衡阻礙人才資源流動

由于歷史原因，我國已形成了高度集中的資源分布格局，部分大城市（比如北京、上海、武漢）已成為經濟、政治、文化、教育全方位發達的中心，中西部及邊遠地區尤其是廣大農村則成為全方位資源匱乏、貧困落后的地方。雖然改革開放已經四十余年，社會主義市場經濟體制已經建立，許多方面打破了原先的計劃經濟體制，但計劃經濟時代形成的資源配置失衡格局依然存在，高校招生計劃分配制度可以說還明顯帶有計劃經濟時代的烙印。北京、上海等部屬高校集中的大城市教育資源高度集中，地處這些省市的部屬大學相對于其他地區在屬地由于招生計劃傾斜明顯降低了高考錄取標準，這不利于其他地區考生的流動，勢必阻礙人才資源的流動，進一步加劇各地區資源分配失衡的趨勢。

高校對各省份分配不同招生計劃造成各地不同的錄取標準及高考錄取率，直接驅動了一些考生家庭為了得到更多的高等教育機會，或者是得到優質的高等教育機會，想方設法從錄取高標準地區向低標準地區移民的意愿，這勢必侵占教育不發達地區考生的教育權益[11]。

高校招生計劃的分配制度直接阻礙了整個國家范圍內的人才流動，社會各階層精英利用手中的資源為子女創造更好的教育壞境，使地方的人才、物資、財富更加集中，進一步擴大人才、財富等差距。同時，教育資源豐富的經濟發達地區推行的素質教育，主張學生全面發展，也成了高校招生屬地化的借口之一，這也加劇了農村地區的教育劣勢。

筆者認為，即便高校有向屬地增加招生計劃的必要性，其傾斜保護也必須存在于憲法法律意義上的合理限度。師資強、設施好、財力發達地區在獲得既得經濟利益的同時，也有義務讓其他地區的學生能享受到經濟發展帶來的優質教育資源，維護并發揚憲法法律的平等精神。

3.既得利益群體反對高校減少屬地招生計劃

部屬大學所在地的當地民眾，是部屬大學擴大在當地招生計劃的既得利益者之一。高校招生每年都在進行，調整部屬大學在當地的招生計劃，勢必會引起當年度考生及家長的關注，考生及家長會與上一年度進行直接比較，大幅度調整顯然會受到當地民眾的阻力。近年來，部屬大學招生屬地化的傾向，雖然通過上級主管部門的調控得到一定程度的遏止，但這種“遏止”是建立在近期各地高考生源總數減少的背景之下，各高校招生計劃總規模維持的情況下，保持屬地基本持平的錄取比例，適度減少屬地招生計劃數，從而增加外地招生計劃數。

但從實質上看，這一做法并沒有從根本上轉變原先的狀況，只是高校做出順勢而為的巧取之策。若真正在原有基礎上改變招生計劃比例，勢必會引起不同地區之間考生及家長們的利益沖突。不涉及優質高等教育資源的部屬高校，就地方高校招生計劃的再分配也是社會關注的焦點。幾年前，湖北、江蘇等地由于招生計劃調出引發的事件就是很好的印證。

黨的十九大報告明確指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”目前，高校招生屬地化現象普遍存在，某種程度上導致了公民接受高等教育權利的不平等，以及不同地區之間就讀機會的不平衡，顯然不能滿足有些地區考生的需要。

目前高校招生總計劃主要包含：自主招生計劃、高校專項計劃、地方專項計劃、高水平運動隊計劃、高水平藝術團計劃、實際面向社會公布的計劃，以及主要用于調節各地統考上線生源的不平衡的1%預留計劃。其中，地方專項計劃、高校專項計劃是教育主管部門規定的重點大學及部分省屬高校針對邊遠、貧困地區的考生專門設立的招生形式，實施幾年來，不少上述考生進入了相關高校學習;但這兩項專項計劃招生總數與各高校實際面向社會公布的計劃相比甚少，顯然不能明顯改變目前不平衡的現狀。只有對各高校招生計劃中的“實際面向社會公布的計劃”進行分省合理分配，才可能會得到有效改變，特別是社會及家長認可的名牌大學招生計劃。

筆者認為，對于有關重點大學的招生計劃，分省分配可以參照各省當年參加高考考生數進行，高校初步分配模式如下：實際面向社會公布的計劃= ∑ni=1S×kiK+γi。其中，S為該校擬面向各省招生計劃總數，K為本校擬面向n個招生省份的參加高考考生總數，ki為第i個省的參加高考考生數，γi為高校結合以往錄取情況等因素的調節系數（在規定的區間范圍內）。高校需向社會公示各省調節系數γi產生的理由。若采用以上基本模型并在信息公開、社會的監督下，高校實際面向社會公布計劃的分配可能更容易被社會及家長接受，才有可能改變目前招生計劃不平衡不充分的現狀，有效提高公民接受高等教育權利的平等性。

高等教育是廣大青年成長的關鍵環節，普通高等學校招生制度對國家人才培養、儲備起著至關重要的作用。對于高等教育而言，招生計劃分配制度某種程度上決定了高校的生源質量、生源分布，另一個角度也決定了各地區學生可以接受什么層次的高等教育以及可能會培養成為什么樣的人才。某種程度上講，招生計劃分配制度改革事關青少年的受教育機會和國家長效發展的潛力，應該成為國家制定教育改革和發展規劃綱要的重要內容。

憲法賦予公民的受教育平等權必須堅決維護。高校招生各省招生計劃分配的不平等、不科學性，意味著高校招生對屬地考生的偏袒和對外地考生的歧視，限制了部分考生接受高等教育的平等權利，既不符合憲法確立的法律面前一律平等原則，也使高校不能真正得天下之英才而教之，使中小學不可能推行真正的素質教育，個人得不到正常的德性和智力發展，也不利于國家得到適合政治、經濟、社會與法治建設的人才。“得天下英才而教之”，不僅是廣大考生和教師的夙愿，也是社會發展的福音。因此，高校招生的“屬地化”現象必須從更大的格局、更寬的視野，依托法律，借助招生制度、技術和觀念等多層面的變革來加以改變，以此來真正實現高等教育的公平公正。

[1]?習近平.致清華大學蘇世民學者項目啟動儀式的賀信 [N].人民日報，2013-04-22.

[2]?習近平.在中央全面深化改革領導小組第四次會議上的講話[N].人民日報，2014-08-19.

[3]?皮埃生·勒魯.論平等[M].王允道，譯.北京：商務印書館，1988：20.

[4]?蘇林琴.自由、平等、人權：受教育權屬性解讀[J].教育學報，2009，5（6）：10-15.

[5]?習近平.在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話[G]//習近平關于全面依法治國論述摘編.北京：中央文獻出版社，2015：38.

[6]?習近平.在北京市八一學校考察時的講話[N].人民日報，2016-09-10.

[7]?習近平.在聯合國“教育第一”全球倡議行動一周年紀念活動上發表的視頻賀詞[N].人民日報，2013-09-27.

[8]?德沃金.認真對待權利[M].信春鷹，等，譯.北京：中國大百科全書出版社，1998：300.

[9]?張千帆.憲法學導論[M].北京：法律出版社，2004：503.

[10]?蘇林琴.自由、平等、人權：受教育權屬性解讀[J].教育學報，2009，5（6）：10-15.

[11]?張千帆.走向更為公平的大學招生制度——中國問題與世界經驗[J].浙江學刊，2010（1）：29-36.

（責任編輯：楊?波）