瑪納斯縣健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系探析

摘 要：黨的十九大報告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，為新時代我國鄉(xiāng)村治理指明了方向。瑪納斯縣是新疆昌吉州轄區(qū)內農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢較為顯著的地區(qū)，從整體縣情來看，在健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系過程中，既有物質資源豐富等優(yōu)勢，又有關鍵領域面臨諸多發(fā)展困境等短板。本課題選擇瑪納斯縣部分典型行政村為樣本，結合各項調查數(shù)據(jù)，力求探索出瑪納斯縣健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系的基本路徑。

關鍵詞：鄉(xiāng)村;自治;法治;德治

瑪納斯古稱綏來，地處新疆天山山脈中段北麓，由于其域內瑪納斯河、塔西河兩條河流水量充沛，形成面積為1176平方千米的洪積、沖積平原，故而農業(yè)生產條件優(yōu)厚?，敿{斯縣下轄14個鄉(xiāng)鎮(zhèn)場站、101個行政村，鄉(xiāng)村人口136940人（其中農業(yè)人口82698人），農牧民人均可支配收入20598元，屬新疆地區(qū)農業(yè)發(fā)展優(yōu)勢較為明顯的地區(qū)。在新時代，按照黨的十九大報告提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總要求，瑪納斯縣在健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系探索過程中，收獲了發(fā)展、改革的新經驗。

一、鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)狀綜述

現(xiàn)階段，瑪納斯縣鄉(xiāng)村治理模式主要表現(xiàn)為圍繞各基層組織力量開展工作。在基層組織結構方面，以基層黨組織及其領導下的村民自治組織為核心，“訪惠聚”駐村工作隊、群眾工作全覆蓋機制下的黨員干部為鄉(xiāng)村治理輸入新鮮血液，少量的村民自發(fā)性組織提供助力;村務以及與之相關的綜合治理等均依托上述組織力量開展工作。在法治建設方面，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所為中心，推動法治宣傳、提供法治服務。而道德建設的方面，以農村精神文明創(chuàng)建工作為抓手，拓展農村群眾文化生活，培育和踐行社會主義核心價值觀。

1.鄉(xiāng)村基層組織結構簡析

（1）基層黨組織基本情況

截至2017年底，瑪納斯縣下轄101個行政村中建立基層黨組織125個。這些鄉(xiāng)村基層黨組織在鄉(xiāng)村治理體系中發(fā)揮著絕對的核心領導作用，最大程度地保障了鄉(xiāng)村基礎設施建設、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等公共服務產品的供給。2017年瑪納斯縣農牧漁黨員4054名（依據(jù)年齡結構分布如下圖一），在充分發(fā)揮鄉(xiāng)村基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用的同時顯現(xiàn)出后備力量不足、斷層現(xiàn)象嚴重等問題。

（2）基層黨組織領導下的村民自治組織基本情況

瑪納斯縣101個行政村于2016年全部完成了新一輪的村一級換屆選舉任務，選舉村干部547人（“兩委”正職163人，其中一肩挑28人，分設136人;其他村干部384人）。這些村干部在鄉(xiāng)村自治領域發(fā)揮著至關重要的作用，直接組織、協(xié)調鄉(xiāng)村的基本生產生活。

（3）“訪惠聚”工作隊基本情況

為彌補鄉(xiāng)村基層黨組織及村民自治組織因農村空巢化、老齡化等問題帶來的不利影響，按照“精兵強將”的選拔原則，2018年，瑪納斯縣共選派工作隊68個共計349人（依據(jù)年齡結構分布如下圖二），工作隊與鄉(xiāng)村基層黨組織聯(lián)合成立黨支部，為鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定打下了牢固的基礎。

（4）群眾工作全覆蓋機制運行情況

2018年瑪納斯縣6641名結親干部及4445名聯(lián)系干部通過開展“民族團結一家親”及“兩個全覆蓋”工作惠及各族群眾23067戶，成為鄉(xiāng)村社會發(fā)展有效的“穩(wěn)定劑”和“潤滑劑”。這些干部通過走訪、住訪，了解群眾訴求、提出解決辦法，拓寬了群眾利益訴求解決的渠道，消化了大量農村隱形社會矛盾;在意識形態(tài)領域宣傳教育方面，通過對中華文化的弘揚、社會主義核心價值觀的闡釋、政策法規(guī)的宣講，推動了鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和新價值體系的構建。

（5）村民自發(fā)性組織概況

近年來，瑪納斯縣鄉(xiāng)村部分思想解放、觀念超前的村民自發(fā)成立了一些較為松散的組織，例如樂土驛鎮(zhèn)鄭家莊等村成立了紅白理事會。這些新型組織專門參與鄉(xiāng)村公共產品及服務的供給，在管理機制上體現(xiàn)出較強的自治性、公共性，為其他組織在鄉(xiāng)村治理方面提供了必要的補充。

2.鄉(xiāng)村法治建設水平情況簡析

一是鄉(xiāng)村治理能力不斷增強。通過成立村務監(jiān)督委員會、加強村務公開、鼓勵合法村民自發(fā)性組織建設等機制創(chuàng)新，推進以村為單位建章立制，著重在配置組織力量、協(xié)調組織結構等方面優(yōu)化升級，逐步加強農村基層基礎工作。二是法治宣傳不斷鞏固。通過組織法治宣傳資料的發(fā)放、農牧民夜校、法治書畫展、法治文藝演出等多種形式活動，充分調動農牧民積極性，以期不斷增強其學法、知法、守法、用法意識。三是法治服務不斷跟進。通過發(fā)揮法律援助的職能作用，幫助農村弱勢群體在解決農村合同糾紛、相鄰關系糾紛等問題上提供法律援助服務，切實維護其合法權益。四是解決機制愈加暢通。在行政調解、司法調解、人民調解共同發(fā)揮作用的基礎之上，利用群眾工作全覆蓋機制的便利條件，充分發(fā)揮群防群治作用。以2018年1月至2月為例，全縣矛盾糾紛排查215場次，防止群體性上訪3件，35人次。

3.鄉(xiāng)村道德水平建設情況簡析

當前鄉(xiāng)村道德體系建設基本以農村精神文明建設工作為重心，農村精神文明建設工作又以人居環(huán)境整治、文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建等重點工作為抓手，著力推動鄉(xiāng)村從“一處美”向“一片美”、從“環(huán)境美”向“生活美”、從“外在美”向“內涵美”進發(fā)。截至2018年6月，先后創(chuàng)建全國文明村鎮(zhèn)4個、自治區(qū)文明村鎮(zhèn)15個、自治州文明村鎮(zhèn)38個、縣級文明村17個，全縣文明村鎮(zhèn)創(chuàng)建率達到73%。

二、瑪納斯縣鄉(xiāng)村治理體系中的薄弱環(huán)節(jié)

1.自治環(huán)節(jié)中存在薄弱點

（1）推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展的內生動力不足。農業(yè)生產以家庭聯(lián)產承包責任制為基礎，依靠機械化生產服務等的社會化服務將分散的家庭經營引向集約化生產的規(guī)模經營方式，使得集體經濟的體量多年來增長緩慢，暫未培育出新的經濟增長點。集體經濟的蛋糕因收入來源有限、資源分配不均、人才智力水平不高等原料限制，使得大部分的鄉(xiāng)村公共產品及服務項目發(fā)展建設成本由自上而下的財政轉移支付，自我供給不足。因而基層自治組織本應發(fā)揮的自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督作用，由于資金、技術、人才的捆綁而顯得縮手縮腳。另一方面，大量人財物等的相關資源由外而內注入農村，使得農村發(fā)展資本在變量上有所增加，卻暫未催生出農村經濟社會發(fā)展的內生動力。農村普遍缺乏的鄉(xiāng)村治理資源僅靠外部輸血而不形成有效的內部造血機制，很容易產生大量的社會資源浪費，反作用下甚至導致資源輸入本身效能降低，從而給農民提供了滋生“等靠要”思想的土壤。

（2）現(xiàn)有機制下形成的權力結構配合默契不足。現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理的權力構成，基本由基層政府的管理權、村民自治權與自發(fā)性組織參與權三部分組成。根據(jù)各支力量的發(fā)展情況顯示，三者權力力量懸殊。基層管理權因掌握人財物的直接支配，具有資源占有量相對豐富、人才智力水平相對較高等優(yōu)勢，極易在農村社會事務管理過程中形成對村民自治權的碾壓之勢。而農村自發(fā)性組織因其發(fā)展時間尚短且需其成員具有一定的自覺意識，組織功能孱弱。此外，三者力量之間權責界限模糊，依照鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略總體要求進行鄉(xiāng)村建設時，應當承擔主體責任的村民自治組織往往因組織能力不足而在自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督中越位、錯位，甚至缺位。因此村民自治組織自治權功能發(fā)揮不足，使得村民參與基礎資源分配、表達利益訴求、實現(xiàn)自我價值本身處于失權甚或無權狀態(tài)，令原本受教育程度低、自主創(chuàng)業(yè)意識匱乏、資源獲得渠道狹窄的村民更加缺乏群體自信，改變自身生產生活狀態(tài)的積極性嚴重不足。

2.法治建設中存在短缺項

（1）鄉(xiāng)村法治建設缺乏核心動能。目前瑪納斯縣執(zhí)業(yè)律師7人、法律工作者23人，鄉(xiāng)村法治建設中最基本人力資源供給嚴重匱乏， “一村（一社區(qū)）一法律顧問”工作難度較大。

（2）鄉(xiāng)村法治宣傳流于形式。目前碎片化的法治觀念輸出受經濟發(fā)展水平、教育資源配置、個體受教育程度等客觀因素的影響，法治觀念難以真正入腦入心。另一方面，由于部分村民產權殘缺，無法直接支配基層基礎生產服務資源，而鄉(xiāng)村基層基礎生產服務資源的分配又易受人情、關系、私利等因素影響， “人治”作用大于“法治”現(xiàn)象依然存在。

（3）鄉(xiāng)村社會矛盾化解重表面輕實質。目前，按照群眾訴求“五個一點”解決辦法及農村網格化服務管理等的相關措施，鄉(xiāng)村大量基本訴求能夠得到有效回應。但大量訴求中一些法律關系復雜、糾紛久拖不決、利益糾葛較深的矛盾，往往因村民乃至基層干部缺少基本的法律常識而得不到有效解決，或者即便解決也僅在一時定紛止爭，而矛盾的根源得不到有效化解，從而留下不安定隱患。

3.德治領域中存在空白區(qū)

（1）德治觀念體系不健全。在市場經濟價值導向作用下，鄉(xiāng)村固有的道德信條受到種種沖擊，而新的價值觀念尚未普及、德治體系尚未成型，因此鄉(xiāng)村人口的擇偶觀、婚姻觀、家庭觀等道德觀念極易因不良輿論、經濟價值大小等外力作用而產生扭曲，出現(xiàn)諸如天價彩禮、嫁妝攀比、拒不贍養(yǎng)老人等問題。另一方面，以精神文明創(chuàng)建活動為抓手的道德體系建設僅具有短期時效性，引領道德風尚的觸角不易延伸至社會生產生活的各個方面，在鄉(xiāng)村誠信體系建設等方面工作仍在留白。

（2）德治文化作用未彰顯。現(xiàn)階段瑪納斯縣鄉(xiāng)村德治文化建設氛圍淡薄、村民對鄉(xiāng)村德治文化建設的態(tài)度淡漠、基層自治組織在自治過程中的關注度欠缺，使得德治文化的引領作用發(fā)揮不充分、規(guī)范作用更是微弱。

（3）激勵約束機制不完善?；鶎幼灾谓M織對于建立德治激勵約束機制仍處于探索階段，引導群眾樹立愛黨愛國、敬業(yè)友善、誠實守信等社會主義核心價值觀的約束機制沒有完全建立起來。

三、瑪納斯縣健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系的優(yōu)化路徑

1.提升鄉(xiāng)村自治能力和自治水平

（1）推動農業(yè)科技化發(fā)展、升級鄉(xiāng)村公共服務系統(tǒng)，使鄉(xiāng)村各基層組織集中力量在關鍵領域發(fā)揮作用。隨著數(shù)字農業(yè)的發(fā)展，物聯(lián)網、遙感等新技術及“互聯(lián)網+”等新商業(yè)模式的應用有效地填補了鄉(xiāng)村社會發(fā)展中勞動力短缺、資金不足等缺陷。例如，2017年瑪納斯縣引進衛(wèi)星導航農機自動駕駛設備19套，完成自動導航農機作業(yè)面積3.67萬公頃。這些關系到全縣基本農業(yè)生產的鄉(xiāng)村公共產品及服務，通過資源共享、合理分配，推動了鄉(xiāng)村共享經濟發(fā)展，同時也促進了鄉(xiāng)村公共服務體系轉型升級，進而使得鄉(xiāng)村各基層組織力量的工作重點自覺轉移到了鄉(xiāng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定的重大事項上。因此，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設要以農業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展為重要依托，使鄉(xiāng)村各基層組織從普遍存在的社會性問題中解脫出來，集中力量在關鍵領域發(fā)揮作用。

（2）強化基層黨組織建設，充分發(fā)揮黨員積極引領作用。一是加大在優(yōu)秀青年農民中發(fā)展黨員力度，使鄉(xiāng)村基層黨組織永葆青春、活力。二是完善黨組織、黨員激勵機制。目前，瑪納斯縣開展的村（社區(qū)）星級化創(chuàng)建、黨員星級評定工作，將涉及黨的建設中有關思想、組織、作風、制度、能力等方面的發(fā)展事項提煉出量化指標，以衡量有度、考核有據(jù)的方式進行激勵，從制度上保證黨的先進性及科學化建設水平。經過評定，瑪納斯縣21個村（社區(qū)）定等為8星級以上，其中10星級村1個、9星級村5個、8星級村13個;此外，鄉(xiāng)村125個黨組織中的4054名黨員配發(fā)《黨員證》，如實記錄每個黨員的基本信息、參加活動、交納黨費、評星定等情況。三是提升農村帶頭人隊伍整體優(yōu)化建設。抓住黨員這些“關鍵少數(shù)”，提升隊伍整體的服務水平，使農村集體事務中的民主管理、民主監(jiān)督職能有效發(fā)揮，從而帶動村民守道德、學文化、練技術、謀經營。

（3）合理配置鄉(xiāng)村治理的權力結構，激發(fā)內生發(fā)展動力。現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理結構重心在于以村民自治為基礎的組織建設，需要不斷規(guī)范村民自治章程及村規(guī)民約，保障村務公開透明，充分發(fā)揮村民會議、村民代表會議、村民理事會議等多層級協(xié)商議事制度的作用，構建一體化鄉(xiāng)村服務平臺。首先要明確基層政府的管理權、村民自治權與自發(fā)性組織參與權之間的權力邊界，合理配置鄉(xiāng)村治理過程中的各方權力，避免彼此之間因權責模糊產生空白管理、選擇性管理或多頭管理，使各支力量的配合更加默契協(xié)調，最終從制度上保障村民參與鄉(xiāng)村公共事務的決策權、管理權、監(jiān)督權，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理中的自治基礎性作用，使鄉(xiāng)村社會發(fā)展孕育出強大的內生動力;其次，要大力培育具有服務性、公益性、互助性功能的農村新型社會組織，拓寬鄉(xiāng)村公共服務渠道，使這些鄉(xiāng)村自發(fā)性社會組織積極參與鄉(xiāng)村建設，為村民自治組織功能發(fā)揮提供有效支持。第三，健全村務監(jiān)督機制、建立村民監(jiān)督委員會，使村務管理中個人行使的微小權力在陽光下運行。

2.優(yōu)化鄉(xiāng)村法治建設資源配置

（1）統(tǒng)籌全縣法律服務資源，建立專業(yè)化法律服務隊伍，推動公共法律服務體系建設。首先，廣泛吸收已退休的老法官、老檢察官等懂法知法人員進入基層法律服務工作者隊伍，規(guī)范法律服務收費、法律服務監(jiān)督等相關制度。其次，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)合適配比法律服務工作者服務村（社區(qū)）數(shù)量，并按比例機動靈活調整公益咨詢服務時間，激發(fā)法律服務工作者的服務積極性。第三，加強法律服務工作者與鄉(xiāng)村自治組織之間的聯(lián)系，一方面有利于規(guī)范鄉(xiāng)村自治組織的服務、管理職能，另一方面可以使村民尋求法律服務更加便捷。

（2）法治宣傳要求實效、有實用。首先，加強巡回審判的普法教育工作。在法治宣傳教育活動中，數(shù)十次的課堂講授比不上觀摩一次庭審現(xiàn)場讓人銘記于心，借助基層法院及其派出法庭巡回審判的優(yōu)勢，選擇涉農案件在涉農地區(qū)巡回審判，不僅可以宣傳法律常識，也能使旁聽的村民通過原、被告的辯解去思考尋找自身解決方法的途徑，同時法官的釋法明理能使村民加深對法律規(guī)范的認識。其次，依托公共法律服務體系建設，將碎片化的觀念輸出轉變?yōu)榫哂邢到y(tǒng)性、針對性、長期性的現(xiàn)場教學，法律服務工作者在公益服務日針對本村村民最為關切的法律問題進行解答、針對本村村民生產生活最為緊密的法律法規(guī)進行授課，使村民真正了解學法、用法的實用價值，才能使法治觀念內化于心外化于行。同時，積極推動法律援助進鄉(xiāng)村等便民服務活動，建立村法律援助工作聯(lián)系點，在人民法院、人民檢察院建立法律援助窗口，打造覆蓋縣鄉(xiāng)村的“一小時”法律援助服務圈等，掃清公共法律服務中的死角，擴大社會效應，使村民得到應有實惠的同時樹立憲法、法律權威意識。最后，廣泛借助傳統(tǒng)媒體和新媒體優(yōu)勢，多渠道、多角度加大對法律援助常識和典型案例的宣傳報道，使村民有更多渠道了解法治紅利。

（3）建立資源合理分配機制，維護鄉(xiāng)村社會公平。保證鄉(xiāng)村社會公平，才能為鄉(xiāng)村法治培育提供最基本的土壤環(huán)境，才能化解鄉(xiāng)村深層次社會矛盾。一是要建立鄉(xiāng)村集體生產生活資料公平分配機制。事關基本生產生活資料分配諸如生產用水的分配、補助資金的發(fā)放等，事先要保證公開透明、事中要有防范監(jiān)督措施、事后要有執(zhí)紀問責機制。二是保證鄉(xiāng)村公共服務對象機會均等。除大力落實鄉(xiāng)村就業(yè)、教育、醫(yī)療等相關政策外，加大相關人才、資金的供給，調動集體土地發(fā)包收益等的相關資金反哺鄉(xiāng)村社會公共服務事業(yè)發(fā)展。

（4）引導村民積極合理表達訴求，推動有效“自我救濟”。社會生活中因交互行為產生的糾紛、矛盾的解決，除依靠村、鄉(xiāng)、縣三級治權機構通過多元糾紛化解機制進行化解外，引導村民積極合理表達訴求、理性設計“自我救濟”方式，是源頭上消除社會矛盾、掃清不安定障礙的最有效途徑。維權過程，究竟采用當事人和解、人民調解、行政調解、司法調解還是進入訴訟審判，作為當事人的個體應理性權衡維權時間、維權成本等因素，作出維護自身權益最有益的判斷，這樣，既能減少自身損失因不合理方式產生的擴大，又能減少社會資源、尤其司法資源的浪費。

3.創(chuàng)新鄉(xiāng)村德治培育方式

（1）堅持教育引導與實踐養(yǎng)成，推動社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村落地生根。廣泛運用農村文化墻等陣地，充分發(fā)揮“國旗下宣講”、“農牧民夜校”等作用，扎實開展習近平新時代中國特色社會主義思想等黨的創(chuàng)新理論宣講普及;常態(tài)化開展一期道德講堂、一次公益活動等“十個一”工作，培育鄉(xiāng)風文明，塑造優(yōu)良家風;廣泛開展最美人物、好婆媳、身邊好人等評選表彰活動，發(fā)揮模范榜樣的示范帶動作用，使社會主義核心價值觀在鄉(xiāng)村土壤扎根發(fā)芽、開花結果。

（2）完善村規(guī)民約、建立鄉(xiāng)村道德信用體系，以制度保障夯實鄉(xiāng)村德治建設基石。一是以社會主義核心價值觀為指導，因地制宜，結合本村實際制定適合本村發(fā)展、得到村民普遍擁護、具有普遍約束作用的村規(guī)民約，從而營造文明鄉(xiāng)風。二是以鄉(xiāng)村道德信用體系建設為抓手，制定道德評定細則、量化道德評價等級，對照道德等級標準，給予道德等級高的村民生產資料優(yōu)先享有或相應物質獎勵，對于道德等級較低的村民給予加入黑名單、限制惠農政策享受等處罰。創(chuàng)造良好德治環(huán)境，使村民人人向上向善。

在鄉(xiāng)村振興過程中健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系是農業(yè)農村現(xiàn)代化的必由之路，只有堅持自治作基礎、法治作保障、德治作支撐，才能為新時代農村社會發(fā)展創(chuàng)造新模式，增加新引擎，鋪就新道路。

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作者簡介：

石雪瑩，中共瑪納斯縣委黨校助理講師，研究方向法學。