天然氣市場化改革路徑漸趨明朗

□ 文/楊驛昉

山雨欲來風滿樓。今年以來，我國天然氣市場化改革動作不斷，其中國家管網公司將成立的消息，無疑是業界最關心的熱點。隨著管網獨立時代漸行漸近，我國天然氣市場化改革路徑漸趨明朗，兼顧“差異化”，注重“精細化”。

國家管網公司猶抱琵琶半遮面

3月19日，中央全面深化改革委員會第七次會議審議通過《石油天然氣管網運營機制改革實施意見》，提出組建國有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網公司。至此，業內議論已久的國家石油天然氣管網公司終于從紙面走向臺前，不日將正式掛牌。5月底，國家發展改革委、國家能源局、住房城鄉建設部、市場監管總局聯合印發《油氣管網設施公平開放監管辦法》，圍繞實踐中影響公平開放的突出問題和關鍵因素設置了條款，為國家管網公司成立后油氣管網設施公平開放進行了政策鋪墊。

這一系列改革舉措意味著我國推動形成上游油氣資源多主體多渠道供應、中間統一管網高效集輸、下游銷售市場充分競爭的油氣市場體系又邁出了至關重要的一步，特別是對中游環節“管輸銷售一體化”的模式影響巨大。截至目前，關于國家管網公司的成立并無更多政策細節披露。毋庸置疑，隨著運銷分離步伐漸行漸近，國家管網公司關于組織架構、管理團隊、資產劃撥、規則章程等一系列重大事宜正在緊鑼密鼓地籌備著。

在靴子落地之前，改革牽涉的相關方存在著各自不同的訴求與關切。對于占全國管網資產77%、受改革沖擊影響最大的中國石油而言，如何平衡管網資產獨立對天然氣板塊盈利能力的影響和重構新的運營協調機制是核心；對于地方政府和省網而言，最關心的是國家干線管網與省內管線之間的關系，以及地方管網的運營模式問題；對于下游大用戶和城市燃氣企業而言，則十分關心國家管網公司能否打通市場化氣量從氣源地至終端用戶的“點對點”運輸問題，以及上中游價格機制調整對下游終端用戶的傳導。

市場參與者訴求各異

市場參與主體各自的訴求不同，市場上也形成了針鋒相對的聲音和呼吁，有的觀點甚至是截然相反。

有觀點認為，當前半政府定價半市場化定價的模式引發了價格傳導機制的不順暢，比如政府定價的居民價格和市場化的工商業氣價形成交叉補貼，政府定價的門站價和高額的國際市場進口長約價格形成倒掛，導致上下游順價不暢，因此呼吁能夠在管網獨立后將價格管制徹底放開，通過完全的市場化交易形成定價（這種模式沒有考慮漲價）。

也有觀點認為，目前天然氣市場化改革的時機尚未成熟，阻礙我國天然氣管網第三方公平開放的制約因素并非市場機制，而是管道基礎設施的建設水平，即便國家管網公司即將成立，存量用戶很可能通過多種方式繼續壟斷管容，管道設施已經沒有富余的管容能力，市場結構不會產生質的變化，因此主張全盤延用現有市場交易體系。

事實上，考慮到我國當前的發展階段、國際國內有別的體制與國情、廣袤疆域不同地點的稟賦特征，天然氣市場化改革的推進不適合“一刀切”式的一概而論，而需要非常精妙的差異化和精細化的處理。

市場化改革宜做好“差異化”和“精細化”

首先，我國國情和發展階段決定，不宜簡單套用西方發達國家全盤市場化的模式，宜將暫緩市場化的部分類型進行差異化處理。

對于西方發達國家而言，天然氣民生屬性較弱，純粹是由氣量買賣合同約定的市場行為。此外，居民由于用氣量少，單位成本高，因此比工商業大用戶承受較高的終端價格。在完全市場化的情景假設中，居民氣價失去政策保護后面臨大幅上漲風險，可能影響社會輿論和穩定，而高價的國際進口長協則面臨低價現貨沖擊，可能產生國際違約風險和外交爭端。因此，通盤考慮上述因素，在改革過渡期內，對居民用氣和進口長協的差異化處理存在一定必要性，但從長期來看，隨著資源供給和基礎設施的豐富，政策導向的差異有望趨于消失。

其次，國內不同區域發展程度、資源稟賦存在巨大差異，需要改革方案在合理范圍內考慮政策的“區域有別”。從管輸環節看，國內主干管網負荷根據區域不同存在差異，西一線、陜京線等處于市場好、消費量高的地區沿線，管網負荷率基本處于飽和狀態；而西南、東北等區域的干線管網負荷率只有20%–55%。此外，各省級管網的投資和運營模式有較大差異，既有干線管網的支線（山東），也有油田集輸管網發展成的環網（川渝），還有省全資出資建設（陜西），或省屬企業與央企合資建設（廣東）。這樣復雜的模式產生了多方面的矛盾與沖突，比如用戶自采氣源與管網統購統銷的矛盾、干線直供與地方管網管輸費層層加碼的矛盾，國家管網與地方管網規劃建設的矛盾等等。從供給側和消費側看，我國主要的國產氣源地位于西部，而主要的消費市場則位于華北供暖區和東南沿海工業區。資源地政府傾向于將更多氣量留在門站價更低的資源地附近，以促進當地經濟和工業發展，而氣源銷售企業則傾向于將更多氣量輸往價格承受力高的東部市場，以獲得更好的銷售收益。因此，為平衡天然氣市場化改革對不同區域的影響，政策應該盡可能精細化，相同經濟發展程度、資源稟賦條件的區域可以統一政策，而不同區域間由于管道負荷率、價格承受力差異較大，建議根據“一事一議”的原則進行市場化競價、管道運營機制層面的討論。

再次，管道運營和監管機制需要精細化的設計，使“有規可依、有法可查”成為天然氣管網連通上游生產商和下游用戶的制度基礎。區域間由于管道負荷率、價格承受力差異較大，建議根據“一事一議”的原則進行市場化競價、管道運營機制層面的討論。在傳統的天然氣運銷一體化模式下，以中石油為例，管道運輸環節與批發銷售環節統一考核、同一董事長，兩者間職責界定、成本收益等問題可以通過領導內部協調、公司行政命令等方式推進，在管網運營規則不明確的情況下尚且可以運轉。但管網獨立后，管網公司與銷售公司和其他委托輸氣的用戶是獨立法人的關系，依據約定的合同、行業認可的規則運作是確保管網運營順利實施的關鍵因素，也是實現天然氣市場化的關鍵保證。

此外，監管機制設計方面，管網公司作為政策性壟斷環節，應該面臨最嚴格的監管，以避免其發展成為“統購統銷”的強勢中間商模式，脫離基礎設施服務提供商的定位。目前，我國油氣行業欠缺專門的監管機構，能監會也是從電監會改制而來，存在一定程度的專業缺口，尚未建立專門針對管網公司的監管職能。