PPP模式下城鎮供熱普遍服務的實證：監管機制視角

一 問題提出

暖氣是冬季寒冷而漫長的我國北方城鎮居民生產生活的必需品。供熱行業是關系公眾利益的基礎性公共事業，具有壟斷性產業特征，而普遍服務是壟斷性產業監管的重要內容。解決城鎮供熱普遍服務問題對經濟社會發展具有重要意義。傳統上，我國城鎮供熱一直采用政府投資、國有企業壟斷經營，單位付費、職工免費或低價使用的福利供熱模式。在這種模式下，不論國有供熱企業還是自建鍋爐房的各機關和企事業單位，其供熱業務都依靠政府補貼或企業內部交叉補貼支撐，具有顯著的公益性。由于國有企業生產經營效率低下，缺乏積累，加之政府財政資金長期緊張，城鎮供熱行業發展面臨著嚴重的投資瓶頸，不僅入網用戶比例較低，服務質量也難以保證，城鎮供熱普遍服務水平整體較低。為了消除投資瓶頸，改進生產經營效率，為更多居民提供有質量保證的供熱服務，我國城鎮供熱行業開始實行市場化改革。作為一種融資機制和競爭機制，以特許經營為主要形式的政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership，以下簡稱“PPP模式”)在城鎮供熱市場化改革中得到廣泛應用。

PPP模式得以施行的一個重要原因是原有以政府為唯一主體、通過壟斷國有企業免費或低價提供公共服務的普遍服務機制存在局限。一方面，供給主體變遷導致絕對低價機制失效。PPP模式是政府部門與私人部門為提供公共服務而建立的一種合作關系(王增忠，2015)[1]，是一種公共服務供給制度創新。截至20世紀70年代，包括電信、電力、供水、供熱在內的公共服務幾乎全由政府一手包辦。引入PPP模式后，私人部門開始承擔部分供給責任(賴丹馨和費方域，2010)[2]，成為重要的公共服務供給主體。公共服務供給主體格局由單一走向多元意味著私人部門在公共服務領域扮演越來越重要的角色。在PPP合作框架下，項目企業或私人部門會獲得一定范圍內的壟斷經營權(Evenhuis和Vickerman，2010)[3]。受利潤最大化驅使，私人部門傾向于制定壟斷高價(張水波等，2014)[4]，原有以政府補貼支撐的絕對低價機制走到盡頭，公眾尤其是收入較低的弱勢群體將因此失去可靠的公共服務保障。另一方面，市場結構變遷致使交叉補貼失去基礎。傳統體制下，公共服務領域普遍實行國有企業獨家壟斷經營。不同業務、不同客戶群體之間的交叉補貼是維持普遍服務的主要物質基礎。作為一種競爭性準入制度(仇保興和王俊豪，2014)[5]，PPP模式使各類社會資本可以通過項目特許權競爭繞開在位企業設置的市場壁壘，參與公共服務項目建設運營。國有企業獨家壟斷格局逐漸被多元主體競爭格局取代。市場份額下降、利潤攤薄使原有交叉補貼失去來源?？傊?，PPP模式下，原有普遍服務機制失效，重構普遍服務機制，建立與PPP模式相適應的普遍服務監管體系已成為亟待解決的問題。

目前，PPP模式下的公共服務監管呈現碎片化特征，缺乏系統的監管體系。Carmona(2010)[6]提出了包含戰略層面、戰術層面和操作層面的公共服務PPP模式監管體系。王俊豪(2016)[7]提出，PPP模式下的公用事業監管體系應包含監管法律法規體系、監管機構體系、監管監督體系和監管績效評價體系四個部分。Braithwaite(2008)[8]認為，有效的監管體系應由多個相互影響、協同共治的監管子系統共同構成。受此啟發，本文將PPP模式下的普遍服務監管體系視為包括監管治理體系、監管內容體系和監管政策工具體系在內的三個協調互動的子系統的有機組合，如圖1所示。

圖1 PPP模式下的普遍服務監管體系

供熱行業作為典型的自然壟斷產業，城鎮供熱普遍服務同樣面臨PPP模式所帶來的巨大沖擊。首先，PPP模式引發城鎮供熱價格水平上漲，致使低收入群體失去供熱服務保障。逐利動機驅使下，城鎮供熱企業會憑借壟斷優勢抬高價格水平。Agrel和Bogetoft(2000)[9]指出,與天然氣和電力行業相比，城鎮供熱具有更強的自然壟斷屬性，私人部門更容易實施壟斷高價損害消費者利益。Gatautis(2004)[10]對立陶宛的城鎮供熱監管實踐研究表明，私營城鎮供熱企業更容易憑借其壟斷勢力抬升供熱服務價格，由此損害消費者利益，也增加了監管難度。價格水平上漲的結果是收入水平較低的弱勢群體，包括困難企業職工、下崗職工、沒有勞動能力的傷殘人士、特困戶等被排斥在供熱系統之外，無法獲得供熱服務，失去供熱服務保障。其次，PPP模式引發選擇性供給，致使高成本地區居民無法獲得供熱服務。PPP模式下，城鎮供熱企業積極參與成本低、利潤高的項目經營，而對成本高、利潤低的項目缺乏積極性。由于歷史原因和現實條件約束，城市供熱片區之間的邊緣地帶、人口相對稀疏的周邊地區、低收入群體聚集地區仍未接入供熱網絡，相關供熱項目運營成本較高，難以獲得預期利潤，甚至會出現虧損，私人部門缺乏投資積極性，片區內居民難以獲得供熱服務。最后，PPP模式引發城鎮供熱企業投機行為，致使供熱服務質量難以保證。PPP模式下，項目企業尤其是民營企業具有很強的營利動機。一般而言，較高的城鎮供熱服務質量意味著較高的經營成本，為了獲取較多利潤，供熱企業會憑借其信息優勢實施降低服務質量的投機行為。此外，城鎮供熱企業還會出于競爭目的而有意實施質量歧視行為。于左等(2013)[11]對典型城市的城鎮供熱服務質量不達標問題進行了分析。結果顯示，民營供熱企業的逐利屬性更為突出，并且為了排斥競爭，垂直一體化供熱企業會對下游熱力企業實行歧視性供給，由此引發城鎮供熱服務質量問題。為此，強化普遍服務監管,探索適合城鎮供熱PPP模式的普遍服務監管體系具有很強的現實意義。

從現有文獻看，城鎮供熱監管研究多集中于行業準入監管(Palm，2007[12]；Hawkey et al.，2013[13])、價格監管(Becchis et al.，2005[14]；Westin和Lagergren，2002[15]；Munksgaard et al.，2005[16])和污染物排放監管(Ericsson et al.,2004[17]；Sarma和Bazbaue，2016[18])等領域，城鎮供熱普遍服務監管研究較少，相關研究主要從體制改革過程中出現的弱勢群體供熱服務保障缺失問題入手，探討其原因和相應的監管政策。就弱勢群體供熱服務保障缺失的原因而言，一些研究將其歸結為市場化改革目標定位存在偏差，認為以商品化取代福利供熱忽略了供熱服務的公益屬性(周達，2010[19]；曹建軍，2011[20])；一些研究則將其歸結為城鎮供熱普遍服務監管制度存在缺陷(徐月賓和張秀蘭，2006)[21]，認為在政府退出、社會資本進入過程中，缺乏相應的定價制度、補貼制度和其他互補性制度安排(徐毅夫，2001[22]；馮中越和穆慧敏，2006[23])。從制度變遷角度看，以帶有身份色彩的福利供熱體制為起點，由強勢利益集團主導的體制改革必然出現不當群體偏向，缺少話語權的弱勢群體由此失去供熱服務保障(唐要家和徐燕，2016)[24]。因此，只有建立與市場化改革相適應的監管體系(郭漢丁，2015[25]；唐要家，2016[26])，才能保障城鎮供熱普遍服務水平。

綜上所述，已有研究雖然從弱勢群體供熱保障問題入手，對相應的監管機制進行有益探討。但是，這些研究沒有明確城鎮供熱普遍服務概念和內涵，未構建統一的普遍服務監管框架，對普遍服務監管效果的研究尚屬空白。再者，由于行業數據缺乏，現有研究多以定性分析為主，定量分析較少。與已有研究相比，本文的邊際貢獻在于：在PPP模式下，明確界定城鎮供熱普遍服務內涵，并以此為基礎構建包含監管內容、監管治理和監管政策工具在內的城鎮供熱普遍服務監管體系；使用1997-2016年北方我國14省(自治區、直轄市)城鎮供熱行業數據構建面板模型，對現行城鎮供熱監管機制的普遍服務效果進行實證研究，進而針對性地提出完善城鎮供熱普遍服務監管體系的政策建議。

二 城鎮供熱普遍服務的內涵與監管框架

(一)城鎮供熱普遍服務的內涵

王俊豪(2009)[27]研究認為壟斷性產業普遍服務是政府為保障全體居民的基本權利而通過相關法律法規促使壟斷性產業經營者以可承受的價格向全體居民提供無差別的公共服務。具體到城鎮供熱行業，普遍服務是政府通過一定的政策措施促使城鎮供熱企業以可承受的價格向包括弱勢群體在內的所有消費者提供有質量保證的供熱服務。其內涵至少包括三個層次：一是全面提供供熱服務，即城鎮供熱企業必須實現所服務區域內供熱設施的全面覆蓋，保證所有用戶都能獲得城鎮供熱服務；二是以可承受的價格提供供熱服務，即政府監管者必須對居民用熱價格進行必要的限制，在維持供熱企業財務平衡的基礎上，將熱價控制在絕大多數居民能夠承受的范圍之內；三是向各類用戶非歧視性地提供供熱服務，即對區域內各類用戶，不論其位置遠近、收入高低，供熱企業都應當為其提供價格與質量無差別的供熱服務。

(二)PPP模式下的城鎮供熱普遍服務監管框架

1.監管內容。城鎮供熱普遍服務監管內容主要有價格監管和服務質量監管。PPP模式下，價格在熱力資源分配中起決定性作用。為了防止項目企業憑借其壟斷勢力抬高供熱服務價格，致使低收入群體無法獲得供熱服務，政府依據保本微利原則，控制供熱服務價格水平?？煽康姆召|量是城鎮供熱普遍服務的基礎性要求。在鼓勵城鎮供熱基礎設施投資的同時，監管者依據室內溫度、供熱時間、消費者投訴數等指標，強化服務質量監管。

需要注意的是，過于嚴格的價格監管會誘發供熱企業降低服務質量的投機行為,而過于嚴格的質量監管會推高價格或對投資產生負向激勵(楊萬中和蔣傳海，2018)[28]。因此，應適當權衡各項監管內容，以追求最佳總體監管效果。

2.監管政策工具。政府定價是最重要的城鎮供熱普遍服務政策工具。目前，供熱價格由地方政府制定，通常包括成本、利潤和稅金三部分。實踐中，由于缺乏統一的成本核算體系和明確的共同成本分攤標準，城鎮供熱價格通常以PPP項目企業上報的個別成本為基礎制定。這種帶有成本加成性質的定價方式往往會引發熱價的非正常上漲(梁雪峰，1999)[29]。政府補貼是城鎮供熱常用的普遍服務政策工具之一。我國現行城鎮供熱普遍服務補貼有兩種：對供熱企業的政策性補貼和對居民的用熱補貼。執行低價、向高成本地區擴展供熱網絡、減免困難群體熱費等普遍服務政策會推高企業經營成本，影響其正常經營。為了維持供熱服務的連續性，政府需要對供熱企業進行補貼?，F行居民用熱補貼主要面向包括公務員、事業單位職工和部分國有企業職工在內的“泛公務員”群體。由于將大量的自由職業者、非公企業職工、農民排斥在外，現行居民用熱補貼制度顯失公平，其效果也備受質疑。據估計(唐要家和徐燕，2016)[24]，2012年我國北方16省的5.3億人口中，有一半以上無法獲得供熱補貼。僅占用熱總人口6.03%的“泛公務員”群體所得用熱補貼平均占其用熱支出50%以上，遠高于其他群體。除政府定價和補貼外，還有針對部分低保戶或貧困戶的臨時性救助及鼓勵城鎮供熱企業承擔普遍服務責任的以熱定電、減免稅收、融資扶持等監管政策工具。

3.監管治理體系。城鎮供熱普遍服務監管治理體系由監管法規體系、監管機構體系、監管監督體系和監管績效評價體系四部分組成。監管法規體系是城鎮供熱普遍服務監管治理體系的基礎。目前，我國城鎮供熱普遍服務監管主要依據國務院和相關部委發布的政策文件實施。由于位階較低，權威性不高，這些政策性文件很難為城鎮供熱普遍服務監管提供有力的法理支持。監管機構是監管政策的實施主體，是監管治理體系的中心。目前，我國城鎮供熱實行多頭交叉監管。發改委、規劃、財政、建設、物價、民政等政府部門都根據本部門管理權限，分別承擔一定的普遍服務監管職能。在多頭交叉監管機制下，監管職能相對分散，各平行部門之間互不統屬、缺乏協調，往往產生較高的監管成本。監管監督體系是防止監管裁量權濫用，確保監管效能的基本條件。目前，我國城市公用事業監管監督體系還很不完善，縱向分級監督和橫向同級監督都存在不同程度的缺位。社會監督也常因為缺乏有效的監督方式而流于形式(王俊豪，2016)[7]。作為監管治理體系的重要組成部分，監管績效評價體系通過對監管結果的客觀評價與反饋促成監管體系的不斷完善。目前，我國城鎮供熱監管績效評價體系還很不健全。既缺乏統一的評價指標體系，又缺少相對獨立的評價機構和科學合理的評價方法，其結果很難全面、準確地反映普遍服務監管效果。

三 PPP模式下城鎮供熱普遍服務的監管效果檢驗

在PPP模式下，我國城鎮供熱行業面臨著如何實現普遍服務的現實問題。由于現行城鎮供熱普遍服務監管機制還遠未完善，很難保證監管效果。為針對性地探討城鎮供熱普遍服務監管政策，本文擬對現有城鎮供熱普遍服務監管效果進行實證檢驗。

(一)變量說明

1.被解釋變量。國內外學者對普遍服務內涵的認識基本一致，即普遍服務應包含三項基本要求：可獲得性、低價和質量保證(王俊豪，2009[27]；讓·雅克·拉豐，2001[30]；肖興志，2008[31])。就城鎮供熱普遍服務而言，供熱服務覆蓋率是衡量供熱服務可獲得性的常用指標；熱價水平是衡量是否低價的最重要指標；室內溫度、供熱時間、顧客投訴數則是衡量服務質量的主要指標。由于地區差異，我國城鎮供熱行業尚未建立統一的服務質量檢測體系，室內溫度、供熱時間、顧客投訴等服務質量數據比較缺乏。為此，本文以熱價水平和供熱服務覆蓋率作為衡量城鎮供熱普遍服務水平的主要指標。目前，我國城鎮供熱行業依據業務環節實行分級熱價監管，熱力出廠價格、管輸價格和銷售價格都受到政府監管。因為缺乏熱力管輸價格和銷售價格數據，所以本文以熱力出廠價格作為衡量普遍服務水平的價格指標。在我國，熱電聯產是最重要的城鎮供熱方式。鑒于很難找到單獨的熱力出廠價格數據，本文使用電力、熱力生產供應業產品出廠價格近似替代熱力出廠價格。本文以集中供熱覆蓋率作為供熱服務覆蓋率的衡量指標，集中供熱覆蓋率使用城鎮居民住宅集中供熱面積與住宅總面積的比值測度。

2.解釋變量。為了刻畫PPP模式下城鎮供熱監管力度，本文借鑒肖興志和孫陽(2006)[32]的方法，從PPP法律法規體系、PPP管理機構設置和PPP主體發育程度三個維度設置城鎮供熱監管指標。從法律法規體系來看，2004年，原建設部頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》(2004年第126號)，對城鎮供熱特許經營的管理機構、原則和責任分擔、監督作了原則性規定。這是首部城市公用事業特許經營法規。為了進一步鼓勵、引導社會資本投資，2014年，國家發展改革委聯合多個部門發布了《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。2015年，國家發展改革委、財政部等6部門又聯合發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，城市公用事業PPP法律法規體系進一步完善。因此，本文將PPP法律法規體系變量賦值如下：2004年之前為0，2004-2014年為0.5，2015年之后為1。從PPP管理機構設置來看，城鎮供熱行業的PPP一直由國家發展改革委、財政部與建設部等多個部門協同管理。2004年頒布的《市政公用事業特許經營管理辦法》中，明確建設部和地方建設主管部門作為市政公用事業特許經營的主管部門，負責特許經營活動的指導和監督工作。自2014年以來，雖然國家發展改革委和財政部分工負責PPP的政策制定和宏觀管理工作，但建設部和地方建設主管部門仍是包括城鎮供熱在內的市政公用事業PPP監管部門。因此，本文將PPP監管機構變量賦值如下：2004年之前為0.5，2004之后為1。從PPP主體發育程度來看，得益于從20世紀90年代開始的城市公用事業市場化改革，部分城鎮供熱企業開始實行政企分離，逐步成為獨立經營的市場主體。2003年，建設部聯合多個部門發布《關于城鎮供熱體制改革試點工作的指導意見》(建城[2003]148號)，明確提出深化國有供熱企業改革，建立現代企業制度，引導非公有資本參與城鎮供熱特許經營，國有城鎮供熱企業改革全面展開。因此，本文將PPP主體發育程度變量賦值如下:2003年之前為0.5，2003年之后為1。

3.控制變量。由于資源稟賦約束，目前我國城鎮供熱仍然以煤炭為主，煤炭支出是城鎮供熱企業最重要的成本組成部分，對熱力出廠價格具有顯著影響。此外，人力成本也是城鎮供熱企業的主要成本。因此，本文將煤炭價格指數和測度人力成本大小的城鎮居民消費價格指數作為熱力出廠價格分析中的控制變量。鑒于可支配收入往往對改善居民居住條件具有決定性影響，所以本文將城鎮居民人均實際可支配收入也作為城鎮供熱覆蓋率分析中的控制變量。

(二)基本假定

PPP模式本身即是一種競爭性選優機制，PPP項目招投標的結果是效率較高的競標企業獲得項目經營權，為項目高效運營打下基礎。充分競爭的項目招投標能夠迫使競標企業依據自身真實成本上報供熱服務價格，從而遏制壟斷高價。此外，在項目運營過程中，監管者將根據項目企業上報的成本信息，結合第三方機構的成本監審結果，周期性調整供熱服務價格，從而在維持項目企業財務平衡的基礎上將供熱服務價格控制在較低水平。以壟斷經營為起點，隨著PPP模式的逐步完善，供熱服務實際價格水平將逐步下降。因此，提出假說H1：

H1：PPP模式下良好的監管能夠降低供熱服務實際價格水平。

我國城鎮供熱行業的最大問題是，以政府為唯一主體的傳統投融資機制造成了投資瓶頸，嚴重制約了城鎮供熱行業規模擴張。作為一種融資模式，PPP為各類社會資本參與城鎮供熱生產經營開辟了渠道，可以消除投資瓶頸，擴大行業規模，讓更多居民享受到城鎮供熱服務。因此，提出假說H2：

H2：PPP模式下良好的監管能夠提高供熱服務覆蓋率。

(三)模型構建

本文借鑒Cubbin和Stern(2004)[33]的電力產業監管績效分析方法，根據我國城鎮供熱普遍服務實際情況，建立省際面板模型。由于數據約束，本文僅選取了部分指標衡量城鎮供熱普遍服務水平。為了解決因遺漏變量而產生的內生性問題，考慮到城鎮供熱價格水平和供熱服務覆蓋率的連續性，本文引入其一階滯后項，構建動態面板模型。

城鎮供熱服務價格模型為：

rji, t=α+β1rji, t-1+β2mji, t+β3czcpii, t+β4JGi, t+ui+εi, t

(1)

其中，rji, t是指熱力產品出廠價格指數；rji, t-1為熱力產品出廠價格指數的一階滯后項。JGi, t是衡量PPP監管力度的指標，系數預期為負。mji, t是指煤炭出廠價格指數，czcpii, t是指城鎮居民消費價格指數，兩者的系數預期為正。

城鎮供熱服務覆蓋率模型為：

fgli, t=α+β1fgli, t-1+β2lnsri, t+β3JGi, t+ui+εi, t

(2)

其中，fgli, t是指供熱服務覆蓋率；fgli, t-1為供熱服務覆蓋率的一階滯后項；lnsri, t是指取自然對數形式的城鎮居民實際人均可支配收入(單位：元)；隨著居民實際可支配收入的增長，將有更多居民改善居住條件，接入供熱網絡，所以控制變量lnsri, t的系數預期為正。該模型中，JGi, t的系數預期也為正。

(四)數據來源

本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區、直轄市)(1)14省(自治區、直轄市)分別為北京、天津、河北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、寧夏、新疆。由于青海、西藏兩省的相關數據缺失較多，所以未列入樣本。的城鎮供熱行業年度相關數據。其中，電力、熱力出廠價格指數和煤炭出廠價格指數來自《中國統計年鑒》和各省統計年鑒，煤炭價格指數的個別缺失數據使用當年燃料動力購進價格指數替代；電力、熱力出廠價格指數的個別缺失數據使用當年電力工業品出廠價格指數替代。城鎮居民消費價格指數來自國家統計局網站。以上三類價格指數均以1996年為基期進行折算。城鎮住宅集中供熱面積數據主要來自《中國城市建設年鑒》，部分(1997-1998年)數據來自各省統計年鑒或年度經濟和社會發展統計公報。城鎮居民住宅總面積通過《中國統計年鑒》和各省統計年鑒中的城鎮人均住宅面積和城鎮人口總數(單位：萬人)乘積獲得。城鎮居民人均可支配收入數據來自《中國統計年鑒》，使用城鎮居民消費價格指數進行折算得到城鎮居民實際人均可支配收入。

主要變量的數據描述見表1。

表1 主要變量數據描述

(五)實證結果分析

本文使用計量軟件stata12.0對面板模型進行回歸分析。為了避免出現偽回歸問題，根據T>n的數據特性，使用LLC和ADF-fisher兩種檢驗方法對監管力度之外的變量序列進行單位根檢驗。并根據檢驗結果對未通過單位根檢驗的變量進行協整檢驗?？紤]到數據可能存在組間異方差、組內自相關和組間同期相關情形，先使用沃爾德檢驗法和Breusch-Pagan LM檢驗法進行組間異方差、組內自相關和組間同期相關檢驗，根據檢驗結果選擇相應的回歸方法。

單位根檢驗結果表明，所有變量均通過了協整檢驗，即所有變量序列都是平穩的，不會出現偽回歸問題。沃爾德檢驗和Breusch-Pagan LM檢驗結果顯示，兩組數據均存在組間異方差、組內自相關和組間同期相關情形。針對組間異方差、組內自相關和組間同期相關情形，全面FGLS估計最有效率。因此，本文首先運用全面FGLS法進行回歸，作為基準參照。對包含被解釋變量滯后項的動態面板而言，動態面板偏差會影響估計結果的一致性?？紤]到T>n的樣本數據特征，其動態面板偏差較小，可以通過LSDVC(面板偏差校正)法獲得一致估計(Kiviet，1995[34]；Owen和Judson，1999[35]；文雁兵，2015[36])。 LSDVC法要求變量嚴格外生，因此本文首先對模型進行DWH檢驗。DWH檢驗結果顯示，接受原假設，認為變量符合外生性要求，故可使用LSDVC法進行估計。此外，考慮到廣義矩估計(GMM)在處理內生性動態面板模型中的廣泛適用性(王藝明和蔡昌達，2013)[37]，且在有限樣本下，結合差分GMM和水平GMM的系統GMM估計更有效率(方紅生和張軍，2009[38]；Che et al.，2013[39])，故本文同時提供系統GMM法的回歸結果。回歸結果如表2所示。

表2 PPP模式下城鎮供熱普遍服務監管效果檢驗

(續上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVC模型(2)FGLSGMMLSDVCL.rj0.907???0.936???0.987???(76.79)(33.57)(37.87)mj0.602???0.607???0.046???(12.89)(2.48)(3.54)czcpi0.323???0.093?-0.021(1.74)(1.81)(-1.37)常數項0.304???0.367???-0.481???-0.486???(5.54)(4.10)(-9.33)(-4.29)Var(1)0.0760.033Var(2)0.3490.269Hansen-test0.3980.941

注：括號內數值為Z值，***、**、*分別表示1%、5%、10%的顯著性水平。下表同。

表2中模型(1)為價格模型的回歸結果。三種方法的估計結果基本一致。PPP模式下，監管對城鎮供熱服務價格水平的影響較為顯著，但其符號顯著為正，與預期相反。說明PPP模式下，現有監管不但未有效遏制供熱服務價格上漲，反而推動了熱價上漲。出現這種結果的原因可能是現行城鎮供熱服務定價機制不合理。由于缺乏統一的成本核算體系和明確的共同成本分攤標準，在信息不對稱情形下，政府價格主管部門只能被動地按照項目企業上報的成本，根據“成本+利潤+稅金”原則確定最終熱價。這種具有“實報實銷”性質的成本加成定價方式不但難以降低價格水平，反而誘發供熱企業的無效成本擴張，最終推動熱價水平上漲。

表2中模型(2)為覆蓋率模型的回歸結果。三種方法的估計系數非常接近，符號相同：PPP模式下，監管能夠對城鎮供熱服務覆蓋率產生顯著影響，但其符號與預期相反。這表明PPP模式下，監管不但沒有提升城鎮供熱服務覆蓋率，反而顯著降低了城鎮供熱覆蓋率。即在PPP模式下，以營利為首要目標的城鎮供熱企業并未承擔應有的普遍服務責任，沒有積極提升供熱服務覆蓋率，缺乏城鎮供熱服務保障的居民比例上升了。一種可能的解釋是，實踐中普遍服務監管政策出現了較大的偏差。信息不對稱導致對企業的普遍服務補貼并沒有被真正用于城鎮供熱基礎設施投資。由于“泛公務員群體”大多早已被納入城鎮供熱管網系統，以其為主要對象的居民用熱補貼不會顯著提升供熱覆蓋率。同時，針對弱勢群體的用熱補貼，因為范圍狹窄、標準較低而難以顯著增加入網用熱人口比例。在政府財政緊張情形下，上述兩類低效率補貼因占用了大量城鎮供熱財政支出而阻礙了城鎮供熱管網正常擴張。這也從側面印證了信息不對稱會弱化公用基礎設施網絡投資激勵(拉豐和張昕竹，2004)[40]的結論。

(六)穩健性討論

為了檢驗回歸結果的穩健性，本文在使用不同回歸方法的同時，引入解釋變量和被解釋變量的替代性指標，對上述模型再次進行驗證。(1)使用面板校正標準誤差法(PCSE)和自助法(Bootstrap)對上述兩個模型進行估計，估計結果基本一致。(2)除城鎮供熱服務實際價格水平之外，城鎮供熱企業的資產利潤率也能在一定程上反映PPP模式下的普遍服務監管效果。因此，本文將城鎮供熱企業資產利潤率作為供熱服務價格水平的替代性指標進行回歸。(3)以歷年國家立法機關和各部委發布的與城鎮供熱密切相關的法律法規和政策性文件總數作為PPP模式下監管的替代指標，分別對兩個模型進行回歸。替代性指標的回歸結果與上文結果基本一致。說明估計結果具有較好的穩健性。穩健性檢驗結果見表3-表5。

表3 面板校正標準誤差法和自助法的回歸結果

表4 以資產利潤率為被解釋變量的回歸結果

(續上表)

解釋變量模型(1)FGLSGMMLSDVCVar(1)0.025Var(2)0.837Hansen-test0.766

表5 以政策文件數作為解釋變量的回歸結果

四 結論與政策建議

福利供熱體制下，政府是唯一的普遍服務責任主體，通過國有企業壟斷經營、單位付費以及相關配套制度安排解決城鎮供熱普遍服務問題。城鎮供熱實行市場化改革，引入PPP模式之后，原有的普遍服務機制逐漸失效。在供熱企業以營利為首要目標、熱力資源根據商品交易原則分配背景下，弱勢群體失去供熱服務保障。為此，建立完善的城鎮供熱普遍服務監管機制成為急需解決的問題。為了探討與PPP模式相適應的城鎮供熱普遍服務監管機制，本文選取1997-2016年我國北方14省(自治區、直轄市)相關數據，構建省際面板模型對PPP模式下現行城鎮供熱普遍服務監管效果進行檢驗。結果顯示，PPP模式下現行城鎮供熱普遍服務監管效果并不理想：一方面，現有監管機制不但沒有降低城鎮供熱服務價格水平，反而顯著推動了價格上漲；另一方面，現有監管機制也未能顯著提升城鎮供熱覆蓋率。本文認為，正是以城鎮供熱企業上報成本為定價基礎的成本加成定價機制導致了熱價水平的上漲。同時，信息不對稱致使對城鎮供熱企業的政策性補貼偏離了擴大熱網投資的普遍服務目標，居民用熱補貼也因為補貼范圍和補貼標準失當而未能顯著提升城鎮供熱覆蓋率。

基于本文結論的政策建議：

1.加強城鎮供熱企業的成本監審。有效的成本監審是城鎮供熱普遍服務監管的基礎性條件。首先，應當完善城鎮供熱企業財務管理制度，在明確共同成本分攤標準、建立統一資產核算體系的基礎上，推動城鎮供熱企業以業務內容為依據，遵循權責發生制、相關性和分類核算原則實現業務成本的公平分攤和獨立核算。其次，為了防止成本監審中的監管俘虜問題，應當聘請相應資質的、獨立的第三方機構，對城鎮供熱企業進行客觀、公正的成本監審。最后，建立完善的成本信息公開制度，在規定期限內，通過書面公告、網絡平臺或移動終端軟件等多樣化渠道向利益相關者和社會公眾公開成本監審結果，接受監督。

2.轉變城鎮供熱定價機制。一是改變以城鎮供熱企業上報成本為基礎的定價方式，實行激勵性定價機制。可在完善城鎮供熱企業財務管理制度基礎上實行標桿價格監管，以本地區所有同類城鎮供熱PPP項目企業的平均成本為基礎，制定標桿價格，并根據被監管企業生產經營效率狀況和經營條件的變化對標桿價格進行周期性調整，從而激勵城鎮供熱企業為獲取更多利潤而主動改進生產經營效率，為最終控制城鎮供熱服務價格水平奠定基礎。二是理順價格關系，完善煤(氣)熱價格聯動制度。在價格雙軌制情形下，煤(氣)價格上漲所引發的城鎮供熱成本價格“倒掛”現象掩蓋了被監管企業的生產經營虧損，嚴重降低政策性補貼的效率。實行煤(氣)熱價格聯動制度可在一定程度上消除信息不對稱，減少對城鎮供熱企業的政策性補貼，提升普遍服務效率。國家發展改革委于2005年發布的《關于建立煤熱價格聯動機制的指導意見》，至今并未真正落實。為此，各地政府應結合本地實際，制定和完善本地煤(氣)熱價格聯動管理辦法，促使煤(氣)熱價格聯動機制的落地實施。

3.優化城鎮供熱普遍服務補貼政策。一是調整對城鎮供熱企業的政策性補貼。在轉變定價方式和強化成本監審的基礎上，合理估算被監管企業為實現普遍服務面臨的虧損?？梢愿鶕镜爻擎偣釋嶋H，使用成本代理模型確定對供熱企業的補貼數額。對于生產經營虧損和政策性虧損確實難以區分的情形，應合理確定補貼比例，一部分虧損應由城鎮供熱企業自行消化。積極探索“以獎代補”政策。二是調整居民用熱補貼政策。一方面，通過調整補貼范圍和補貼標準將居民用熱補貼重點從“泛公務員”群體轉向弱勢群體。逐步將包括下崗職工、民營企業職工、農民在內的弱勢群體納入居民用熱補貼范圍，提高補貼標準；同時降低對“泛公務員”群體的補貼標準。以居民收入水平而非崗位等級確定補貼數額。另一方面，建立弱勢群體供熱服務保障制度。將民政部門的臨時性供熱救助或取暖補貼與財政部門的居民用熱補貼并軌管理。以財政撥款為主，多方面籌集資金，建立弱勢群體供熱服務保障基金。依據居民收入狀況建立分級、分類的弱勢群體供熱服務補貼檔案。

4.建立城鎮供熱普遍服務基金制度。PPP模式下的城鎮供熱普遍服務最終還需依靠資金投入。應以財政資金為引導，通過多種渠道籌集資金，建立城鎮供熱普遍服務基金。所有城鎮供熱企業都應當依據自身經營狀況繳納普遍服務費。建立城鎮供熱普遍服務基金賬戶，由政府財政部門統一管理，單列收入支出。在合理估算普遍服務成本的基礎上，科學設計普遍服務基金競標機制。為了降低總體實施成本，應將普遍服務納入城鎮供熱PPP項目競標過程，在選定社會資本方的同時監督其履行普遍服務義務。

5.完善城鎮供熱普遍服務監管體系。首先，完善普遍服務法規政策體系。國家立法機關應聯合城市公用事業主管部門盡快制定《城市公用事業法》或《城鎮供熱法》，通過相應的普遍服務條款明確政府部門和社會資本方的普遍服務義務邊界和履行方式，為城鎮供熱普遍服務提供必要的法理支持。其次，健全普遍服務監管機構。在相對獨立的城鎮供熱監管機構內部設置專門的普遍服務科室，負責普遍服務監管事務。再次，完善城鎮供熱普遍服務監管監督機制。建立包括立法機關、司法機關、行政機關、社會團體和民眾在內的相互協同的綜合性普遍服務監督體系。最后，建立城鎮供熱普遍服務監管績效評價體系。各級政府應根據本地實際構建普遍服務監管績效指標體系，建立相對獨立的普遍服務監管績效評價機構，制定科學合理的普遍服務監管績效評價方式和程序。