論社區教育的社會治理屬性

李斌 虞曉駿

摘? ? 要：社會治理工具的選擇關系到社會治理現代化的進程及效果。社區教育作為社會柔性治理工具，有利于深化拓展對社區教育的功能性認識，豐富政府對社會治理的工具選擇，從而為社區教育的發展提供支持;有利于建立公共服務多元供給機制，為轉變政府職能，建設服務型政府提供支撐;有利于推進教育治理體系和治理能力的現代化。社區教育的社會治理路徑為：就公民個體而言，社區教育是促進個體能力提升、促使個體人生觀及價值觀轉變的重要手段，是社會資本積累的個體之源;就社會群體而言，居民學習共同體的蓬勃發展為自治社團的孵化奠定了基礎，是促進社會治理主體多元化的一個重要途徑;就社區教育的推進機制而言，政府購買公共服務是解決地方社區教育資源瓶頸約束的有效路徑，“項目治理”成為政府意志與民眾意愿相契合的現實策略選擇;就社區教育群體性活動的組織形式而言，能夠有效促進社區居民社區認同感與歸屬感的形成，這是調動居民參與社區治理與社區服務的基本動力源泉。

關鍵詞：社區教育;社會資本;社會治理工具

作者簡介：李斌，男，高級講師，主要研究方向為社區教育;虞曉駿，女，副主編，副編審，主要研究方向為終身教育、社會教育。

中圖分類號：G720? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?文章編號：1674-7747（2019）09-0022-07

從《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“推進國家治理體系和國家治理能力現代化”，到《中共中央國務院關于加強和完善城鄉社會治理的意見》提出的“城鄉社會治理體制更加完善，城鄉社會治理能力顯著提升”，社會治理已成為當下時代訴求和政策趨向。如果說我們把社會治理體系和社會治理能力的現代化作為改革目標，那么圍繞實現這個目標的工具選擇就成為社會治理在實踐探索層面的一個重要課題，而各地蓬勃發展的社區教育，在經驗事實上探索了其社會治理的工具屬性，且在基層社會治理中得到了一定程度的認可。本文試就社區教育在社會治理中的工具屬性及其作用路徑進行分析，以供商榷。

一、社區治理及其政策工具

詹姆斯·羅西瑙在《沒有政府統治的治理》一文中將治理界定為一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力來實現。他認為，治理是通行于規制空隙之間的那些制度安排，或許更為重要的是，當兩個或更多規制出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則。[1]較為權威的是1995年全球治理委員會的定義，即治理是各種公共的和私人的個人和機構管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程。[2]1-2國內學者俞可平認為，治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[2]4-5治理理論大致經過了三個階段的演進，即新公共管理的理論范式、新公共服務理論范式和多中心治理理論范式，其核心邏輯是圍繞著公共產品的供給模式從單一政府主體向社會乃至個體等多主體不斷開放和包容的演進。

由此可見，治理是一種利益調和的過程，是政府、市場、社會及公民各方利益主體權力再分配過程，也是在協商、多元、契約、合作等價值指引下，對原有的制度體系進行再造，更強調多元主體聯動下的公共利益的增進。

社區治理是治理理論在社區的實際運用。在多中心治理范式下，它是指對社區范圍內公共事務所進行的治理，是政府、社區組織、居民及轄區單位、贏利組織、非贏利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。社區治理的基本內涵包括兩個方面，即管理社區的公共事務和提供社區公共產品，因此，社區治理是在增進公共利益和優化公共秩序的目的指引下的一系列政策工具的運用過程。為此，社區治理的公共政策工具的選擇，對于治理效果來說顯得十分重要。

所謂公共政策工具，是人們為解決某一社會問題或某一政策目標而采用的具體手段和方式。它是政府治理的手段和途徑，是公共政策目標與結果之間的橋梁，是將政策目標轉化為具體行動的路徑和機制。加拿大學者霍麗特和拉梅根據在提供公共物品和服務的過程中政府介入程度的高低，在自愿性——強制性光譜上對各政策工具進行定位，將政策工具分為三類（見圖1）[3]82：自愿性工具（voluntary instruments）、混合性工具（mixed instruments）、強制性工具（compulsory instruments）。強制性工具也叫指導性工具，它借助國家的權威和強制力，迫使目標團體采取或不采取某種行為。政府為實現其目標，可以通過管制、公共企業或官僚機構直接提供等工具來履行其功能。其優點是成本低，易行高效，一般適用于危機管理;其缺點是罔顧目標群體意愿，效益低下的同時存在政府失靈現象，甚至引起社會抵制。自愿性工具是指沒有或者很少有政府參與，在自愿的基礎上完成任務。它的優點是既有成本效益的優勢，又主張個人自由決斷，與民主取向相吻合;缺點是無法高效干預復雜的社會問題，甚至存在市場失靈的陷阱?；旌闲怨ぞ邉t是結合了自愿性工具和強制性工具的特征，允許政府對非政府行為主體的決策進行不同程度的干預，但最終還是由私人做出決策。它的優點是試圖將政府意志與個人、社團意愿相互融合，通過信息與規勸、補貼、拍賣、稅收使用和使用者付費等柔性手段，將政府意志適當介入，引導問題解決方向，有利于社會創新;缺點是成本較高，無法直接有效干預社會危機。通過三種政策工具的簡單比較可以看出，在涉及目標群體較大且組織較為服從的情況下，政府很少選擇強制性工具，除非涉及到社會利益的再分配。[3]82-88也就是說，在帶有普遍的群體性的公共利益協調過程中，在人本主義語境中和包容性經濟增長背景下，出于對人的自愿性和社會意愿的尊重，以及對社會各要素的經濟增長貢獻率而謀求社會平等之主體地位的要求，往往偏向于選擇柔性治理工具，而不是成本較低的剛性的強制性工具。

綜上所述，在基層社區治理中，自愿性工具和混合性工具的選擇較為常見，而教育，特別是社區教育，以其育人的本體性功能獲得了社會治理的工具屬性，以此為基點，作為社會治理工具的社區教育，分析其作用的路徑是凸顯其社會治理工具的功能性基礎。

二、社區教育作為社會治理工具的意義

國內常見的關于社區教育在社會治理中的作用的觀點是社區教育助推社會治理，筆者認為，這種論斷是對社區教育功能的誤解，社區教育本身就是社會治理的政策工具之一，這是任何類型的教育本身都固有的屬性。教育治理雖然在某種意義上有突出教育的工具屬性嫌疑，但并不能因此去抹殺否認教育治理的功能。因此，應本著客觀、科學的立場來認識教育治理的工具屬性，特別是社區教育作為社會柔性治理工具有著極其重要的意義。

首先，有利于深化拓展對社區教育的功能性認識，豐富政府對社會治理工具的選擇，有利于促進社會對社區教育的認同，從而為社區教育的發展提供支持。社區教育的作用雖然被政府及民眾逐漸認識，但仍然處于相對薄弱、整體不夠重視的地位。唯有將社區教育的社會治理功能與育人功能協同強調，特別是作為生活教育化和教育生活化的社區教育，與法制、規則、制度等相比，更能體現人文關懷，其所具有的柔性治理特征，與法制、道德等有機結合形成剛柔并濟的綜合治理工具，應該成為民主社會治理工具的慣常選擇，這有利于平穩和諧的社會秩序形成，各方利益持續增進的“善治”的形成。只有充分認識到社區教育在推進社會進步、增進公共福祉中的作用，引起全社會的重視，才能引導更多包括政府、社會、個體在內的資源進入社區教育，促進社區教育的發展。

第二，有利于建立公共服務多元供給機制，提升基層公共服務供給的實際效能，為轉變政府職能，建設服務型政府提供支撐。并且，通過項目扶持，有利于培育、孵化專業性社團，在為社會提供更多公共服務的同時，形成多元治理主體，為走向善治奠定基礎。社區教育采用項目制，在探索政府將部分公共服務職能交給社會的同時，形成政府主導、市場介入的公共服務供應機制。一方面，通過項目采購實現政府意圖;另一方面，通過適當的市場競爭，激發社團活力，提升公共服務領域資源的使用效率，并且在引進第三方評估的基礎上，形成客觀、公正、科學、權威的評價機制，有利于強化政府的公信力。

第三，有利于推進教育治理體系和治理能力的現代化。按照十八大和十八屆三中全會關于深化教育領域綜合改革的戰略部署，建立現代教育制度的核心就是政府要簡政放權，改變過去大包大攬的格局，大力引導社會力量興辦教育、參與教育評價與管理，以期形成引導教育優質高效發展的社會合力。社區教育作為終身教育的一種形式，理當屬于國民教育體系的重要組成部分，由于其不承擔人才選拔功能，因此更容易作為教育制度改革的試驗田。實現管、辦、評的分離，政府購買社區教育公共服務，發揮社會組織在項目承接、項目評估中的作用，是推進教育治理能力現代化的一個重要開端，也是形成政府、社會與居民個體的教育合力，推進社區教育公共服務均衡化發展，增強居民教育獲得感的重要抓手。

三、社區教育的社會治理路徑分析

嚴格來說，社區教育就其內容而言，當屬于混合性工具中的信息與規勸范疇。通過制度性安排的正式或非正式的終身學習，促使居民從技能提升到社會規范的內化再到價值觀的轉變的過程，是一個信息傳遞與規勸的過程，且這個過程與學習者心理發展高度契合，是一個主動接納和承擔的過程，與外在的諸如法律等強制性規范比較，在需求導向、“以腳投票”的社區教育中，其柔性治理的功能通過居民參與率與滿意率表現得淋漓盡致。但就其作用對象和運行機制而言，涉及社區居民個體、家庭、志愿者組織、社會團體和市場機制等，甚至還涉及到政府補貼、稅收扶持及使用者付費（教育券），因此，很難將社區教育歸入哪一種具體的公共政策工具。筆者就社區教育的柔性治理路徑從其作用對象、運行機制、組織形式等做一個不完整的分析，試圖揭示社區教育的社會治理功能。具體而言，主要體現在以下四個方面。

（一）就公民個體而言，社區教育是促進個體能力提升，也是促使個體人生觀、價值觀轉變的重要手段，是社會資本積累的個體之源

教育的根本目的在于促進人的全面發展，社區教育也是如此。一般來說，知識與能力成正相關，個體自治的能力，即個體在自我導向的基礎上自我實現，尋求人生的價值與意義，實現人生的幸福與成功的能力，受個體所接受的教育程度決定，這里的受教育不僅是學校教育，還包括了社區教育在內的終身教育。作為國民教育體系的一個重要組成部分的社區教育、終身教育，其作用在于，通過政府對個體的終身學習權利的保障，促進公民個體的溝通能力、民主能力、質疑能力、合作能力及職業技能等全面提升，促進個體對社會規則的內化并得以遵守。通過終身學習，個人不斷更新生活與職業技能，以適應日新月異的社會變化，不斷提升自我的理性判斷能力以及社會規范的認知能力，在此基礎上依據個人的價值或道德判斷，確定自己的行為方式，所謂“五十而知天命，六十而耳順，七十而從心所欲不逾矩?！?/p>

培育公民美德，重塑公民治理主體，是提升公民參與社會治理能力的最重要渠道。在社會治理視域下，社區教育不僅僅是職業技能、健康休閑的教育，還包括了公民意識、民主意識、權利意識和責任意識的教育。同時，社區和社會組織是公民參與能力提升的訓練場。公民在參與自主性的群體學習（居民學習共同體）中練習表達與溝通、主動參與和監督等，從這層意義上來說，學習型組織是提升公民參與社會治理能力的關鍵載體。在這種群體場域，公民的參與能力、合作能力、利益表達能力、博弈能力及自我服務能力等將會得到進一步提升。

上述過程對居民個體自身而言是個體自身能力提升過程，對社會、對他人而言是個體可利用價值的增加過程，而個體的自我價值和社會價值是產生社會義務和期盼的基礎，也是建構個人社會關系網絡的前提。個體基于對自身價值和社會價值的判斷，建構可資利用的社會關系網絡，并且在這個社會關系網絡中產生與自身價值和社會價值相匹配的角色期盼，其實質就是一種角色信任和合作預判。在契約社會中，這是市場交易規則在人際關系中的延伸，也是社會資本積累中的個體性來源。

（二）就社會群體而言，居民學習共同體的蓬勃發展，為自治社團的孵化奠定了基礎，是促進社會治理主體多元化的一個重要途徑

社會治理的主體中包含了社團。小政府大社會的格局需要由多種多樣的社團來提供公共服務，尤其是各類專業性社團的存在，對社區公共服務的提供可以彌補政府與市場失靈，從而在整體上增進社區居民的公共福祉。從這層意義上來說，社團孵化與培育成為重塑社會的一個重要關節點。而居民學習共同體的培育與扶持，并促使其走向自治社團，是社區教育作為社會治理工具的重要途徑。

筆者認為，單純的學習共同體將被集學習、情感交流、公共利益訴求、公共服務提供等為一體的學習型社團所取代，因此，社團自治在社區教育領域內獲得了主體培育的方法論支撐。[4]具體而言，一是從社會治理主體角度來看，居民學習共同體都是以特定的興趣愛好為基礎而走到一起共同學習的草根組織，就其組織的專業成長來說，學習促使知識、技能進步，經過孵化、培育成長為專業社團，并通過為社會、為他人提供公共服務來增進社會公共福祉。二是居民學習共同體內在的群體罰則，是自治社團的重要維系力量，也是促進個體自覺從而實現優化社會秩序，降低社會交易成本，提升社會資本總量的一個重要途徑。

由此可見，居民學習共同體不僅是一個學習載體，更是一個情感交流、增進互信的載體，在遵循自我管理的罰則基礎上的相互扶持、相互幫助、共同學習，不僅有利于個體知識、技能的增長，更有利于培育群體成員對公共生活秩序的認同。從這層意義上來說，居民學習共同體內在的群體罰則成為社團自治的重要力量，也是社區教育作為社會治理的重要路徑。

張康之將共同體分為家元共同體、族閾共同體與合作共同體。[5]居民學習共同體以及在此基礎上所產生的自治社團，是基于尊重個性差異并由形式民主走向實質民主的合作共同體，合作是其最基本的聯系紐帶，而合作又是社會資本的核心內容之一。在一個利益日益多元，需求日趨差異的時代，分而治之，共管共治，自下而上與自上而下的互動，都需要“良政”“良社”乃至“良民”間的合作互動，因此，基于合作學習并由此養成的互助合作習慣在社區事務中的擴展，其實質是由差異化中的共同利益驅動所致，是社區教育柔性治理的又一體現。

（三）就社區教育的推進機制而言，政府購買公共服務是解決地方社區教育資源瓶頸約束的有效路徑，“項目治理”成為政府意志與民眾意愿相契合的現實策略選擇

為克服社區教育資源不足，引入市場機制調動社會資源進入社區教育成為一種新的嘗試①，政府、社團、個體以平等的地位進行合作協商成為項目化的核心，這是治理思維在社區教育內的充分運用和體現。因此，以項目為抓手的政府采購社區教育公共服務機制的建立，為社區教育的社會治理功能提供了本體論的支撐，且成為自上而下的政府意志與自下而上的民眾意愿互相契合的重要手段。

筆者曾從科層體系的縱向供給、橫向的部門聯合、政府主導與民政需求之間的博弈，分析了社區教育“項目治理”的邏輯。[6]就社區教育的社會治理本體功能而言，其基本運作表現為：從公共服務的參與機制上，項目制突破了社區教育公共服務的科層制的直供體系，引入市場內生力量以增強社區教育資源整合能力，架構起“科層為體、項目為用”的社區教育治理體系，通過市場來協調政府意志與民眾意愿。

以居民需求導向為原則的社區教育項目推進機制，要求政府、社團、居民在社區學習需求這個共同前提下，以市場交易為基本手段，進行多方協商談判，從而改變以往以政府為單一提供主體的社區教育公共服務的供給狀態，這不僅是社區教育供給側改革的要求，也是社區教育公共服務供給機制的改變，即將政府公共服務的部分職能交給社會提供，更是多方參與公共服務及其管理機制建立的過程。在這一過程中，居民需求是決定社區教育項目能否確立的一個前提。項目是否立項，能否進入政府采購范圍，項目實施是否順利，項目的績效評估等，尤其是為增加政府公信并針對政府公共財政資金績效的第三方評估機制的引入，都需要政府、社團、居民代表等各利益相關方進行平等協商、談判，而這一協商談判過程雖然通過契約的達成為表象，但其實質是多元主體利益達成一致，共同參與公共事物的決策過程，這是社會治理的本體功能。同時，項目制作為政府采購公共服務的抓手，一方面，體現了政府意志和期待;另一方面，又要以民眾需求為前提。因此，唯有將兩者有機結合的項目才能中標，且項目團隊的服務質量與居民對項目的滿意度等，都與政府脫鉤，讓市場成為中介，就使得民眾和政府之間多了一層利益沖突的緩沖地帶，這個緩沖機制為政府獲得改良社會治理提供了手段和空間，同時也有利于社會自治空間的擴大。這個地帶或空間是基于市場交易，以平等、信任、契約、合作等規則為內容，這本身就是各種市場主體間關系網絡架構的基本規范，也是社會資本的生長點。

此外，從項目資金運轉的路徑來看，項目進村（社區）改變了公共財政資金在科層制內部自上而下的層級流動方式。公共財政資金伴隨項目直接進入村（社區），從而形成了獨有的超越了科層體制的資金流動機制，減少了層級流動的麻煩，提高了資金運轉的效率，在利于政府表達政策意向和扶持目標的同時，也有利于引導地方投入，尤其是市場的介入，可以通過項目將地方配套、社會投入等有機整合。在實踐中，社區教育公共服務項目制在運作過程中存在著兩條主線：一條是自上而下的科層“發包”的控制邏輯，即上級政府通過向社會或下級政府“發包”， 通過項目控制資金流向，實現上級政府的既定目標;另一條是自下而上的“抓包”反控制邏輯，即基層政府或社團通過競標實現“抓包”，將項目融入區域整體發展規劃，或與其它類似項目合并，貫徹本級政府（村莊或社區）意圖，進而“打包”整合，這是反控制邏輯。但不管怎樣的博弈，其中最基本的還是科層體系中的競爭制度，即有權力關系的市場。從這層意義上來說，政府采購公共服務項目雖沒能完全擺脫科層制的束縛，只是在科層體制外多了一種選擇，但就“科層為體、項目為用”而言，也不失為一種治理手段。

（四）就社區教育群體性活動的組織形式而言，能夠有效地增進社區居民的交流與溝通，促進社區認同感與歸屬感的形成，這是調動居民參與社區治理與社區服務的基本動力源泉

十九大報告明確指出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理與社會調節、居民自治良性互動?！庇纱丝梢?，社區治理的體系建設離不開居民的積極參與，而居民參與社區治理是建立在對社區的認同感與歸屬感基礎上的，只有當認同感與歸屬感成為社區居民的社區生活感受的時候，才會產生社區主人翁意識，才能由內而外地、自覺自愿地參與社區治理、社區服務，形成社區擔當的行為準則。

在社區認同感的架構及歸屬感的培養中，社區福利及社區組織在其中起到了重要的作用。對于社區居民來說，社區教育，特別是政府采購的社區教育項目進村、進社區是顯而易見的一種公共福利，相對于其他公共文化福利項目而言，社區教育項目的育人指向性更加明確，終身發展與居民的“美好生活”愿望契合性更高。同時，草根的教育學習活動更能有效地聚合具有共同興趣愛好的居民群體，在互幫互學中，更有利于形成朋友圈和家園感，這不僅對于在城市現代化進程中出現的各種“城市病”來說是一劑良方，更是塑造居民社區主人翁精神的一個途徑。

綜上所述，社區教育作為社會治理工具，無論是從社區居民個體或群體角度，還是就機制推進或組織形成等，都指向于一個概念，即社會資本。所謂社會資本是指“廣泛存在于社會網絡關系之中并能夠被行動者投資和利用以便實現自身目標的社會資源，這種資源以組織、社會關系網絡為后盾，以信任關系為基礎?！盵7]也就是說，社區教育可以被看作是對社會資本的投資，“而充裕的社會資本儲備往往會產生緊密的公民社會，而公民社會反過來被認為是現代自由民主制度的必要條件?！盵8]顯而易見，社區教育是投資社會資本的一個重要途徑，即對公民自身的各種能力以及公民個體之間的諸如信任、合作等美德養成，起到了重要的作用。對于一個社會來說，豐富的社會資本存量意味著和諧穩定的秩序和良好的社會治理。因此，投資社會資本，提升社會資本的存量，從而走向善治，是國家治理能力和治理體系現代化的目標之一。雖然在對社會資本的現有研究揭示了其利弊共存的屬性，但就中國客觀現實而言，以社區教育促進社會資本的生成，并將社會資本中的良性要素作為社會治理的基礎，毫無疑問為社會治理的現代化建設打開了另一扇窗。

注釋：

①為克服社區教育政府單一供給不足，脫離居民需求等弊端，張家港自2015年起開始探索社區教育項目化機制建設，即采用政府購買、委托、合作等形式，以社區教育公共服務項目為載體，實現項目進村（社區）。2018年，全市財政撥款社區教育項目經費為110萬，撬動社會資金80萬。

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[責任編輯? ? 賀文瑾]