深化江蘇農村土地“三權分置”改革的路徑與對策建議

姚於康

摘要：從強化農村土地承包經營權確權工作、大力推進土地流轉、加強土地產權交易市場建設和積極開展土地經營權抵押貸款4個方面歸納總結近年來江蘇農村土地“三權分置”改革的主要做法，分析當前江蘇農村土地“三權分置”改革主要面臨“三權分置”缺乏法律依據保障和制度設計、全面展開農戶承包權有償退出面臨實際困難、土地經營權市場化運行的有序流轉機制尚未建立、部分村組的承包權確權合同簽字推進難度大和土地承包經營權擴能尚未有效展開等5個問題，提出進一步深化江蘇農地“三權分置”改革的指導思想、基本原則與實現路徑，并從加強組織領導、加快修訂完善相關法律、建立健全土地流轉規范管理制度、嚴格保護農戶承包權、建立規范農村土地流轉市場和積極穩妥有序推進土地經營權抵押貸款等6個方面提出進一步深化江蘇農地“三權分置”改革的對策建議。

關鍵詞：江蘇;農村土地;三權分置;實現路徑;對策建議

中圖分類號： F321.1? 文獻標志碼： A? 文章編號：1002-1302（2019）05-0001-04

農村土地“三權分置”改革是農村家庭承包責任制建立之后，又一次牽一發而動全身的歷史性深刻變革，伴隨工業化、城鎮化加速推進，江蘇省農村勞動力大量轉移，農地關系發生深刻變化，如何加大農村土地“三權”改革力度，進一步發揮“三權”的各自功能和整體效用，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式，是當前的新課題。

1 江蘇農村土地“三權分置”改革的主要做法

江蘇是全國最早推行農村土地產權制度改革的省份之一，近年來，江蘇省抓住江蘇農村綜合改革試點的重大契機，堅持頂層設計與基層實踐緊密結合，不斷提高對“三權分置”重要性的認識，正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，妥善處理“三權”關系，按照“確權、賦能、搞活”的思路，積極探索和豐富“三權分置”的具體實現形式[1]，其主要做法如下：

1.1 強化農村土地承包經營權確權工作

2015年江蘇省被農業部確定為農村土地承包經營權確權登記頒證整省推進試點省份，在省委、省政府的統一部署下，全省98%的應確權村已啟動確權，其中49%的行政村完成合同簽訂任務。省委、省政府要求，2017年全省要基本完成土地確權工作，力爭80%以上行政村完成登記發證、50%以上行政村通過驗收;在農村土地承包經營權確權登記頒證方面，在全國率先建立省級信息應用平臺，實現省市縣平臺互聯互通。

1.2 大力推進土地流轉

推進土地流轉是放活土地經營權最重要的工作。2016年江蘇省農地流轉面積突破213.33萬hm2，土地流轉率超過50%，農地流轉呈現主體多元化、方式多樣化的趨勢，一些做法為全國首創。2014年11月，江蘇省明確適度規模經營的江蘇標準，提出現階段重點扶持6.67～20.00 hm2的種糧農民。為規范土地流轉，制訂全省統一的土地流轉示范合同文本，要求土地流轉超過1年的都要簽訂流轉合同;引導農戶自愿將土地承包經營權入股，組建農村土地股份合作社;建立土地流轉財政補償機制，給予每個家庭農場或種養大戶不超過5萬元的1次性補助;把土地流轉納入農村產權交易市場服務范圍;加強對工商資本租賃農地監管和風險防范，避免土地流轉后出現“非農化”“非糧化”等不良傾向。在全國率先出臺土地規模流轉獎補政策和工商資本租地監管實施意見，土地經營權流轉率全國領先。

1.3 加強土地產權交易市場建設

據江蘇省委農工辦調查統計，至2016年6月，全省已有62個縣（市、區）、618個鄉鎮（涉農街道）建立農村產權交易平臺，縣級覆蓋面超過68.9%，鄉鎮覆蓋面超過62%;南京市、揚州市、宿遷市、泰州市、淮安市、連云港市等8個省轄市實現市域全覆蓋。一年來通過平臺公開交易的項目有1.75萬多個，成交總額達70億元，流轉土地7.33萬hm2。農村產權交易市場對促進農村集體資產保值增值和農民增收的作用十分明顯。通過平臺交易的項目平均溢價率超過5%，其中承包土地經營權、養殖水面經營權、村級集體經營性資產溢價率分別超過8%、15%、10%，新增集體和農民收入逾2億元。目前江蘇省土地產權交易市場建設在全國遙遙領先，2017年要實現縣級全覆蓋。

1.4 積極開展土地經營權抵押貸款

農地經營權抵押貸款是近年來農村金融的重要創新。全省各地在土地承包經營權確權登記頒證基礎上，因地制宜地采取多種農地經營權抵押價值評估方法，貸款支持對象多為規模化的新型農業經營主體。至2016年4月末，全省共有36個縣（市、區）開展承包土地經營權抵押貸款業務，貸款余額10.4億元，同比增長134%，其中，10個全國試點地區貸款余額5.7億元，同比增長95%。目前，江蘇省開展土地經營權抵押貸款的縣數居全國前列。

2 江蘇農村土地“三權分置”改革面臨的主要問題

2.1 “三權分置”缺乏法律依據、保障和制度設計

雖然“三權分置”在政策層面上已經予以確定，在理論上進行了探索，但在法律層面上還沒有跟進，仍然缺乏相應的法律規范，沒有將政策性的制度落實為規范性的法律。在我國現行《農村土地承包法》《物權法》《土地管理法》等涉及到農村土地產權的法律中，均未對農村土地所有權、農村土地承包權、農村土地經營權的權利內容進行界定，也未對其權能邊界進行明確劃分[2]。農村土地經營權，作為從農村土地承包經營權中分離出來的一項權利，在法律體系上存在上位法律的空白;而關于經營權實現的法律規定，也只停留在地方性法規、規章以及政策文件層面上[3]。由于缺乏法律上的依據和保障，無法建立與經營權的流轉和抵押相關的各項體系，導致其權利的實現困難重重。

在政策體系方面，雖然已經確定將“三權分置”作為農村土地產權制度創新改革的新模式[4]，但舊有的政策體系仍然存在諸多不完善之處，與“三權分置”的制度設計不相適應。如糧食直補、農資綜合補貼等補貼政策，其根本目的在于激發農民的種糧積極性，但在“三權分置”的制度設計下，農地經營權流轉行為將越來越多，接受補貼的主體并未明確規定是農村土地承包權的主體還是實際經營的農村土地經營權主體，可能會出現補貼沒有真正發放到種糧農戶手中的現象，其激勵作用難以實現，該補貼政策也就失去了意義[5]。

2.2 全面展開農戶承包權有償退出面臨實際困難

2.2.1 農戶參與意愿不高 從對江蘇省泗洪縣、如皋市、常州市新北區3個市（縣、區）的調查情況看，在當前補償標準下，愿意把宅基地、承包土地轉讓的農戶占比為45%左右，出于對城市生活成本與高房價的擔心，絕大多數農戶并不愿意退出承包地和宅基地。

2.2.2 地方財政負擔重 當前對自愿退出承包經營權的農戶按征地標準和社保辦法進行補償，對于自愿退出承包地和宅基地的農戶給予基本生活保養和企業職工基本養老保險，其資金來源為財政補貼保費缺額部分的50%，其余50%由鎮、農村集體經濟組織各半承擔。該補償辦法因補償標準較高，從政府角度來說，如果推行有償退出機制，以“承包地換社保”將意味著地方財政的大量投入，使地方財政背負較重的資金壓力。

2.3 土地經營權市場化運行的有序流轉機制尚未建立

2.3.1 土地承包經營權流轉行為不規范 大部分土地承包經營權流轉參與者只有土地的租用雙方，而村委會沒有參與其中;流轉協議主要以口頭形式達到，剛性約束力低;有的合同標的不明、四至不清;有的權利義務關系不明確，沒有約定流轉收益增長后的補償辦法;有的村隊個別農戶認識不到位，在大部分土地實現流轉的情況下以租金低、要求自主生產為由反對流轉，與村隊干部發生分歧，出現矛盾。

2.3.2 土地流轉渠道不暢通 目前尚未建立統一的土地流轉交易市場，存在流轉形式多樣、難監管的問題，如用地企業與農戶直接簽約流轉、合作組織與農戶簽約流轉、農戶與農戶直接簽約流轉或再流轉等形式，由于用地性質不一，在流轉價格、期限、用途等方面存在差異性，農戶承包利益難以維護。

2.3.3 土地流轉費用過高 3個市（縣、區）的土地/流轉費低的達9 000元/hm2，高的達15 000元/hm2，這個土地流轉費用甚至超過了農民自己耕種獲得的土地純收益。在盈利空間被擠壓、農業規模種植低效、自然災害不斷涌現等因素下，農業經營主體紛紛感覺土地流轉費用過高，導致部分農業經營主體經營困難。

2.3.4 部分經營主體“撂地”“轉租”現象 近年因糧價下跌、自然災害、流轉費居高不下等多重因素，部分新型經營主體面臨虧損，經營積極性受挫，一些地方出現“毀約退地”現象。少數經營主體超出自身經營能力，大面積流轉土地，未經村集體和承包戶同意，隨意將土地轉租給他人，導致出現耕地“非農化”現象。

2.4 部分村組的承包權確權合同簽字推進難度大

2.4.1 部分群眾對按二輪承包面積進行確權的認可度低 在常州市新北區孟河鎮調研時發現：固村1998年二輪承包時合同人口2 564人，期間死亡506人，新生296人，婚遷129人，婚進209人，農轉非對象143人，現在參加確權登記總人口2 577人;而近年來承包面積實行以租代征減少面積 56.07 hm2，土地流轉減少106.2 hm2，實際可確權的土地面積為119.2 hm2，面積減少導致戶與戶之間人均承包地不平衡，新北區其他鄉（鎮）也存在類似情況。由于土地租金按全村人口進行平均分配，減少承包面積的農戶沒有額外補償，再加上現在承包面積年流轉費近15 000元/hm2，農戶要田、惜田呼聲高漲。一些農戶認為，如按二輪承包面積進行確權登記頒證工作，就存在“死亡人口照舊有田種有飯吃，新生人口無田種無飯吃”的現象，要求對現存承包面積平均調整后進行確權登記頒證工作。

2.4.2 流轉不規范導致糾紛后難以確權 1998年二輪承包時，農村普遍存在拋荒現象，農戶棄田現象嚴重，一些種田大戶就主動收集棄田進行耕種，當地村委也與大戶簽訂承包30年的承包合同，并頒發了承包經營權證書。而目前確權時，一些農戶就要求收回原承包地，種田大戶卻不愿放棄種植權。另外由于流轉合同不規范，存在口頭協議、未簽書面合同引發矛盾糾紛，確權工作難開展。

2.4.3 村集體經濟組織共同分配機制導致確權困難 征用農田補償費由于全體村民共同分配，農田面積減少的農戶利益未保障，農戶要求調進減少的面積，而村集體又無地可調，其他農戶也不愿分割，工作難推進。此外一些村公益事業用地和農戶建房造屋等正常用地面積減少，農戶要求重新調整承包面積，但其他農戶不愿分割現有承包面積，導致承包權確權工作難推進。

2.5 土地承包經營權擴能尚未有效展開

農村土地承包經營權的要素功能除具有轉讓、轉包、出租、入股、股份合作等流轉功能外，還應該有抵押、擔保等擴展的功能[6]，然而調查的3個市（縣、區）除個別農業經營戶試行過擴展功能外，農村土地承包經營權的擴能尚未展開。原因主要是：

2.5.1 抵押登記手續難以辦理 雖然法律規定應當辦理土地承包經營權證，但實踐中農村集體土地管理中因為各種歷史和客觀的原因，很多土地承包經營權并未辦得土地承包經營權證，僅有發包方和承包方簽訂的承包合同。這種現狀亦將很大程度上阻礙和限制將來推進土地承包經營權辦理抵押登記手續。

2.5.2 土地價值難以合理評估 土地承包經營權作為依附于農村集體土地上的一種用益物權，其范圍和用途較廣，如何對其進行價值判定，并得到市場各方的接受和認可，沒有統一的機構和標準，這給其作為抵押物向銀行融資無形設置了一道障礙。

2.5.3 金融機構對土地承包經營權抵押存在疑問 農業生產經營目前仍沒有從根本上擺脫靠天吃飯，農業收成經常受到臺風、強降雨、干旱等自然災害的影響，土地承包經營權亦不例外，基于此銀行在接受土地承包經營權作為抵押物上存在一些顧慮。

3 深化江蘇農地“三權分置”改革的思路與實現路徑

3.1 深化江蘇農村土地“三權分置”改革的思路

3.1.1 指導思想 深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話特別是視察江蘇重要講話精神，按照省第十三次黨代會的部署要求，圍繞正確處理農民和土地關系這一改革主線，科學界定“三權”內涵、權利邊界及相互關系，逐步建立規范高效的“三權”運行機制，加快建立健全歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村土地產權制度，優化土地資源配置，培育新型經營主體，促進適度規模經營發展，進一步鞏固和完善農村基本經營制度，為發展現代農業、增加農民收入、建設社會主義新農村增添活力，為實現聚力創新、聚焦富民，高水平全面建成小康社會目標夯實土地制度基礎。

3.1.2 基本原則 （1）堅持農民主體。尊重農民意愿，維護農民合法權益，把選擇權交給農民，發揮其主動性和創造性，加強示范引導，不搞強迫命令，不搞一刀切。（2）堅持政策底線。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系，不能把農村土地集體所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產能力改弱了，不能把農民利益損害了。（3）堅持循序漸進。充分認識農村土地制度改革的長期性和復雜性，保持足夠歷史耐心，不急不躁、審慎穩妥推進改革，由點及面開展，逐步將實踐經驗上升為制度安排。（4）堅持因地制宜。充分考慮各地資源稟賦和經濟社會發展差異，鼓勵進行符合實際的實踐探索和制度創新，總結形成適合不同地區的“三權分置”具體路徑和辦法。（5）堅持市場取向。在落實農村土地集體所有權、穩定農戶承包權、放活土地經營權過程中，充分尊重市場規律，發揮市場在農村土地資源配置中的決定性作用，努力實現經濟和社會效益最大化。

3.2 實現路徑

3.2.1 落實集體所有權 農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本。土地集體所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用[7]。農民集體有權依法發包集體土地，任何組織和個人不得非法干預;有權根據農民意愿，將農戶退出或流轉給農民集體的承包地，以及集體機動地直接組織生產經營，興辦合作農場，或對外發包;有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，并采取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為[8-9]。發達地區應探索建立生態補償機制，鼓勵農民集體保護耕地數量和質量，促進土地資源可持續利用。承包農戶轉讓土地承包權的，須經農民集體同意，并在本集體經濟組織內進行;向本集體經濟組織以外的經營主體流轉土地經營權，須向農民集體書面備案。集體土地被征收的，農民集體有權就征地補償安置方案等提出意見并依法獲得補償。通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。

3.2.2 穩定農戶承包權 農戶享有土地承包權是農村基本經營制度的基礎，要穩定現有土地承包關系并保持長久不變，嚴格保護農戶承包權。土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權利。農村集體土地由作為本集體經濟組織成員的農民家庭承包，不論經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭[10]。任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益;有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地，流轉價格、流轉期限由流轉雙方協商議定，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地;有權以承包土地經營權入股組建土地股份合作社，發展農業適度規模經營，并按承包土地的股份享受經營收益;有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

3.2.3 放活土地經營權 賦予經營主體更有保障的土地經營權，是完善農村基本經營制度的關鍵。土地經營權人對流轉土地依法享有在一定期限內占有、耕作并取得相應收益的權利。在依法保護集體所有權和農戶承包權的前提下，平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權，保障其有穩定的經營預期。在完善“三權分置”辦法過程中，要依法維護經營主體從事農業生產所需的各項權利，使土地資源得到更有效合理的利用。經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，依法依規發展種養結合、改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，并依照流轉合同約定獲得合理補償;有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地[11]。經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案。流轉土地被征收的，地上附著物及青苗補償費應按照流轉合同約定確定其歸屬。承包農戶流轉出土地經營權的，不應妨礙經營主體行使合法權利。因承包農戶一方或第三方原因導致流轉合同提前終止的，經營主體有權依法獲得合理補償。加強對土地經營權的保護，引導土地經營權流向種田能手和新型經營主體。支持新型經營主體依法依規開展土地經營權抵押融資。鼓勵采用土地股份合作、土地托管、聯耕聯種、代耕代種等多種經營方式，探索更多放活土地經營權的有效途徑。

4 深化江蘇農地“三權分置”改革的對策建議

4.1 加強組織領導

實施“三權分置”是深化農村土地制度改革的重要舉措。各級黨委、政府要充分認識“三權分置”的重要意義，盡快研究制定具體落實措施，建立健全完善“三權分置”辦法的政策支持體系。堅持問題導向，對實踐中出現的新情況、新問題要密切關注，及時總結，適時調整完善措施。加大政策宣傳力度，注重典型示范，營造良好的輿論氛圍和工作環境。加強工作指導，強化干部培訓，提高政策執行能力和水平。建立檢查監督機制，督促各項任務穩步開展。各有關部門要按照職責分工，相互支持配合，強化協調溝通，形成齊抓共管局面，合力推動“三權分置”有序實施。

4.2 加快修訂完善相關法律

農村土地“三權分置”涉及各方主體的財產權益，需要法律的確認和保護。要加快修訂完善農村土地承包法等相關法律法規，抓緊研究農村集體經濟組織、家庭農場、農村土地經營權抵押貸款等方面的立法問題，總結土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點經驗，加強重大問題研究，積極推動立法工作。

4.3 建立健全土地流轉規范管理制度

土地經營權流轉，是實施“三權分置”、放活經營權的主要方法，必須依法依規、有序推進。要充分尊重農民在流轉中的主體地位，農民集體組織統一流轉，要征得承包農戶同意并履行書面委托手續。土地流轉期限超過1年的，要簽訂規范的書面流轉合同，可以由鄉鎮農經部門或農村產權交易市場鑒證[12]。對流轉用于糧食規模經營的土地租金，全面推行“實物計租、貨幣兌現”的定價辦法，兼顧承包農戶和經營主體的合理收益。要加強對工商資本租賃農地的監管，防止強制農戶流轉，注意土地流轉風險防范。土地經營權流轉、集中和規模經營程度，要與城鎮化進程和農村勞動力轉移規模相適應，與農業科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業社會化服務水平提高相適應。

4.4 做好承包經營權確權登記，嚴格保護農戶承包權

要扎實做好承包經營權確權登記頒證工作，確認“三權”權利主體，明確權利歸屬，穩定土地承包關系，嚴格保護農戶承包權，任何組織和個人都不能取代農民家庭的土地承包地位，都不能非法剝奪和限制農戶的土地承包權，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

4.5 建立規范農村土地流轉市場

依托農村經營管理機構建立健全土地流轉服務平臺，將轉讓、出租、作價入股、合資聯營、抵押等流轉方式統一納入平臺[13]，完善區鎮村三級服務和管理網絡，建立土地流轉監測制度，加快實現農村產權交易市場縣域全覆蓋，建立全省統一聯網的農村產權交易信息服務平臺，健全市場運行規范，為流轉雙方提供信息發布、產權交易、合同鑒證、法律咨詢、權益評估、抵押融資等服務。

4.6 積極穩妥、有序推進土地經營權抵押貸款

建立有效的土地評估機構和交易市場，為農村土地流轉和買賣提供平臺，準確、合理地評估土地價值;在此基礎上，漸進、有序地開展農村土地經營權抵押貸款。

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