行政訴訟模式的構成要素及其關系形態探究

宋國濤

[摘要]行政訴訟模式是指行政訴訟中法院與當事人的訴訟權限以及當事人之間訴訟權限的配置所呈現的關系形態。行政訴訟模式的構成要素包括法院與當事人之間的訴訟權限以及當事人之間的訴訟權限配置，核心內容為行政訴權和行政審判權的權限配置。行政訴訟模式構成要素的關系形態表現為當事人主導型的訴權與行政審判權形態和法院主導型的訴權與行政審判權形態，并分別形成職權主義訴訟模式和當事人主義訴訟模式。在當事人主導型的訴權與審判權關系形態下，訴訟程序以凸顯當事人的訴訟主體性地位、保障訴權得以充分實現為目標，審判權則居于被動、中立的裁判地位。而在司法權主導型的訴權與審判權的關系形態下，訴訟程序以查明案件事實和法院順利解決糾紛為主要任務，當事人的處分權受到司法權的較多限制，當事人訴訟主體性地位受到約束。近年來，深受德國社會化訴訟理論影響，學界所提出的協同主義訴權審判權關系理論，是訴權與審判權合作博弈的結構表現，并不固定為訴權或審判權一方占主導的權限形態，并不構成獨立的行政訴訟模式。

[關鍵詞]行政訴訟模式;行政訴權;行政審判權

[中圖分類號]D915.4[文獻標志碼]A[文章編號]1000-8284（2019）04-0042-06

對事物構成要素的分析不僅是深入認識事物的體現，也是把握事物屬性決定因素的需要。行政訴訟模式也不例外。對行政訴權與行政審判權及其關系形態的考察是進一步探討特定行政訴訟制度訴訟模式問題的基礎。

一、 行政訴訟模式構成要素概述

訴訟模式是訴訟法學領域的基礎性理論問題。就民事訴訟而言，民事訴訟學界關于訴訟模式的構成要素存在兩要素說和單要素說的爭議。兩要素說認為，民事訴訟模式的構成要素包括主體要素和訴訟權限配置兩項。如常怡就主張民事訴訟模式的構成要素包括主體要素和訴訟權限的配置，其中主體要素為訴訟當事人與法院，盡管在民事訴訟中，訴訟主體還有證人、鑒定人等訴訟參與人，但決定訴訟模式的只有當事人和法院;而訴訟權限的配置則是法院司法權與當事人訴權的配置狀況[1]。而單要素說又分兩種：一種認為民事訴訟模式的構成要素只包括主體要素。如陳桂明認為在民事訴訟中法院與訴訟當事人是一對普遍存在的矛盾，雙方均為民事訴訟法律關系的主體，依法享有訴訟權利并擔負相應訴訟義務，其權利義務以及相應的訴訟行為構成了民事訴訟中有機的矛盾統一體，民事訴訟的程序推進主要表現為矛盾雙方在訴訟程序上的推行和進展過程[2]。另一種觀點認為，民事訴訟模式的構成要素只包括訴訟主體的訴訟權限配置。如薛剛凌認為，民事訴權與民事審判權的關系是民事訴訟模式構成的主要部分，即訴權與審判權的配置是民事訴訟模式的主要構成要素[3]。筆者認為，訴訟權限配置的觀點更能反映訴訟模式的本質屬性，故行政訴訟模式的構成要素就是行政訴訟程序中各方訴訟主體的訴訟權限配置。

二、 行政訴訟模式的權限要素分析

（一） 行政訴權：內涵、權能與保障

1.行政訴權及其特質。訴權理論是訴訟法學理論體系中的基本問題，學界尤其是大陸法系訴訟學界對訴權理論傾注了大量精力。筆者認為，訴權有廣義和狹義之分。廣義的訴權是憲法學和人權法學角度的解讀，認為訴權是任何人在遭受侵害時均應享有的法律救濟權。它是人權的題中之意，是一個人所享有的憲法上的基本權利，是由人權內容的多樣性、無救濟則無權利原則決定的。廣義的訴權表現為個人權益遭受侵害時尋求法定機關通過法定程序獲得救濟的權利，如行政救濟，司法救濟，或者議會等代議機關的救濟。現代訴訟既包括違憲訴訟等立法性訴權，也包括司法性訴權，如刑事訴權、民事訴權、行政訴權，還包括行政性訴權，即在行政決定、復議、仲裁等救濟制度中的程序權[4]。而狹義的訴權是從訴訟法角度來理解的，是指個人或組織享有的當其權益遭受侵害而訴諸司法程序獲得公正處理的權利，也可稱為司法救濟權。根據訴權所解決爭議性質的差異，可將狹義上的訴權劃分為民事訴權、行政訴權、刑事訴權和憲法訴權四類。狹義的訴權主要包括起訴權、獲得公平審判權等內容，既有實體權利，也有程序權利。本文主要是從狹義上來探討訴權的，而且偏重于對公平審判權的分析。

行政訴權的含義應受訴權內涵的統攝。行政訴權除了具有訴權的一般特征外，還蘊含著自身獨有的品質，因此應在充分考慮行政訴權特質的基礎上對其加以界定。筆者認為，狹義的行政訴權是指個人或組織依法享有的當其權益遭受行政行為侵害而訴諸司法途徑并獲得公正處理的權利。我們可從以下幾個方面來進一步理解：第一，行政訴權的主體包括權利主體和義務主體。行政訴權的權利主體即行政訴權的享有者，世界范圍內行政訴權享有主體的發展歷程表明，行政訴權的主體范圍呈現出不斷拓展的趨勢。這一方面表現為，行政訴權的享有者逐漸從狹隘的行政行為相對人逐漸發展到行政行為可能影響其權利義務的任何個人或組織，甚至隨著公益理念的傳播與公益訴訟制度的發展，與行政行為無直接利害關系的個人或組織也可能基于法律的授權而成為行政訴權的享有者。另一方面體現在傳統意義上只能處于被告地位的行政主體也被賦予了行政訴權，并以此來解決行政主體內部的權限等法律問題或關涉公共利益的爭議。權利的實現依賴于義務主體對負擔義務的自覺履行。行政訴權是一種公法權利，其義務主體應當是國家，即國家必須承擔保障公民訴權得以實現的制度供給義務，“至于國家是設置行政法院，還是由普通的法院來保障行政訴權的行使，不影響其對相關義務的履行。”[3]17而在國家所承擔的義務中，法院即審判機關所承擔的義務內容最為豐富，是保障行政訴權得以實現的主要義務主體，這是由法治國家司法最終原則所決定的。第二，行政訴權的客體就是行政訴權所指向的對象。通常而言，行政訴權的客體是行政主體的行政行為，其范圍在不同國家或地區存在差異，如德國和法國行政訴權客體均包括具體行政行為和抽象行政行為，而我國行政訴權的客體主要是具體行政行為和行政事實行為。此外，在特殊情形下，個人的行為也可能成為行政訴權的客體，如我國《行政訴訟法》所規定的非訴執行審查制度，針對負有執行生效行政決定義務的公民不履行義務時，相關行政主體可請求法院審查并做出是否準予執行的決定。第三，行政訴權的內容包括行政起訴權和獲得公正審判權兩項。其中，行政起訴權是行政訴權基本內容，是訴權的享有者將行政爭議提交法院啟動司法程序來解決爭議和維護自身合法權益的權利，是行政訴權享有主體行使其他訴訟權利的基礎。而獲得公正審判權是行政訴權主體將行政糾紛提交法院經法院審查立案后，在訴訟程序中享有的各項訴訟權利的總稱，也是行政訴權的核心構成部分。如訴訟當事人的申請回避權、管轄異議權、辯論權等。但在行政訴訟中，各方訴訟主體享有的訴權內容存在不同，這種差異不是訴訟主體訴訟地位不平等的體現，而與訴訟主體自身地位和身份的特性有關，恰恰是實現行政訴訟中訴訟地位實質平等的有意識的訴權配置。如在行政訴訟中，作為個人或組織的原告可以在不違背法律法規禁止性規定、不侵害他人合法權益或公共利益的前提下自由處分訴訟權利，而被告往往因代表公共利益而不得自由處分其訴訟權利。

2.行政訴權的權能。行政訴權的權能包括行政起訴權和獲得公正審判權兩項。行政起訴權是當事人依法將行政爭議提交法院裁決的權利，當事人是否享有行政起訴權需要根據實定法的具體規定來判斷，法律是否賦予當事人行政起訴權與被訴行政行為的性質、行政訴訟的受案范圍以及一國法治狀況等因素相關。獲得公正審判權是包含著豐富內容的權利體系。筆者認為，根據行政訴訟中當事人是否能夠自由確定并對司法權構成約束的標準，可將公正審判權的權能劃分為處分權和啟動權兩類。其中，處分權是行政訴訟當事人依法可按照自身意愿決定的權利，處分權構成對行政審判權的制約和限制，也確定了司法權應當予以保障的義務，如起訴權、訴訟標的與訴訟請求確定權、上訴權等。啟動權是當事人依法享有的啟動或推進訴訟程序的權利，它是啟動或催促司法權介入或行使的權利，但并不對行政審判權構成根本限制，司法權有權對當事人申請的程序事項做出向相應處理，但當事人通常僅具有提出異議或復核的救濟權利，如回避申請權、證據調查與保全申請權以及停止執行申請權等。

3.行政訴權的保障與限制。在行政訴訟制度中，當事人行政訴權的行使依賴于一系列程序制度的保障，同時基于行政訴訟制度的特性，也受到相應的制約。

首先，從訴權與審判權的關系角度來看，行政訴權的實現始終離不開行政審判權的保障。第一，行政訴訟當事人是行政訴權的主體和享有者，法院應尊重當事人對行政訴權在不違反法律禁止性規定基礎上的自由處分，且當事人對訴權的處分本身就構成對行政審判權的制約，這是行政訴權得以真正實現的首要體現，也是當事人實現行政訴權的基礎方式。第二，行政訴權從規則到現實不僅需要法院給予尊重，也需要法院積極作為提供的制度保障，這也是《行政訴訟法》課予行政審判權權的義務。如法院不僅要嚴格遵守行政訴訟程序規則，還要通過行使釋明權等來保障當事人訴訟地位的平等和武器平等。其次，行政訴權的實現也同樣仰仗于一定的外部條件。這些條件至少包括：（1）法院獨立行使行政審判權原則和保障機制的確立。依法獨立行使審判權是《憲法》確立的司法原則，也是我國司法制度得以有序運行的根本保障。法院依法獨立行使行政審判權，不但需要確立司法權不受行政機關、社會組織或個人干涉的司法原則，構建司法權相對獨立于權力機關的科學公權力結構，而且還必須保證司法權得以正常運行所必須的人財物供給。（2）完善的法律援助制度。法律援助制度旨在保障因教育水平、經濟條件等劣勢而無法運用法律維護自身權益的人提供法律上必要的幫助并使之能夠接近正義。在行政訴訟中，不僅行政法律關系中行政機關與行政相對人法律地位的不平等所形成的對行政行為資料掌握上的差異延續至訴訟程序，而且原被告訴訟能力上的勢差也不利于二者訴訟地位的實質平等，因此完善的法律援助制度也是行政訴權實現的必要條件。（3）健全司法監督機制的建構。行政訴權的實現有時依賴于司法權積極行使，有時卻需要司法權以不作為的方式給予行政訴權實現的自由空間，但司法權同樣存在濫用的趨向，因此必須施加必要的監督制約機制，方能實現司法權之設定目標。這些機制既包括內部的審級監督制度，還應建立外部的檢察監督制度。

同權力一樣，權利的行使也具有天然的擴張性，行政訴權也概莫能外。行政訴訟中，當事人對處分權過度行使和對訴訟權利的怠于行使都將導致訴訟程序難以正常進行，甚至造成訴訟目的落空或者訴訟結果背離訴訟本質的后果，因此必須確立行政訴權的行使邊界。這種限制不僅是對權利濫用傾向本性的預防，也是出于行政訴訟制度監督行政和維護公共利益功能的考慮，還是實現訴訟經濟價值的要求。正如張衛平所指出的，當事人的處分權應當受到限制，但這種限制也是有限度的，這種限度主要體現在某些訴訟類型上，比如對于有關身份關系的訴訟，法院應對當事人的權利處分行為進行干預[5]。

（二） 行政審判權：內容與界限

1. 行政審判權及其內容。司法權是國家權力的重要組成部分，但學界對司法權的權能存在著不同認識，有的學者認為現代西方國家法院行使的職權范圍包括司法立法權、司法解釋權、違憲審查權等八個方面[6]，而有的學者則認為司法權的權能包括審判權、罰款解釋權和司法審查權[7]。總體來看，學界對審判權是司法權核心權能的觀點具有共識，并通常將司法權劃分為刑事審判權、民事審判權、行政審判權三類。行政審判權是指“由法定的國家機關（在我國特指人民法院）站在中立的立場，根據訴訟當事人的請求并在雙方當事人的參加下，依照訴訟程序（司法程序）審理、裁判行政糾紛的權力[8]。行政訴訟制度的功能不僅在于通過解決行政糾紛來保障個人或組織的合法權益，同時還具有監督行政機關依法行政以及維護行政權威及公共利益的價值。相比較于民事訴訟，行政審判權的內容與行政訴訟制度的功能相適應，表現比較豐富，種類也更為復雜，其作用手段和方式也會為靈活，司法自由裁量權也更為普遍。如為了監督行政和維護公共利益，法院在行政行為是否停止執行、證據調查與搜集以及當事人撤訴的審查等方面的職權更為突出。張顯偉認為，行政審判權的內容根據我國現行《憲法》和相關法律的規定，可分為程序引導權、庭審指揮權、調查取證權和做出裁判并執行生效裁判的權力，并指出我國法院的行政審判權還應包括程序選擇權等[9]。對此，筆者認為，如此的類型劃分有利于展示行政訴訟中行政審判權的具體內容，充實和完善行政審判權的內容體系，但卻難以突出行政審判權與行政訴權在程序運行中的相互關系，也無法反映出二者交互作用的形態，故應當以行政審判權對行政訴訟程序運行影響的不同為標準，將行政審判權劃分為決定性權力和服務性權力。其中，決定性權力是指行政審判權對行政訴訟程序的運行、終結以及執行等具有最終決定的權力，不受當事人訴權制約的權力，如立案審查決定權、訴訟期日確定權、證據調查決定權和停止執行決定權等。而服務性權力則是以指示當事人依法參與訴訟程序、推進訴訟程序的順利運行為目標的行政審判權，它是尊重和服務當事人訴權的體現，也是保障訴訟程序得以正常推進的法定職責，如移送管轄權、庭審指揮權和釋明權等。

2. 行政審判權的界限。司法權的判斷權本質意味著諸多社會沖突無法納入到司法權的作用范圍，司法程序并不能解決所有的社會糾紛，即有限性是其基本特征。而在行政訴訟中，行政審判權的有限性表現得尤為突出，這主要源于行政訴訟制度不僅涉及司法權與行政權在憲法公權力關架構，而且還涉及行政審判權與行政訴權之間的均衡問題。

首先，就司法權與行政權的關系而言，盡管現代各國法治實踐中司法權與行政權之間出現了“你中有我，我中有你”的融合現象，但近代西方資本主義國家普遍確立的權力分立和制衡原則并沒有被突破，司法權與行政權相互分立、各司其責并保持制衡依然是現代法治國家處理二者關系的基本準則。這意味著行政審判權只能處理法律規定的行政糾紛，于是其有限性自然不難理解。對此，有學者認為行政糾紛的特殊性決定了行政審判權只能是一種有限的司法權力，并認為行政的獨立性和自主性決定了行政審判權的有限性[9]67-68。

其次，程序制度屬性意味著行政審判權與行政訴權的關系處理將是行政訴訟制度中的核心內容，二者關系也是行政訴訟法律關系中最為重要的方面。就其關系而言，學者們大都認為行政訴權與行政審判權的性質不同，在運作基礎、對法律規則的要求、內容、推定規則以及社會功能等方面均存在著較大差別，[9]105-106但二者之間也具有緊密的內在勾連。這種聯系具體表現為：第一，行政訴權是行政審判權存在的基礎，即行政訴權是個人或其他組織根據法律規定申請法院解決特定行政糾紛，以維護合法權益的一種實體權利，它的設定引起了行政審判權存在的必要性，法律設定行政審判權的目的在于確定和拓展行政訴權。其次，行政訴權對行政審判權具有制約作用。作為一項被動性的權力，行政審判權因當事人行使訴權而得以啟動，行政訴訟以保障個人權益為目的意味著行政審判權應尊重當事人在法律范圍內自由處分訴權，這同時構成了行政審判權的邊界。對此，也有學者指出，“程序是司法權運作的制度性空間，在這一空間里，通過司法權和當事人訴訟權利之間的交互作用，法官的恣意判斷得到抑制，從而使當事人的權利得到有效保護，司法權具有了相應的正當性外觀。”[10]當然，行政審判權同樣也是行政訴權行使的一種限制，以預防和制止當事人濫用行政訴權。2015年第11期《最高人民法院公報》刊載的“陸紅霞訴南通市發展和改革委員會政府信息公開答復案”中，法院以陸紅霞反復、頻繁提起行政訴訟構成濫用訴權為由，裁定駁回其起訴，成為實務中司法權制止當事人濫用行政訴權的典型案例，引起了學界的廣泛討論。有學者認為，該案中法官裁判邏輯起點是審判權保障訴權與制約濫訴的功能，即法院有權對起訴進行嚴格依法審查[11]。

三、 行政訴權與行政審判權配置的關系形態

作為行政訴訟模式的核心構成要素，行政訴權和行政審判權之間的不同關系形態形成了特征各異的行政訴訟模式。作為訴訟制度的一種，行政訴訟與民事訴訟具有相同的訴訟模式構成要素，即訴權與審判權，且二者關系所呈現的形態也具有同構性，因此在討論行政訴權與行政審判權的關系形態時，可以吸收民事訴訟理論的既有成果。訴權與審判權的關系是訴訟法律關系中的核心內容，也是影響行政訴訟各項程序設計以及彰顯程序規則背后訴訟價值選擇的根本要素。訴訟法學理論一般認為，根據訴訟程序的運行中司法權與訴權誰占主導地位的標準，可將訴權與審判權的關系抽象為兩種，即司法權主導型和訴權主導型，兩種訴權與審判權的關系形態分別形成了職權主義訴訟模式和當事人主義訴訟模式。學者張衛平將民事訴訟模式劃分為當事人主導型訴訟體制和職權干預型訴訟體制的做法，即在一定程度上反映了上述邏輯[12]。

在當事人主導型的訴權與審判權關系形態中，訴訟程序以凸顯當事人的訴訟主體性地位、保障訴權得以充分實現為目標，審判權居于被動、中立的裁判地位。這不僅表現在當事人對訴訟程序的啟動與終結具有決定權，而且法院在審理對象與范圍上也受到當事人意志的拘束和制約。此外，在案件事實的揭示上，證據的調查收集和法庭展示等均由當事人自我負責，除法律規定外，法院一般不得依職權進行證據的調查搜集，且法院作出裁判所依據的事實和證據必須以當事人在庭審中質證和辯論的為前提。

近年來，隨著德國社會化訴訟理論的發展及其域外影響的擴大，我國學界也根據這種理論提出了協同主義的訴訟模式觀點，即訴訟程序中的訴權與審判權并不必須由哪一方占主導的地位，而二者應當呈現一種根據訴訟目的的導向來相互作用的關系形態。協同主義的訴權與審判權關系模式下，法官與當事人之間存在相互制約的同時還必須相互協作、共同促進訴訟進程，以實現訴訟目標，反映在審判權與訴訟權利上面，就是訴訟權利與審判權既要相互對立并構成對對方的制衡，更要通力合作，以查明案件事實。協同主義的關系形態是合作博弈的結構，并不固定是訴權或審判權主導的權限形態[13]。但筆者認為，協同主義的訴權與審判權關系理論，不僅與我國行政訴訟制度的性質和目的存在根本沖突，而且還將引發行政訴訟制度異化的嚴重后果，其本身并不構成獨立的行政訴訟模式。

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Abstract： The administrative litigation mode refers to the relationship between the litigation authority of the court and the parties in the administrative litigation and the allocation of litigation authority between the parties. The constituent elements of the administrative litigation mode include the litigation authority between the court and the parties and the allocation of litigation authority between the parties. The core content is the administrative allocation of administrative litigation rights and administrative jurisdiction. The relationship form of the elements of the administrative litigation mode is characterized by the partyled appeal right and the administrative judicial power form and the courtled appeal right and the administrative judicial power form， and form the functionalist litigation mode and the litigious litigation mode respectively. Under the partyled relationship between the right of action and the jurisdiction， the litigation procedure aims at highlighting the subjective position of the litigant and guaranteeing the full realization of the right to appeal. The judicial power is in a passive and neutral position. Under the relationship between judicial power and judicial power， the litigation procedure is mainly to find out the facts of the case and the court resolves the dispute smoothly. The disciplinary power of the parties is restricted by the judicial power， and the subjective status of the litigant is subject to constraint. In recent years， influenced by the theory of socialized litigation in Germany， the theory of jurisprudence right of jurisprudence proposed by the academic circles is the structural expression of the cooperative game of litigation rights and judicial power. It is not fixed as the form of authority dominated by the right to appeal or the jurisdiction，and it cannot form an independent administrative litigation model.

Keywords：administrative litigation mode; administrative litigation rights; administrative jurisdiction

〔責任編輯：張毫〕