行政決策法制化存在的問題與對策芻議

郭斌

摘 要：行政決策法制化是我國行政決策改革和發展的目標選擇，同時也是實現行政決策科學化、民主化的前提和保障。當前，我國在行政工作方面也制定了很多相關性法律法規，例如，行政許可法、行政訴訟法、行政程序法等，在行政決策法制化方面已經取得一定的成效。然而，我國的行政決策法制化還存在一定的規范性問題，據此，需要根據行政決策法制化概念入手，具體分析我國行政決策法制化現狀，在此基礎上，提出有針對性的解決對策，進一步完善我國行政決策法制化。

關鍵詞：行政決策法制化;現狀;對策

行政管理的核心是行政決策，而行政決策法制化又是依法行政的重要內容。一方面，結合新時代的特點，行政決策在政府治理工作中的地位越來越重要，并且，行政管理的過程中，尤其注重依法決策來保障行政決策的民主化和科學化。另一方面，行政決策法制化的完善程度，在一定層面上決定了我國法制建設的進程。因此，行政決策是否符合法律規范，相關制度法規是否健全不僅僅是行政管理工作的職責，也是要從整個國家法制化建設的宏觀角度去履行的職責。這就要求大家對行政決策法制化相關概念有一個明朗的認知，并對其重要性要一定的意識，在此基礎上，要根據行政決策法制化當前存在的實際問題進行深入地剖析，旨在有效地將存在的難題逐個解決。

一、我國行政決策法制化提出的背景

1982年憲法在確立了代表制民主的同時，第一次在中國憲法中明確確立了參與制民主，公眾參與和人民代表大會制度構成我國現代民主的基本模式。1996年，江澤民同志在中共中央舉辦的法制講座上指出，“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要基礎”。這是第一次將依法行政、依法決策提高到國家戰略高度。1997年，黨的十五大提出“要逐步建立深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的決策機制，推進決策科學化、民主化，提高決策水平和決策效率”。2011年，胡錦濤總書記在中共中央政治局第二十七次集體學習會議時強調加強行政法制建設，要完善行政管理決策機制，堅持實行民主集中制，健全對與群眾利益密切相關的重大事項決策的公示、聽證制度，推進行政管理決策科學化、民主化。做到依法決策、依法行政、依法管理，不斷提高工作效率和為人民服務的水平。這就進一步把行政決策法制化作為我國行政體制改革的重要內容，充分表明了黨和政府對依法決策的高度重視。黨的十九大報告深刻把握黨和國家事業歷史性變革及其對組織結構和管理體制的新要求，就深化機構和行政體制改革作出重要決策部署，這是我們要深刻領會的習近平新時代中國特色社會主義的思想。結合中國的行政法制化提出背景可知，行政決策法制化在改革和發展中的重要位置，我們必須嚴格強調行政決策的法制化。

二、行政決策法制化相關概念界定

1.行政決策的含義。政府決策又叫行政決策，是決策領域的分支。我國對行政決策的解釋有很多種，鄒鈞認為：“行政決策是行政官員處理行政事務時，為了達到預定目標，根據一定的條件，作出多種可供選擇的方案，經過比較，從中選擇一種最佳方案去付諸實施，并在執行中進行反饋，使決策符合實際。”也有的學者對行政決策作了較全面的論述，認為行政決策是一種特殊性質的管理決策，主要是指國家機關為了貫徹執行權力機關的意志，在行政職權范圍內，依照法定程序就國民經濟和社會管理事務的方方面面，所作的調研、評估和決定的活動和過程。由此可知，行政決策是一種政府行為，是在國家憲法和法律允許的范圍內實施的行為，這種行為是建立在公民賦予公共權力的基礎上，目標是實現廣大人民的公共利益，決策者依照法定程序管理公共事務而做出的行動方案。

2.行政決策法制化的含義。行政決策法制化的含義可以從兩個角度來闡述，從廣義上而言，行政決策底是一種“行為”，而“法制”是對行為進行“規范”的一種方式，或者也可以說是“最高形式的規范”;“化”是一種“行為過程”，或“最終要達到的結果”，分析到此，“行政決策法制化”的廣義就很明白了——“對行政決策行為進行法律規范的過程和結果”。從狹義上而言，“行政決策法制化”是指決策者的行為和決策過程必須受到憲法和法律的制約，通過法律來保障廣大人民群眾參與公共決策的民主權利，同時也使領導者的決策權力受到法律和人民群眾的監督。概而述之，行政決策法制化一方面是對政府的要求，即政府在行政決策的過程中，要以國家憲法和法律為依據;另一方面，是對于決策者而言，即決策者的行為和權力要受到法律的制約及廣大人民群眾的有效監督，明確決策者的法律職責。

3.行政決策法制化的重要性。行政決策法制化是政府、領導者，或者說行政單位為實現行政管理目標，在法律規范的基礎上，選擇的最佳行動方案的過程。它實施的完善程度能夠維護公共利益和社會公平。行政決策法制化實施的程度是實現行政改革最重要的途徑，為此，要在深入了解行政決策法制化的前提下，結合我國的時代背景，充分了解當前行政決策法制化存在的問題，尋找有效的解決途徑。另外，行政決策法制化又是依法治國基本方略的基本要求，因此有必要加快推進行政決策法治化的完善，當然，也要不斷完善各種行政法律法規，為更好地實現行政決策法制化提供法律保障，這樣才能充分保證我國行政決策得到有效實施。

三、我國行政決策法制化現狀分析

1.行政決策事項法制化不足。行政決策事項缺乏合法性是行政決策法制化不足的一個重要體現。行政決策事項是行政決策內容的具體方面，決策的內容包括決策目標和決策方案。一方面，決策目標合法是決策合法的前提，這就要求決策目標不與相關的法律條文沖突，不違背法律精神。另一方面，根據決策內容的合法性，決定了決策方案的合法性，例如，決策的內容必須不能是法律禁止的事項，法律鼓勵的事項應該做出合理的決策。但是，由于國家、政府和領導者的決策事項涉及范圍很廣、內容繁雜，又受現代快速發展的信息技術的影響，而當前我國的法制建設還有待進一步完善當中，導致眾多決策事項沒有形成法制化。當然，有些偏遠的地方政府由于法制化意識還不強，在行政決策中往往受到經驗決策的判斷影響，由此出現錯誤決策行為，給人民群眾的利益造成一定損害，這些都是決策事項法制化不足的體現。

2.行政決策權限制度不完善。當前，我國現有的行政法律法規中，有關行政決策權限的法律規定比較籠統。主要體現在決策方的職責、權力和范圍劃分不明確，導致黨政不分、政企不分，在這種情況下，決策者難免做出越權的決策，或者所做的決策違背科學規律。當前我國在努力實現法制化國家，這就要求行政決策權力受法律的約束，行政決策權力需要法律而獲得廣泛的承認和普遍的效力，也需要通過法律來規范自己的運行范圍，以防止行政決策權力的負面作用。從我國目前的行政決策環境來看，因為一些行政決策機關或領導者的自律性還不夠強，直接導致法律對行政決策權力制約的失效。

3.行政決策程序法制化程度底。我國行政決策程序法制化的實現還需要很長一段時間，因為當前的決策程序還只是停留在理論研究階段，盡管黨和國家對決策程序非常重視，也多次提出建立科學的決策制度和程序，但是到底要如何實施，并沒有明確規定。況且，到目前為止，我國還沒有頒布相關的行政程序法，許多決策程序無法用相應的法律法規進行規范，加上各種主客觀因素的影響，決策者在做出重大決策的過程中，難免忽視法律法規，決策程序走過場現象相當嚴重。再者說，盡管決策者在決策過程中有遵循一定的步驟和程序，如先確定決策目標、擬定和選擇決策方案、完善決策方案等步驟，但其中很多比較繁瑣的程序并沒有用法律的形式規范下來，比如方案設計程序和可行性論證程序等，由此看來，距離行政決策法制化的道路還很遠。

4.行政決策責任追究制度不完善。行政決策責任追究制度能夠促進行政決策法治化由形式走向實質，但目前我國的行政決策責任追究還存在三方面比較突出的問題：1.責任標準的缺失。目前行政決策法律責任的標準不明確，如同虛設，一方面是因為即使決策者被追責也難產生良好的社會效果;另一方面，行政決策法律責任的標準比較復雜，難以準確判斷，經常出于“大事化小、小事化了”的思想而停止追究責任。2.責任體系不健全。行政決策法律責任，要求決策者之間形成主次分明、協調配合的責任體系，但按照目前的情況，經常出現以黨紀處分代替法律責任，這樣無法形成明確的責任懲罰體系。3.集體決策逃避責任。許多決策方案或具體步驟都是由個人做出，但往往冠上集體的名號，因此出現決策失誤時，自然就以集體決策為由逃避應負法律責任。

5.行政決策法律制度的構建形式滯后。首先，行政決策制度多以規范性文件的方式呈現。目前，我國規范行政決策的文件主要為：國務院規范性文件、 地方政府規章、地方政府規范性文件等。其中，接觸和使用最多的是地方政府規范性文件，這樣多少會影響決策制度的權威性、與決策方案相關的審查、風險評估、討論決定等行政決策程序都得不到這些規范性文件的法律約束。其次，許多行政單位仍然缺乏系統全面的法律規定，這也與當前我國還缺乏相關的行政決策法律文件有直接關系。并且，一些行政決策程序的規定分散于眾多的法律類型，或者單行的法律法規之中，查找運用自然存在一定難度，如行政復議法、行政許可法、政府信息公開條例等，還有相關的告知制度、聽證制度、復議制度、司法審查制度、信息公開制度等程序制度也比較分散和凌亂。同時，各地方政府出臺的規章制度中，具體的行政決策的內容也不太一樣，由此必然導致行政決策法律制度的差異性，更嚴重的是，有些地方還一直沿用多年前的行政決策法律制度，嚴重地與當前的新時代脫節，由此更加不符合行政決策的科學化。

四、行政決策法制化的對策探究

1.明確行政決策事項歸責標準和條件。行政決策事項誰負責，出了問題如何處理？這是行政決策事項法制化最直接的關注焦點，因此需要明確事項的歸責標準和條件。在相關的法律法規中，可參照刑法中關于立案標準的做法，對“嚴重失誤”、“重大損失”、“惡劣影響” 進行量化，逐漸明確歸責標準，避免責任追究的主觀化和無標準化。同時，立法中應規范責任追究條件，既要明確追責的主客觀因素，也要明確減輕或免除責任的條件。此外，根據刑事責任和行政責任的處理方式不一樣，為避免追責主體的逃避責任，應該將責任方式進行細化，既要有分門別類的詳細清晰的歸責條例，也有適合各類責任的綜合統一規定。

2.完善行政決策權限制度。行政決策權限是否明確決定了決策責任是否清晰，也決定了行政效率的高低，因此有必要完善決策者的行政權限。首先，完善《國務院組織法》、《地方政府組織法》等行政組織法，做到讓行政決策有法可循，有法可依，通過法律的強有力手段保證行政決策的有效開展。其次，確定各級行政機關的決策權限。對中央行政機關、政府行政機關和各級行政機關之間的關系作出確切的規定，一定要具體細化每一級行政機關的權利范圍和決策范圍，這其中就要解決好行政組織與外部機關之間權限沖突的問題，這就需要完善全國人大組織法，地方各級人大組織法等，明確黨委、人大及其常委會有關行政事項的決策權限，盡量減少出現決策權交叉的現象。

3.加快健全行政決策程序制度。健全行政決策程序制度需注意幾個問題：1. 程序的完整性。行政決策主要包含決策問題的提出、決策草案的擬定、決策方案的決定和決策方案的公布。這四個環節緊密相連，缺一不可，因此在構建行政決策程序制度的法制化時，每一個決策環節中會出現什么問題都要考慮在內。2.規范重大決策的法定環節。在立法中明確把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論確定為重大行政決策的必經程序。3.規范行政決策的相關制度。為保證行政決策程序正常運作，還需要健全相應的制度。比如，決策過程公開制度和決策反饋制度等。因此，決策者要滿足廣大人民群眾的知情權，公開除國家機密以外的決策信息，這樣一來，也調動了人民群眾對行政決策的參與和監督的積極性。

4.落實行政決策責任追究制度。行政決策的責任追究是建設法制化國家的重要途徑之一。結合我國當前的情況，落實行政決策的責任追究制度需要從以下幾方面進行努力：1.明確行政領導的首要責任。我國憲法明確規定國家行政機關實行首長負責制。既然已經有這樣的法律明文規定，就要加強落實，以此督促行政領導的行政決策工作。2.設立行政決策責任追究程序。決策失誤責任主要包括政治責任、憲法責任、刑事責任和行政責任等。追責程序隨著追責主體不同而不同，為此有必要按照不同的追責主體制定具體的追責程序，并對變更的追責主體負責同一決策、不同程序的歸責進行細化，對每一部分的決策內容所負的責任進行明確規定。

5.依實際選擇行政決策立法方式。行政決策法律制度的構建要與時俱進才能有效促進行政工作的開展，而規范行政決策的關鍵在于程序控制，因此，各地在行政決策立法中應優先制定涉及重要決策環節的程序法，比如，關于行政決策公眾參與程序、合法性審查程序、專家論證程序等法規。其次，逐步推進行政決策立法。我國當前對于行政決策法制化還處于摸索階段，因此想要盡快用立法的方式完善行政決策還要付出很多努力，但是目前可以先以地方立法的方式，制定地方政府規章規范行政決策的事項。再次，推進重大行政決策立法。因為重大行政決策立法解決的問題包括重大行政決策的事項范圍和程序，因此對其進行明確界定是立法過程中首要關注的重點。此外，在立法的過程中，要盡可能對重大行政決策程序做出可實施性的規定。

五、結語

行政決策法制化是我國實現行政決策科學化、民主化的前提和保障，行政決策法制化的完善程度，在一定層面上也決定了我國法制建設的進程，從我國當前的行政決策環境而言，仍然存在著行政決策事項法制化不足、行政決策權限制度不完善、行政決策程序法制化程度底、行政決策責任追究制度不完善，行政決策法律制度的構建形式滯后等主要問題，距離行政決策法制化的道路還有一段距離，針對這些問題落實好具體的解決措施才是當務之急，尤其是要加快力度明確行政決策事項歸責標準和條件，落實行政決策責任追究制度。只有行政決策法制化體系完善起來，國家和社會的行政工作效率才有效提高，在推進法治化國家的同時，讓廣大人民群眾直接受益。

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