城管行政處罰自由裁量權問題研究

褚乃媚

摘 要：城管執法的實踐表明，圍繞著我國城市快速發展的環境與特點來說，自由裁量權的存在與實踐發揮著至關重要的作用，同時它的存在也適應了我國城市快速發展的環境和特點，有效地增強了執法人員在城管執法辦案中的公平公正性與靈活調整性。由于城管執法與城市秩序、百姓利益、社會和諧息息相關，所以一直受到全社會的廣泛關注。但近年來，城市管理執法人員屢次濫用行政處罰自由裁量權，以謀取私人利益等負面新聞，不僅造成了不良的社會影響，而且嚴重影響了政府的公眾形象和執法權威，嚴重影響了城市秩序和人民利益。

以城管行政處罰自由裁量權的執行為中心，本文用以下四點來舉例論證。第一部分是關于城管行政處罰自由裁量權的解析，包括行政自由裁量權的含義與分類、城管行政處罰自由裁量權存在的正當性。第二部分是城管行使行政處罰自由權存在的問題，包括城管執法機關處理案件時過多考慮不相關因素和違法比例原則，以及城管執法機關消極履行法定職權和超越法定職權范圍。第三部分是我國城管執法機關及人員在行使行政處罰自由裁量權之中存在問題的原因，包括現行法律規定不一致、城管執法人員自由裁量權過大、城管執法程序不規范、權力與責任脫節以及城管執法人員的素質問題。第四部分是完善我國城管行政處罰自由裁量權行使的建議，包括樹立科學的執法觀念、明確城管執法人員行使自由裁量權應遵守的原則、建立健全裁量基準制度以及提高城管執法隊伍的綜合素質。

關鍵詞：城管;行政處罰;自由裁量權

城市化是我國經濟發展的必由之路。由于我國人口眾多，地區之間、城鄉之間的發展極不平衡。因此，大批各類人員涌入城市，造成城市的擴張，這是我國城市化發展的必然現象。“金夢”是當代中國城市化進程中最受關注的問題之一。“淘金熱”伴隨著爆發的欲望，是這個時代的普遍現象。中國的城市管理團隊就是在這種城市化背景下誕生的。從城市誕生之日起，它就肩負起維護城市管理秩序和市容環境的責任。

流動商人是一個古老的職業，為城市的發展和繁榮作出了重要貢獻，是反映城市經濟發展的縮影。城市管理團隊成員和流動商人正在為他們各自的“飯碗”比賽，現代城市版的“貓和老鼠游戲”正在上演。近年來，隨著媒體對一系列“暴力執法”的城市管理和“暴力反法”事件的曝光，輿論呈現出支持流動商人、責備城市執法人員濫用職權的傾向。

本文以城管行政處罰中自由裁量權的行使這一角度對城管在執法中存在的問題進行深入的探究，探討在城市管理行政處罰裁量權行使過程中存在問題的原因，并以此提出切實可行的對策，迫切希望有效改善城市管理執法環境，督促城市管理層更好地行使行政處罰自由裁量權。

一、城管行政處罰自由裁量權的含義

城市管理行政處罰自由裁量權的含義是指城市管理行政處罰自由裁量權。行政執法機關實施具體行政處罰案件時，應當根據法律規范的幅度、條件和范圍，在理解法律規范的基礎上，符合法律規定，并自我判斷采取適當的自由裁量措施或行政權力措施。這種權力體現在城市管理執法機構的某些判斷、選擇和決定過程中，通過具體的行政處罰行為影響行政相對人的權益。雖然自由裁量權是“自由”，但它需要在法律基礎上實現“自由”。同時，“自由”也是需要加以限制的自由，即服從理性原則。

二、城管行使行政處罰自由裁量權存在的問題

（一）處理行政案件時過多考慮不相關因素

城管執法機關在作出行政處罰決定時，把最初的出發點和動機拋之腦后，違背了公平公正主義和法律精髓，摒棄客觀評價和實事求是的態度，根據案件的具體情況或追求法律動機的目的作出主觀判斷，作出違背客觀事實的行政處罰決定。最引人注目的是，城市管理執法機構在作出行政處罰判決時，不尋求對行政相對人的違法行為進行處罰，而是為收取非法利潤，增加罰款，從而增加機關的財政收入，提高機關工作人員的收入與待遇。執法人員甚至將罰款作為該機構的收入來源。

在案件處理的實踐過程中，部分城管執法機關以本部門、本地區的局部利益為出發點，濫用行政處罰自由裁量權，對相類似的案件作出不一致的處罰結果，為所欲為，不考慮社會利益和行政相對人的權利，任意裁量。少部分城管執法機關不根據案件的實際情況、情節嚴重程度以及處理后果，濫用自由裁量權，甚至根據行政相對人有無關系背景來進行處理，有背景的從輕處罰，沒有背景的加重處罰力度。此外，一些城市管理執法機構在辦案過程中還考慮了當地人與外地人之間的差異等不相關因素，對當地人處以不罰款或從輕處罰，并對外地人處以重罰甚至沒收財產。這種濫用行政處罰和自由裁量權的行為，在執法中造成了嚴重的不公正。現實社會中的“人情案”“關系案”頻發，使城管執法機關失去了公信力。

（二）處理行政案件時違反比例原則

在實踐過程中，城市管理執法人員對在社會中因輕微違反執法相對規定的人員處以大量罰款甚至頂級罰款。城市管理執法人員濫用行政處罰自由裁量權，嚴重違反了比例原則的要求。它不僅削弱了對行政相對人的懲罰和教育，而且損害了行政相對人的利益，破壞了社會公平正義的秩序，執法機構造成了不良的社會影響。城市管理執法機關的處罰只是手段而不是目的。不當的懲罰或過多處罰會引起行政相對人的不滿，甚至導致糾紛或打架等沖突。雖然城市管理執法部門加大了監督力度，維護社會公共利益是值得稱贊和肯定的，但是過重處罰違反了比例原則，既達不到行政處罰合理的社會效果，也違背了行政處罰的最初目的。

（三）城管行政執法機關消極履行法定職權

近年來，由于城市管理的需求不斷增加，我國的法律法規賦予城管執法機關越來越多的行政處罰權。在處理實際案件中，不少城管執法機關存在消極履行法定職權的現象，即放棄或者拖延行使行政處罰自由裁量權的情況，在執法過程中對違法、違章現象采取“不作為”的處理方式。換個角度思考，或許由于自由裁量權的存在，使得城管執法機關在處理案件時有了隨意性處罰的理由，這對案件結果造成了極大不公平性。作為城市管理執法機構處罰的法律法規，城市管理執法機構被要求行使行政機關主體的職責，但它沒有規定權力行使的期限，賦予城市管理執法機構自由裁量權，致使城市管理執法機構在行政處罰中處于優勢地位。管理執法機構接收報告或者在被投訴之后，有一種拖延甚至是睜一只眼閉一只眼的現象。

（四）城管行政執法機關超越法定職權范圍

除了上述問題，城管執法機關還有一種更為嚴重的濫用自由裁量權的現象，即超越法定職權或者法定幅度范圍，超越了合理性的范圍，儼然變成一種行政違法行為。城管行政執法機關理應在規定的法律職權范圍內合理合法地行使行政處罰自由裁量權，而不是非法濫用該權力。有些城管執法機關越級使用上級機關或者使用其他行政機關的權力。城市管理執法機構行使相對集中的行政處罰權時，其處罰權與公安機關、工商行政管理機關、道路管理機關相交叉。一些城市管理執法機構超越法定職權，超越其他行政機關行使處罰權;一些城市管理執法人員在行使行政處罰自由裁量權時超出了法定權限，混亂罰款、過重罰款的現象存在。這些行為不僅違反了法律犯規，也引發了行政相對人的不滿，甚至發生暴力抗法事件，嚴重危害社會，擾亂社會秩序。

三、完善我國城管行政處罰自由裁量權行使的建議

任何權利都必須受到法律、法規的限制，這是建立法治社會的基本要求。我國城市管理中行政處罰自由裁量權的失衡，必須加以適當的調控。通過上文中分析我國城市行政處罰自由裁量權存在的問題及原因，現從以下幾個方面的探究來解決此問題。

（一）樹立科學的執法觀念

在現實生活中，城管執法人員面對“攤販”的大多都是沒有固定收入或者靠著低成本經營來維持生計的低收入群體，他們大多數人受教育程度較低，較容易產生打架、辱罵等正面沖突。因此，城市管理執法人員在處罰過程中應特別注意處理方法，堅持懲教結合，倡導人性化執法，樹立科學的執法理念。對不嚴重者，執法人員要引導行政相對人通過教育糾正認識自己的錯誤，自覺主動糾正自己的不良行為，畢竟，純粹的罰款或沒收財產并不總是起到紀律和教育的作用，有時甚至適得其反，引發不必要的沖突和矛盾。但是對于屢教不改、公然抗法等情節嚴重的行政相對人，根據實際情況，可以采取適當的罰款或其他處罰方式來處理，這樣有利于強化法律法規的嚴肅性。

（二）明確城管執法人員應遵守的原則

1.行政合理性原則

行政合理性原則是基于自由裁量權的原則，即行政行為的內容必須適度、客觀、符合公平正義等法律合理性。城市管理執法人員在行使行政處罰自由裁量權的過程中，必須堅持行政合理性原則，不考慮無關因素，只考慮相關因素，排除個人好惡等人為因素。其中，為了符合行政合理性原則，最重要的一點是比例原則，也就是禁止過多原則，即當執法目的能夠以各種方式合理實現時，最小限度地限制行政行為的發生，應盡可能多地考慮行政相對人等因素。這一原則要求城市管理執法人員在行使行政處罰自由裁量權的過程中，綜合權衡相關公共利益和個人利益，處罰應當與違法行為的危害程度和處罰的目的相適應。

2.中立原則

中立原則對于維護公平正義和防止偏袒具有重要意義。在城市管理處罰領域，必須堅持中立原則，即符合公平正義原則，實現公平正義。公平正義相輔相成，有機統一。城市管理執法人員必須堅持處罰相當原則，即處罰的方式和程度應與行政執法人員的過錯程度相一致，不要處罰太輕或過重，以防出現混亂不一的不公平現象。因此，城市管理執法人員在辦理案件時，應當平等對待每一個行政相對人，根據案件事實分析案件的情節、性質和后果，避免發生“同一案件不同處罰”“關系案件”“人情案件”等情況。中立原則貫穿城市管理執法全過程，根據案件具體情況進行具體分析，充分尊重行政相對人的合法權益，保護社會公共利益。

3.公開原則

公開原則就是城管執法機關要將自由裁量的過程、理由和結果進行公開。城管執法人員在行使行政處罰自由裁量權時要至始至終堅持公開原則。城管執法機關所要處理的案件種類繁多，自由裁量的過程、理由和結果也各有所異。若將每個案件的最終處理報告都公示于眾，這不僅有利于監督城管執法人員公正執法，實現城管執法透明化，更有利于維護行政相對人的合法權益，甚至可以大大減少矛盾雙方暴力事件的發生，有利于維護社會環境的和諧穩定。

4.教育與處罰相結合原則

教育與處罰相結合的原則要求城市管理執法人員在行使行政處罰自由裁量權時，不應只注重處罰，而忽視教育的作用，教育與懲罰應該結合起來。由于懲罰只是一種手段，不是最終目的，教育和懲罰可以結合起來，糾正執法人員的違法行為，提高執法人員的法律意識，引導他們樹立正確的法律觀念，使他們在今后自覺遵守法律法規，維護法律權威。

對于情節較輕的違法行為，城市管理執法人員可以從輕處罰，能夠通過教育處理的，應當通過批評教育的方式來糾正違法行為，這有助于讓行政相對人及時發現自身的錯誤所在，培養法律意識。當然，對于情節嚴重的違法行為有必要實施懲罰，甚至是嚴厲的懲罰。因此，將教育與處罰相結合的原則，納入城市管理執法人員行使行政處罰自由裁量權，可以達到預防違法行為、懲處違法行為的目的。

（三）建立健全裁量基準制度

規范行政處罰自由裁量權，建立健全行政處罰自由裁量權基準制度，對于加快建立權責明確、行為規范、監督有效、保障有力的行政執法體系，推進行政機關依法行政，提高行政行為的公平性、公正性和合理性，減少行政爭議等具有十分重要的意義。

首先，應建立自由裁量基準的主體。在相對行政區域內，各地的具體情況應當是上級城市管理執法機構的依據標準，制定行政處罰自由基準模型，供下級城市管理執法機構參考。

其次，要明確相關法律概念。在制定基準制度時，應對“情節輕微”“情節嚴重”等詞語作出進一步解釋說明，細化到什么樣的行為可以稱為“情節輕微”或“情節嚴重”等。

（四）提高城管執法人員隊伍的綜合素質

隨著城市化進程的加快和日益復雜的社會實踐，城市管理執法人員面臨和處理的問題越來越困難，對城市管理執法人員的要求也越來越高。城市管理執法人員素質不高，不能行使行政處罰自由裁量權。因此，需要加強城管執法隊伍建設，提高城管執法人員的綜合素質。

首先，要嚴格規范城管執法人員的錄用制度。提高錄用門檻，將具有法律專業知識以及擁有較高文化水平符合要求的人員納入執法隊伍，統一編制，嚴格管理，而不具備法律專業知識以及不符合要求的人員排除在外。

其次，要加強城市管理執法人員的教育培訓。定期或不定期的教育培訓，可以提高城市管理執法人員的法律素養和業務素質，樹立正確的執法觀念和服務理念，有效提高城市管理執法人員解決實際問題的能力。

最后，要建立科學完善的人才評價機制。人事考核機制是對城市管理執法人員日常工作的及時反饋和考核，能夠有效識別執法過程中出現的問題，及時處理問題。根據考核結果，對業績突出的人員給予獎勵，提高其工作積極性;對業績較差的人員進行再教育培訓，給予自愈機會。如果分數繼續低，他們將被開除執法團隊。

四、結語

目前，中國社會正處于轉型的關鍵時期。城市管理面臨巨大挑戰，給城市管理執法隊伍帶來巨大壓力。城市行政處罰自由裁量權是行政權力的重要組成部分，是有效行政的重要手段，有利于公平與效率的統一。然而，由于自由空間大，自由裁量的靈活性，自由裁量權存在被濫用的風險。因此，政府需要對城管行政處罰自由裁量權加以控制和規范，讓其在合理合法的環境下有效行使，讓該權力的行使法制化、公正化、陽光化，讓其得益于社會和人民群眾，營造和諧安全的社會環境。

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