適應時代特點提高地方立法質量

黃永忠

中央全面依法治國委員會第二次會議強調，發展要高質量，立法也要高質量。要積極推進重點領域立法，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質量和效率，不斷完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，推動形成比較完善的黨內法規制度體系。這為新時代地方立法高質量發展提出了新的要求、指明了前進方向。開展地方立法工作，要深入學習領會習近平總書記關于立法工作的重要論述，堅持黨對立法工作的領導，確保黨的理論路線方針政策在法律制度層面得到完整精準的貫徹落實，有效提升地方立法工作的質量。

尊重規律，滿足經濟社會發展需求

制度建設能否尊重客觀物質世界固有的發展規律，真實反映經濟社會發展狀態，全面適應滿足發展要求，是衡量立法質量優劣的一個重要標尺。有些人錯誤地認為，法律是立法者在辦公室“制定”出來的。這恰恰是導致立法質量不高的一個重要原因。事實上，法律決不是憑空想象出來的“紙面上的條文”，不是立法者的主觀臆造，而必須以所處時代的社會現實為根基。正如馬克思早就指出的那樣，“立法權并不創立法律，它只揭示和表述法律”，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經濟關系的要求而已”。

遵循這一原則，制定法律規范首先要以充分調查研究為前提，既要利用大數據技術手段收集、整理、分析、歸納社會公眾意見建議，也要多選取幾個不同類型案例“解剖麻雀”。調研如果只是浮光掠影、走馬觀花，不僅不能了解真實情況，反而會被少數意見所誤。其次，要以反映人民意愿為立法主旨。“字面上的法”能否落實到行動中，為廣大人民群眾內心認同并自覺踐行，關鍵在于是否傾聽人民的呼聲，設身處地想人民所想、急人民所急，個性化滿足廣大人民群眾的不同利益訴求。再次，要著力破解阻礙高質量發展的難題。在深化改革中發揮法治的引領和規范作用，必須堅持立法先行，統籌立改廢釋，克服“發展要上、法治要讓”的誤區，抓住關鍵領域核心環節科學立法，更好推動高質量發展。

因地制宜，實現地方立法工作創新

習近平總書記多次強調，創新是推動人類社會進步的重要力量，是新常態下引領發展的第一動力。創新包含于社會經濟發展的各個領域，成為推動生產力進步的重要因子。這其中制度創新處于特殊重要的地位，因為各個領域的創新都離不開制度支撐，各個領域的創新也只有與制度創新協同配合，才能發揮創新的最大效用。地方立法是引領和推動地方發展的首要舉措，是制度創新的核心內容。營造優質法治環境，把握發展主動權，體現在地方立法創新層面主要包含兩個方面內容。

一方面是立法方法創新。方法論是一門學科區別于另一門學科的主要標志。在某種意義上，觀點只是理論的個別表現，方法才代表理論的本質。地方立法方法也不能例外，它反映在立法表述形式上，不必章、節、條、款、項、目樣樣俱全，而應及時回應社會需求，以精煉的條款解決問題;它反映在立法文本起草主體上，應當廣泛調動社會力量，開展委托立法，盡量避免部門過多介入，以有效消解部門利益保護傾向;它反映在立法人才使用上，不應拘泥于具備正式編制身份的人員，可以吸收相關行業的專家學者共同參與，有效提高立法的針對性。

另一方面是立法內容創新。每個地區都有各自的文化傳統、自然特征、發展狀況以及功能定位等，地方立法必須從地方實際出發，在吸納現有立法成果基礎上創新發展。它要求應當側重于填補上位法的空白，細化上位法的原則性規定，而不是照抄照搬上位法已有的制度措施;它要求在不違反國家法制統一原則下勇于創新，針對各行各業的創新發展成果，及時以地方立法加以保障和規范，而不是坐等國家的統一規定;它還要求更好發揮立法的引領作用，根據提前預判的地方發展態勢，引導和規范地方高質量發展在法治軌道上有序運行。

嚴格實施，強化法律實施效果評價

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”法律規范制定出來以后，只有得到嚴格公正的實施才能體現立法的價值，實現立法的目的。正是在此意義上，“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施”。但是，實踐中有的地方立法備受爭議，有的地方立法甚至獲得了相反的法律效果，給社會造成不少的危害。由此引發了人們進一步的思考，是否應當從立法本身來提高法律實施的積極效果呢？

不難發現，從法律實施的實際效果反觀地方立法質量，在立法過程中即對法律實施的可能效果進行預評價以及時修正立法的方向，無疑是提高地方立法質量的有效途徑。實踐中，維護法制統一是地方立法不言自明的應有含義。以此為前提，新時代提高地方立法質量應當側重于直面矛盾、解決問題。

在發展進入新階段、改革進入攻堅期和深水區的新時代，各方面的矛盾更為尖銳復雜。為此，必須更好發揮法治的引領和規范作用，貫徹“法治是最好的營商環境”理念，以高質量立法保障和促進經濟持續健康發展;應當側重于體現地方特色，不僅要把地方經濟社會文化發展態勢體現在省級地方立法中，更要傳承各設區市的歷史文化傳統，滿足市域城鄉發展立法訴求，最大限度保護城鄉環境;應當側重于開展立法后評估，在中國特色社會主義法律體系已經建成的框架內，通過對現行地方法律規范的實施評估，及時發現存在的法律障礙，進而根據不同情形，分別采用對已有規范作出合理解釋、修改相應法律條款或者廢止不適應時代要求的法律規范等方式，不斷提高地方立法質量。

遵循規范，精準掌握運用立法技術

開展立法工作，需要充分借鑒已有的工作經驗，遵循其既定的工作規范，靈活運用科學的方法和技巧，以完美的形式表達條文的結構和內容，最終形成預期的法律規范。所謂的立法技術，也正是在這一意義上使用的。它意味著立法要遵照固定的工作過程依次展開。一部法律規范從提出立法建議開始，經過立項、起草、審查、論證、協調、審議、表決、公布乃至修改、解釋直到廢止等諸環節，都必須遵守法定的時限和步驟，提交符合要求的相應材料，作出相應的說明，履行相應的手續。它意味著條文含義應當清晰、準確，能為具備正常理性的社會公眾所理解，且含義具體唯一，不產生爭議，不空洞含糊、模棱兩可;意味著規范結構完整、嚴密，所設定的原則、制度、措施符合上位法精神，與同位階法律規范銜接順暢，既不相互沖突，也不存留法律空白。

為有效提高當下地方立法質量，應當著重做到以下幾點。一是以黨內法規為重要依據。黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確指出，“完善的黨內法規體系”是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。因此，以黨內法規為依據不僅是新時代地方立法的重要遵循，也是黨領導立法的重要抓手。二是重視制定立法計劃，逐項開展立法前評估。《法治政府建設實施綱要（2015-2020）》明確提出“通過開展立法前評估等方式，健全立法項目論證制度”。嚴格地說，凡擬列入立法計劃的項目，都應當進行立法前評估，對于必要性不強，或者地方立法不可行，立法成本大于收益的項目，一律不再進入下一程序。三是立改廢釋并舉，統籌安排立法節奏。正確區分輕重緩急，優先安排經濟社會發展急需的重點項目。珍惜利用立法資源，綜合運用制定、修改、解釋等立法手段，堅決克服實踐中因照顧立法機關自身不同機構之間的工作平衡而簡單平均安排立法項目的錯誤現象。□

（作者系江蘇高校區域法治發展協同創新中心研究員、江蘇省司法廳法治調研處處長）責任編輯：蘇勝利