巨災保險保障深度貧困地區人口住房安全
——以四川省城鄉居民住宅地震巨災保險為例

陳巍巍 四川銀保監局

當前，脫貧攻堅工作進入決勝階段，商業保險作為金融扶貧的主力軍，在堅持保障性扶貧方面具有天然優勢。建立商業保險參與的巨災保險機制，運用市場手段化解巨災風險，發揮金融優勢幫助災后重建，是賦予中國保險業的一項歷史使命。本文闡述了保險業參與深度貧困地區脫貧攻堅工作的政策背景，詳細介紹了現階段城鄉居民住宅地震巨災保險取得的成效，指出了巨災保險發展存在的不足和下一步努力方向。

一、大力發展城鄉居民住宅地震巨災保險的背景簡介

全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕之路，一個也不能掉隊。習總書記強調，2020年全面建成小康社會，任何一個地區、任何一個民族都不能落下。2018年8月，國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，提出打贏脫貧攻堅戰必須做到“7個堅持”，其中之一為堅持開發式扶貧和保障性扶貧相統籌。指導意見明確提出，未來三年要聚焦深度貧困地區和特殊貧困群體，著力改善貧困地區的發展條件，著力解決深度貧困地區群眾的特殊困難，重點加強財政、金融、土地、人才和科技等各個方面的支撐保障。

2016年，央行等七部門聯合印發《關于金融助推脫貧攻堅的實施意見》，提出精準對接脫貧攻堅多元化融資需求、大力推進貧困地區普惠金融發展、完善精準扶貧金融支持保障措施。同年，原保監會聯合國務院扶貧辦發布《關于做好保險業助推脫貧攻堅工作的意見》，要求保險業精準對接脫貧攻堅多元化的保險需求，努力實現貧困地區保險服務到村到戶到人，對貧困人口“愿保盡?！薄?018年，人民銀行等四部門印發《關于金融支持深度貧困地區脫貧攻堅的意見》，要求保險業創新保險產品，提高深度貧困地區保險密度和深度。

多年來，四川保險業按照中國銀保監會和四川省委、省政府的各項決策部署，在商業保險助力精準脫貧工作方面持續發力，大力發展城鄉居民住宅地震巨災保險，有效防止“因災返貧、因病返貧”現象發生，進一步解決了自然災害和意外事故帶給貧困人口的二次負擔。按照當前脫貧攻堅工作“兩不愁三保障”標準，城鄉居民住宅地震巨災保險較好貼合深度貧困地區“住房安全有保障”的基礎性脫貧需求，順利保障和實現了貧困人口“居者有其屋”的政策目標。

二、巨災保險保障深度貧困地區的基本情況

2017年，政府工作報告提出力爭農村貧困人口再減少1000萬的宏偉目標。目前，四川省尚有45個深度貧困縣，3993個貧困村，73.9萬戶建檔立卡貧困戶，絕大多數分布在國務院確定的甘孜、阿壩、涼山三個深度貧困地區。此類人群抗風險能力較差、可支配收入較低、購買力較為薄弱，幫助該類人群順利脫貧成為黨和政府脫貧攻堅工作的重點，也成為金融助推脫貧工作的主攻方向。

“金融扶貧，保險先行”，扶危濟困是保險業的“立業之本”，也是商業保險具備的天然優勢，為甘孜、阿壩和涼山的貧困人口提供商業保險保障，成為四川保險業響應脫貧攻堅號召、助力深度貧困地區脫貧的重要目標。2015年以來，四川省開始推行城鄉居民住宅地震巨災保險工作，實現貧困人群住房安全保障成為巨災保險的首要任務，也是當務之急。經過不懈努力，由四川省、市、縣三級財政出資為農村散居五保戶、城鄉低保對象、貧困殘疾人三類人群提供住房安全基礎保障，從而徹底改變以往貧困人群因為經濟原因無法參加商業保險，因為無法得到災后補償而導致災后返貧的惡性循環。

四川省巨災保險項目以深度貧困地區人口的住房安全為突破口，實現了政府扶貧資金和金融服務實體經濟的有機融合，成為新時期運用金融手段防范化解重大自然災害風險的重要體現，也成為推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑。2016年、2017年和2018年，四川巨災保險項目分別為三州（甘孜、阿壩、涼山）深度貧困地區47784戶、53173戶、53780戶貧困戶提供住房安全保障，省、市、縣三級財政累計出資1668萬元支持深度貧困地區居民參保。

三、貧困地區開展巨災保險的主要成效

一是徹底解決貧困人口住房安全的后顧之憂。通過不懈努力，四川巨災保險在基層農村成功幫助貧困人群實現脫貧、減貧、增收，特別是在消除老百姓的因災返貧顧慮方面，巨災保險為貧困群眾的住房安全提供保障，徹底改變以往貧困人群通過增加儲蓄以抵抗自然災害和疾病意外導致的返貧問題。巨災保險不僅解決了深度貧困地區居民住房安全問題，而且徹底消除了貧困戶因為擔心家庭財產損失而不敢投資、不敢創業、不敢外出的顧慮，從而有效激發貧困地區群眾的干事創業熱情，有效提升貧困人口各項財產性和勞動力收入。

二是幫助地方政府有效提升基層治理效率。巨災保險有效保障了貧困人群“居者有其屋”，有力改善了貧困人口的安居狀態和生活條件，為穩定地方社會治安、化解基層矛盾糾紛起到了重要作用。承辦機構通過先天具有的防災減損職能積極開展住房安全風險排查，通過農村危房改造和潛在危房加固降低了貧困人群面臨的房屋倒塌危險?？傮w來看，巨災保險已經連同其他商業保險項目，成為地方政府提升基層地區治理體系和治理能力的有效抓手，成為支撐鄉村振興戰略穩步有效實施的重要途徑。

三是合理優化貧困人口的精準脫貧工作流程。巨災保險積極對接精準脫貧工作機制，在貧困戶篩選、參保人群定位、貧困信息采集、經濟收支普查等方面取得一定進展。通過基層機構對貧困人群的定期梳理、排查和投保，幫助地方政府實時了解每戶貧困家庭的收支情況，從而實現貧困人群精準定位、精準施策、精準扶貧。依托遍布城鄉的保險服務網絡為貧困人群提供政策宣講和災情預防，進一步幫助政府精準識別貧困人群。承辦機構的專業定損設備和查勘團隊能夠配合政府部門第一時間開展貧困人群房屋災害損失評估鑒定，進一步提升災后恢復重建效率。

四、巨災保險落實中的主要不足

一是巨災保險共保體機制有待進一步完善。目前地震巨災保險采取34家財產險公司共保模式，份額劃分過度分散導致共保體成員展業積極性不足，根據上海保交所數據，2018年共保體成員僅有不到三分之一的成員實現出單，其中排名前三的成員合計出單數量超過99%，剩余成員單位展業積極性不足。二是巨災保險需要進一步融入政策體系。巨災保險作為一項長期系統工程，需要將巨災保險納入地方政府整體規劃，唯有通過融入地方政府的政策體系才能幫助巨災保險更好發揮風險保障和穩定社會的作用。三是巨災保險產品設計有待進一步豐富。目前行業示范性條款設定的保障額度為農村居民每戶房屋保額2萬元，與深度貧困地區居民災后恢復生產生活需要的資金投入尚存較大差距，人民群眾日益增長的保險需求有待進一步得到滿足。

五、政策建議

一是持續豐富巨災保險的保障機制和保障內容。地震災害高發地區往往分布于深度貧困地區，貧困人口收入水平有限，保險購買力較弱，巨災保險供需矛盾突出。巨災保險應當作為服務國家防災減災建設和現代化社會治理的重要手段，不斷降低產品定價，積極引入社會資金，持續豐富產品體系，擴充產品保障內容，迎合高層次消費需求，滿足差異化市場需要。

二是積極主動融入國家整體防災減災體系。巨災保險工作充分承接政府職能轉變的宏觀需求，將救災資金壓力轉嫁給商業機構，是市場化運作機制在完善災害治理能力現代化和防災減災體系的重要體現。巨災保險要不斷融入經濟社會發展全局，積極爭取政府支持，通過強制保險、稅收優惠、風險兜底和保費補貼等手段鼓勵供應、刺激消費、提高資源效率，實現巨災保險與防災減災體系的有機融合，為減輕地方政府的防災減災壓力承擔應有責任。

三是廣泛開展各類社會宣傳，營造有利環境。改變“輸血式扶貧”和“造血式扶貧”的相互地位，從根本上解決貧困人口的脫貧顧慮，從機制上激發貧困人口的脫貧動力，需要政府部門精準施策、多項施策、有效施策。放眼全國，四川巨災保險工作取得的成效離不開高效而廣泛的社會宣傳，下一步應借助公眾宣傳、官方推動、市場發力等手段大力宣傳巨災保險在國民經濟中的重要作用，堅持金融扶貧在前、政府保障在后，通過商業保險的杠桿作用徹底化解制約貧困地區發展的頑疾。