上海永久基本農田保護管理實踐探索

汪燕衍

摘要 回顧國家永久基本農田保護發展歷程，介紹了上海永久基本農田保護工作概況，在分析總結上海經驗做法基礎上，闡述當前上海面臨的耕地保護和生態建設壓力、耕地質量建設、永久基本農田布局優化等方面的瓶頸問題，并提出有關永久基本農田保護的建議。

關鍵詞 基本農田保護;實踐探索;上海市

中圖分類號 S28文獻標識碼 A

文章編號 0517-6611（2019）14-0261-03

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2019.14.077

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

is paper reviewed the development of permanent basic farmland protection，introduced the working situation in Shanghai.Based on the analysis and summary of Shanghais experience and practices，the bottleneck problems such as the pressure of cultivated land protection and ecological construction，cultivated land quality construction，optimizing the layout of basic farmland faced by Shanghai at present were expounded.And some suggestions on the protection of permanent basic farmland were put forward.

Key words Prime farmland protection;Practice exploration;Shanghai

作者簡介 汪燕衍（1985—），女，湖北宜昌人，工程師，碩士，從事土地利用規劃和耕地保護研究。

收稿日期 2019-04-24

2009年，在第二次全國土地調查成果基礎上，全國市縣鄉土地利用總體規劃（2006—2020年）編制工作全面推開，國土資源部農業部印發《關于劃定基本農田實行永久保護的通知》（國土資發〔2009〕167號），明確基本農田劃定、信息化建設、占用補劃、保護建設、督查考核等工作要求。為規范永久基本農田劃定的技術方法和要求，國土資源部又出臺了《基本農田劃定技術規程》（TD/T 1032—2011），對永久基本農田劃定、補劃、日常變更、圖件編制、數據庫建設、成果檢驗等要求進行了統一規定。伴隨著全國市縣鄉土地利用總體規劃編制工作的有序推進，全國本輪永久基本農田保護紅線劃定工作于2012年全面完成。

2014年，為落實黨的十八大、十八屆三中全會等會議精神，國土資源部印發《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》（國土資發〔2014〕18號），對實行耕地數量和質量保護并重提出了更高要求。同年，國土資源部部署推進全國各級土地利用總體規劃（2006—2020年）調整完善工作，同步印發了《關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發〔2014〕128號），要求結合城市開發邊界、生態保護紅線劃定，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為永久基本農田，隨后各地陸續推開城市周邊永久基本農田劃定工作。2016年，《國土資源部農業部關于全面劃定永久基本農田實行特殊保護的通知》（國土資規〔2016〕10號）要求，全面落實規劃調整完善后的永久基本農田保護目標任務，統籌推進全域永久基本農田劃定和土地利用總體規劃調整完善工作。至2017年，全國各地全面完成永久基本農田調整劃定工作，并納入各級土地利用總體規劃調整完善方案，實現了上圖入庫、落地到戶，取得積極成效。

當前，我國經濟轉向高質量發展階段，對守住永久基本農田控制線提出了更高要求。為鞏固劃定成果，完善保護措施，提高監管水平，自然資源部農業農村部聯合印發《關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號），要求以確保國家糧食安全和農產品質量安全為目標，加強耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，構建保護有力、集約高效、監管嚴格的永久基本農田特殊保護新格局。

1 上海市永久基本農田保護工作概況

為貫徹黨中央、國務院關于加強耕地保護有關精神[1]和上海市守牢“人口規模、建設用地、生態環境、安全保障”4條底線的總體要求[2]，結合上海市新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃（2017—2035年）編制工作，自2015年5月起，上海前后推進了重點城市周邊永久基本農田劃定和全域永久基本農田劃定工作，于2017年6月，全面完成16.933萬hm2永久基本農田劃定和建檔立冊、上圖入庫工作，并納入國土資源“一張圖”和上海城市空間基礎信息平臺統一管理。為貫徹落實國務院《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》（國發〔2017〕24號）精神，在優先鎖永久基本農田劃定成果基礎上，上海于2018年12月還全面完成了8.667萬hm2農業“三區”（蔬菜生產保護區、糧食生產功能區、特色農產品優勢區）的劃定任務，優化形成了主導功能明確、產業優勢明顯、集約高效的農業生產空間。

1.1 主要做法

1.1.1 高質量劃定永久基本農田。

上海在探索“兩規合一”[3]的基礎上，結合新一輪總體規劃編制工作，堅持底線思維，將集中連片、水土資源環境條件較好、農業基礎設施較為完善的優質耕地優先劃定為永久基本農田[4]，將具備“綠心”“綠帶”“綠廊”等重要生態功能的耕地優先劃定為永久基本農田，實現了市級基本農田集中區、區級基本農田保護區的劃定和鎮級層面基本農田圖斑落地。在劃定過程中，強化組織保障，市規劃土地主管部門會同市農業、環保、綠化等主管部門對永久基本農田劃定工作進行督促和指導;落實區政府對劃定工作的主體責任，各區規劃土地、農業等部門具體實施;鄉鎮政府負責地塊的現場核實與認定。堅持上下聯動，劃定過程中強化市、區2級“兩上兩下”推進劃定工作，跟蹤督促工作進展，提供技術指導。注重成果審核，市級采用內業遙感影像比對、GIS分析與外業實地抽查相結合的方法進行成果審查，確保成果質量符合永久基本農田劃定技術要求。

1.1.2 加強永久基本農田管控和監管力度。

上海充分依托信息化建設平臺，全面推進耕地保護精細化管理，不斷加大對基本農田的管控力度。按照新一輪總體規劃劃定的基本農田控制線進入上海城市空間基礎信息平臺進行管控，將基本農田控制線同土地利用現狀數據、土地行政審批系統、土地執法監察系統相結合，實施對基本農田的動態監管。通過建立執法監察網絡，加強動態巡查，運用遙感、GPS、信息系統等現代技術手段，通過“天上看，地上查，網上管”等方法，逐步使基本農田的監管工作日常化、制度化、網絡化。在全市范圍內統一設計、統一規格、統一內容、統一編號、統一材質設立基本農田保護標志牌，提高全社會保護耕地意識，接受社會對基本農田保護工作的監督。2010年先行在基本農田保護示范區、基本農田保護重點鄉鎮與村莊設立，后逐步全面設立。截至目前，全市共設立保護標志牌1 541個，覆蓋全市1 226個行政村。

1.1.3 大力推進基本農田質量建設。

上海按照“統籌兼顧、突出重點、先易后難、分類實施”的原則，結合各區基本農田數量、質量以及土地整治項目分布情況，分解下達年度高標準基本農田建設任務，要求以項目為載體，根據《高標準基本農田建設標準》（TD/T 1033—2012），按照“認定一批、補建一批和全面建設一批”的工作思路，扎實推進高標準基本農田建設。“十二五”期間，全市建設高標準基本農田9.867萬hm2。為緩解土地資源供需矛盾、促進城鄉統籌協調發展，上海積極開展土地整治項目，規范推進以田水路林村綜合整治為內容的農村土地整治工作。2011年上海啟動開展了市級土地整治項目，由市級財政安排專項資金，在本市基本農田保護區等重點生態保育區投資建設一批高標準示范性的土地整治項目。至今已實施11個市級整治項目，完工8個，整治規模超過7 800 hm2，總投資額逾28億元。市級土地整治項目建設標準高、使用資金大，具有示范效應，項目實施后大大提升了農業的生態、景觀功能。

1.1.4 探索建立基本農田保護機制。

積極建立并實施耕地保護目標責任制。上海發布《上海市區（縣）政府耕地保護責任目標考核辦法》（滬府辦〔2006〕109號），落實區政府“一把手負總責”制度。各級政府制定耕地保護責任目標考核辦法，逐級簽訂耕地保護目標責任書，層層落實耕地保護責任，形成了市、區、鎮3級耕地保護目標責任制。目前，上海已形成分年度、一級抓一級的耕地保護目標考核制度，并把年度考核結果納入政府領導班子和主要領導綜合考核評價內容。為促進耕地保護，上海對基本農田生態補償機制也進行了積極探索。上海印發《上海市人民政府關于本市建立健全生態補償機制的若干意見》（滬府〔2009〕82 號），提出要從基本農田、公益林和水源地等入手，綜合運用行政、法律、市場等手段，建立相應的生態補償機制，并鼓勵有條件的區探索建立基本農田保護基金，對農民和農村集體管護、利用基本農田給予補貼和獎勵。部分區從耕地保護工作實際出發，結合財力狀況，綜合運用相關政策和資金，制定了適宜地方特點的耕地保護補償方式、標準，充分調動了集體經濟組織和農民保護耕地的積極性。浦東新區從扶持基本農田區域發展的角度出發，建立了扶持基本農田區域發展的專項資金;閔行區從建立生態補償機制的角度出發建立專項扶持資金;松江區設立基本農田保護資金，扶持土地整理復墾工作。

1.2 突出成效

1.2.1 遏制了城市無序蔓延。

上海將永久基本農田作為基礎性重要空間管控工具，強化在城市周邊布局（城市周邊范圍約3 000 km2，約占市域面積的50%），并在新一輪總體規劃中優先落實。永久基本農田的劃定，優化了城鄉空間格局，也形成了城市開發的實體邊界，在實施過程中嚴格土地用途管制[5]，通過“三條控制線”（生態保護紅線、基本農田保護紅線、城市開發邊界）進行項目管控，確保基本農田不被占用，城市建設用地規模不突破，倒逼城市緊湊發展，遏制城市無序蔓延。

1.2.2 推動了城市綠色發展。

在近郊地區，永久基本農田與城市周邊的河湖、林地共同構成了城市完整的生態網絡，為建設城鄉融合的生態屏障提供了支撐，緩解資源環境承載壓力，建設山水林田湖草生命共同體，促進了城市綠色發展[6]。在遠郊地區，基本農田特有的生態景觀功能在郊野公園、高標準農田建設中得到充分體現，不僅優化了特大型城市郊野地區農田和村莊的景觀格局和生態功能，而且吸引了大量的市民休閑觀光，促進了農村地區生態文明建設。

1.2.3 促進了農村社會和諧穩定。

上海以綜合性土地整治推進城市轉型發展為導向，聚焦高標準農田建設、土地集約節約利用和空間形態優化，積極推進多功能農用地整治，分類推進農村居民點整治，逐步推進城市開發邊界外工業用地減量化，促進了農村生產、生活條件改善，成為推動都市農業現代化和新農村建設的重要平臺，成為促進區域協調和城鄉統籌發展的有力抓手。

2 上海市永久基本農田保護存在的問題

2.1 林地建設與耕地保護之間矛盾突出

自2014年上海市第六次規劃土地工作會議召開以來，規劃國土資源管理“五量調控”（總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高）特別是建設用地負增長和減量化基本形成全市各界共識，建設用地擴張和基本農田保護工作之間的矛盾有所緩解。但上海市城市化率高，生態建設需求急迫，2015年上海現狀森林覆蓋率15%，遠低于全國21.6%的平均水平，規劃至2035年，上海森林覆蓋率達到23%左右水平，需新增林地約6.0萬hm2。面對國家下達給上海市的16.6萬hm2基本農田保護任務，統籌平衡好耕地保護和生態造林建設壓力依然艱巨。

2.2 耕地質量綜合評價體系有待建立

目前，在基本農田劃定的技術方法和保護制度的設計上，仍然以保護數量的確定和落實為主。在質量建設上，規劃土地、農業、環保等主管部門分別推進了農用地分等定級、多目標土壤地球化學調查、農用地土壤詳查、土壤環境質量的監測等工作，但尚未建立一套完整科學的耕地質量綜合評價體系，使得基本農田劃定和保護沒有硬性的指標依據[7]。此外，由于缺乏對農業結構調整的具體引導和管控措施，自發調整農地種植結構現象比較普遍，永久基本農田中地籍地類與實際種植現狀不符情況多發。

2.3 保護和建設政策需聚焦布局優化

全國土地利用總體規劃調整完善工作以后，上海基本農田保護任務有所下降，但上海市域耕地資源有限，城市開發邊界外耕地與國家下達的永久基本農田保護任務仍然倒掛，按照“應劃盡劃”的原則，上海城市開發邊界外幾乎所有耕地均劃定為永久基本農田，使得永久基本農田布局和建設用地布局在空間上呈現“短兵相接”的狀態。同時，特大型城市周邊耕地存在破碎化、零星化特征。據統計，永久基本農田中面積0.067 hm2以下的零星地塊的圖斑數量占比達20%，零星破碎、布局散亂不利于高質量保護和建設。

3 措施建議

3.1 強化規劃合理引導

從實施角度上講，目前林地建設存在用地、資金、政策、權益主體等多方面的困難和瓶頸問題，對于上級下達的林地建設指標任務，實施主體存在優先對容易實施的農田進行林地建設的主觀意愿和沖動，極不利于耕地和基本農田保護。為緩解耕地保護和生態建設的壓力，從空間利用角度，應加強規劃對林地建設布局的引導，突出區域一體、生態網絡構建、生態修復和土壤環境風險防范等內容。一是強化綠色安全屏障建設，重點實施沿江沿海防護林及濕地類型自然生態屏障建設。二是結合建設用地減量化，優先在外環綠帶、近郊綠環、生態生態間隔帶等重要的生態結構空間實施生態建設，提升城市環境品質。三是防范耕地土壤環境風險，支持小環境改善工作，工業區周邊、鄰避設施周邊、主要交通干線兩側以及受農業面源污染較為嚴重的主要河道兩側等范圍，在堅持不破壞耕作層的前提下，按照宜農則農、宜林則林的原則，允許依規劃、有計劃、分步驟實施生態建設。耕地承擔著食物生產和生態的雙重功能[8]。上述空間以外的區域，宜優先保障永久基本農田，強化土地用途管制，設立用途管制清單。將永久基本農田作為國土空間規劃的核心要素，強化永久基本農田對各類建設布局的約束和引導，生態建設也應納入嚴格管控范圍。

3.2 強化耕地質量建設

一是建立健全耕地質量調查監測和評價制度。強化耕地質量綜合評價的技術標準研究工作，從土壤地球化學調查、耕地物理特征、有機質含量、有機污染等多維度，綜合評定耕地的質量狀況，評價成果應用于永久基本農田劃定、耕地整理復墾驗收、耕地質量建設等多方面。二是建立耕地和永久基本農田質量監測體系，設立永久基本農田質量定期監測網點，加強水土環境質量和耕地地力監測，定期評價永久基本農田保護地塊變化、土壤質量變化、農田設施配套、產能提升、經濟效益等情況。三是加強政策支持保障力度，聚焦永久基本農田保護區，加大績效評價力度，形成激勵與制約相統一的政策支持體系，在項目、資金、土地等方面優化組合、統籌安排，切實提升永久基本農田綜合生產能力。四是加大永久基本農田建設的資金投入力度，積極推動永久基本農田范圍內各類涉農資金的整合和統籌使用，推動永久基本農田向規模化、專業化、機械化方向發展。

3.3 探索永久基本農田布局優化機制

在現行土地管理制度和農業經營管理制度下，農戶自發的農用地種植結構調整難于有效約束，同時小規模、分散的農戶經營模式已不能適應大都市現代農業的發展。因此，在政策引導上，應聚焦永久基本農田，鼓勵永久基本農田范圍內土地承包經營者通過統一流轉平臺進行土地經營權流轉，促進規模經營。在此過程中，如何有效保護耕地經營主體的利益是耕地保護很重要的一個方面[9]。另一方面，開展基本農田保護區的整理和建設，是未來時期我國基本農田保護的重要內容[10]。在嚴格控制隨意占用永久基本農田基礎上，探索基本農田保護區管理研究，以土地綜合整治為平臺，結合建設用地減量化，加強基本農田保護區內土地綜合整治和高標準基本農田建設，促進永久基本農田結構布局的優化和環境質量品質的提升，建設更集中成片、更高質量的永久基本農田。同時，在永久基本農田退出調優機制設計上，在保證基本農田保護數量不減少、質量有提高、布局更集中的前提下，允許保護區內外保護圖斑的掛鉤聯動，引導保護區內基本農田數量不斷增加，區外基本農田數量逐步退出調優。

參考文獻

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