海峽兩岸促進就業政策對比研究

杜選 汪云鵬

[摘 要]面對嚴峻的就業問題，中國政府提出了“大眾創業、萬眾創新”，用創業帶動就業。臺灣經濟發展比較早，在促進就業政策方面經驗也比較豐富，但由于復雜的國際環境和特殊的政治因素，以及臺灣地區本身經濟發展中一些弊端，臺灣地區的就業形勢很嚴峻。本論文考察了臺灣和大陸在促進就業政策方面各自的優勢，通過相互借鑒學習來促進兩地就業政策的完善。

[關鍵詞]就業政策;勞動力市場;公共就業服務

[中圖分類號]G717 [文獻標識碼]A

就業不僅是一個重要的經濟問題，而且是一個敏感的社會問題。面對復雜的就業形勢，大陸提出了“萬眾創新、大眾創業”，通過創業來帶動就業。臺灣由于復雜的國際環境和特殊的政治因素，以及臺灣地區本身社會經濟發展中的一些弊端，臺灣地區的就業形勢很嚴峻。

1 海峽兩岸促進就業方面的政策措施

1.1 大陸在促進就業方面出臺的政策

大陸的就業政策從改革開放以后大致可分為以下四個階段：

1.1.1 1978-1992年：“三結合”就業方針指導下的多元就業政策。1980年8月召開了全國勞動就業工作會議，并在《進一步做好城鎮勞動就業工作》中明確提出了“三結合”的就業方針，“在國家統籌規劃和指導下，實行勞動部門介紹就業、自愿組織起來就業和自謀職業相結合（簡稱‘三結合）”。

1.1.2 1992-2002年：“就業市場化”與“實施再就業工程”的就業政策。1993年中共十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確指出，發展勞動力市場是當前培育市場體系的重點之一。1997年，在全國企業職工再就業工作會議上，國務院提出“鼓勵兼并、規范破產、下崗分流、減員增效和實施再就業工程”的指導方針。改革開放使得城鄉、地區經濟發展不平衡，所以政府放開了勞動力移動的區域限制，促使勞動力在區域上合理化、規范化，這樣才能提高區域經濟的平衡發展，就業率得到提升。

1.1.3 2002-2014年：積極的就業政策。2002年中共中央、國務院頒布的《關于進一步做好下崗失業再就業工作的通知》中首次提出了實施積極的就業政策。這也標志著我國將要開啟全面實施“就業促進”“就業扶持”“社會保障”“就業服務”四位一體的積極就業政策的新時代。就業促進政策的宗旨是創造更多的就業崗位、提升就業比率，從而降低失業率。就業扶持政策采用各項優惠政策對要失業、就業困難等弱勢群體進行就業政策上的幫扶。

1.1.4 2014年-至今：創業帶動就業的就業政策。2014年9月召開的夏季達沃斯論壇開幕式上，李克強總理首次提出，要借改革創新的“東風”，在960萬平方公里土地上掀起“大眾創業”“草根創業”的浪潮，形成“萬眾創新”“人人創新”的新態勢。隨后，中央政府相繼出臺了《國務院辦公廳關于發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見》，《國務院關于大力推進大眾創業萬眾創新若干政策措施的意見》等指導文件。

1.2 臺灣在促進就業方面出臺的政策

臺灣市場經濟發展比大陸早，因而在促進就業政策方面比大陸成熟，臺灣的就業政策也可分為四個階段：

1.2.1 1949年 至90年代初的發展期。在這個階段，臺灣面臨著幾十萬的退役軍人，為了安置好這些退役軍人，1954年專門設立了保障退役軍人的相關委員會，這也是臺灣政府第一次提出的就業促進政策。1964年到1970年通過一系列的改進，使得促進就業政策制度化。到了90年代在促進就業政策方面臺灣初步的促進就業政策制度形成。這個階段實施就業政策主要是保障失業者的基本生活，并且積極促進失業者的再次就業。

1.2.2 90年代至21世紀初的成熟期。1992年臺灣當局頒布實施了職業訓練法、就業服務法等相關法律后，意味著臺灣在促進就業政策制度方面已初步完成。為了更好地完善就業政策，1995年臺當局制定了《國民退除役官兵就業安置辦法》;為了妥善處理失業形勢，于1998年頒布了《勞工保險失業給付實施辦法》、《勞工保險失業認定暨失業給付審核準則》等。這個時期屬于臺灣經濟的快速發展時期，通過制定就業促進政策來建立國民的就業保險制度和就業保險體系。

1.2.3 2003-2008年的繁榮期。臺灣在進入21世紀之前通過制定有效的就業促進政策，為以后的經濟發展奠定了基礎。2000年以后臺灣通過不斷的發展，經濟發展進入了快速發展時期，產業結構隨著經濟的發展改進，又加入世界貿易組織，吸引了眾多島外勞動力，對島內傳統產業也造成了一定的沖擊。到2002年，臺灣的失業率也在不斷攀升，臺灣當局進一步對現有就業法進行修改，使得促進就業法更加科學化、合理化。通過一系列法律的修改，臺灣就業政策進入了繁榮期。

1.2.4 2008年至今的衰退期。2008年金融危機爆發以來，臺灣地區經濟增長速度持續下降，失業率大幅度上升，產業結構調整使失業問題居高不下，高學歷失業問題尤為嚴重。2010年臺灣地區推出《青年就業接軌方案》。“行政院青年輔導委員會”（以下簡稱“青輔會”）施行了《提升青年就業力措施》等政策。

2 海峽兩岸政策對比分析

2.1 兩岸勞動力市場政策的比較

兩岸在促進就業政策方面都有建樹，都建立了符合兩岸發展的勞動力市場。大陸建立的是綜合性的勞動力市場服務體系，而臺灣建立的是法律性勞動力市場服務體系。大陸建立的綜合性勞動力市場體系。其優點是國家控制和市場調節相結合;其缺點是大陸地域經濟的發展不平衡、城鄉差異化大、勞動力市場管理不規范，人力資源得不到有效的流動配置。公共服務體系的服務功能不全面，就業政策的不穩定性導致勞動力市場和社會發展需求不相符;而且，政府對其監管力度不夠大，沒有實行統一的規章制度。

臺灣的勞動力市場的發展主要是借鑒了日本及西方國家的制度，通過立法來保障其勞動力市場體系。它的優越性有：1.有法可依。可操作性、可實踐性都有嚴格的法律標準;2.科學性。臺灣根據自身發展情況對職業培訓機構的各個方面做出了比較完善的規定，使臺灣的勞動力市場比較完善;3.體系性。通過一系列的立法保障體系，使其就業政策不斷完善和與時俱進，逐漸形成了一套適合臺灣發展的就業政策。其不足在于其培育勞動力的滯后性。

2.2 政府在促進就業政策中的角色比較

大陸實行就業政策，明確規定了政府在就業促進中的主導地位，不僅在公共服務的勞動力市場占主導地位，而且還對經營性質的勞動力服務機構進行審批和監督;而臺灣政府在促進就業政策中扮演的是開放性的角色，由政府和企業共同承擔、相互競爭，再根據市場的要求來發展。兩岸政府在勞動力市場的主導地位有所不同，對于大陸來說可以有效快速地實行就業政策，政府優化整體的人力資源配置，其缺點是市場調節不能夠有效發揮;臺灣政府在這個過程中起的是輔助作用，優點是可以充分發揮市場的調節作用，其缺點是政策方面政府干預過少，對整體的就業形勢把握不好。

3 海峽兩岸促進就業政策的優化建議

3.1 大陸應增強就業市場的法制化

盡管我國就業市場不缺少《勞動法》《就業促進法》《勞動保障監察條例》等法律法規，但是我國勞動力市場經常出現的是有法不依、違法不糾。城鄉二元勞動力市場的存在促使一些企業的用工管理制度、勞動合同、勞動報酬制度、就業培訓制度等不統一，損害就業者的利益。只有加強勞動保障監察的力度，真正做到違法必究，才能改變這種勞動力市場分割局面，切實維護好勞動者的權益。

3.2 臺灣應探索勞動力市場的靈活性

這里的靈活性不僅是指為已經定型的勞動力尋找就業的途徑，不局限于專業教育，“北大畢業可以賣豬肉”，以此類推“臺大畢業也可以養牛”。而且是要跳出臺灣島，向大陸及其他國家和地區為高學歷人口尋找就業途徑，促進各類技術人員在地區、行業，甚至國際上可以自由地流動。

3.3 大陸相關部門要進一步簡政放權

在“互聯網+政務服務”的今天，就業相關部門應該立足于人民需求，設計的政務服務資源能真正便民、利民;盡量整合各級政府資源，達到就業信息的共享和共建;對各類審批程序要一減再減，爭取指紋認證、拍照等高科技可以一次采集終身應用。

3.4 臺灣相關部門要加強就業形勢的分析

就業形勢分析是充分開發利用勞動力資源的前提。臺灣由于長期的政黨斗爭，經濟停滯不前，失業人口多。臺灣勞動力資源一方面是高學歷人才過剩，另一方面是企業出現勞動力短缺，就業形勢的準確分析，不僅可以反映經濟整體結構性的轉變，而且是解決長期凍薪、低薪、降低青年失業率的根本途徑，更加直接影響到臺灣整體競爭力。

[收稿日期]2019-01-15

[基金項目]本文系福建省科技廳課題項目（編號：2018R0083）;福建省行政管理學會項目（編號：2017B07）部分文稿。

[作者簡介]杜選（1979—），女，山東煙臺人，福建省莆田學院副教授，博士，研究方向：公管管理、社會保障等研究;汪云鵬（1993—），男，莆田學院學生。