基于PEST分析法的湖北沙洋模式發展策略研究

王文超 金京淑

[摘 要]土地是農民的根本，是農村社會穩定的根基，是農業發展最重要的生產要素。“三權分置”辦法是提高農民的收入水平，解決農業、農村、農民問題的根本方法和落實農村土地集體所有制的路徑選擇。PEST分析是指宏觀環境分析，從政治、經濟、社會、技術四個角度對研究對象進行分析，旨在了解“沙洋模式”運行的外部環境，并提出發展策略和建議：一是完善相關法律，保障農民的合法權益;二是發揮非正式制度在鄉村治理中的作用;三是完善農業保險服務動態提供機制。通過分析，并結合不同地區實際，實現沙洋模式的推廣，破解農地細碎化治理難題，創新農村土地集體所有制的實現形式。

[關鍵詞]沙洋模式;PEST分析;按戶連片耕種;發展策略

[中圖分類號]F205 [文獻標識碼]A

土地是農民的根本，是農村社會穩定的根基，是農業發展的重要生產要素。在毫不動搖地堅持農村土地集體所有制的根本前提下，通過采取農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”辦法，將農村土地流轉，以實現農地適度規模經營，提高農地利用效率，解決農村土地碎片化和分散化難題，是提高農民的收入水平，解決農業、農村、農民問題的根本方法和路徑選擇。

近年來，土地細碎化治理問題已經引起越加廣泛的關注，各地區在具體的實踐中，探索出了不同的土地細碎化治理的方法，如湖北省沙洋縣“按戶連片耕種”模式，河南省民權縣“土地互換并塊”模式，江蘇省射陽縣“聯耕聯種”模式，創新并完善了土地集體所有制的具體實現形式。本文以湖北省沙洋縣“按戶連片耕種”模式為例，嘗試將企業管理戰略分析的方法引入到公共管理領域，引入了PEST分析框架，研究農村土地細碎化治理的問題，構建PEST分析模型，將“沙洋模式”成功地內外部因素進行系統化的梳理，針對沙洋縣的現實問題提出解決的對策和建議，并且為“沙洋模式”的推廣條件提供參考指標。

1 湖北省沙洋縣土地狀況及分析模型選擇

湖北省沙洋縣地處江漢平原腹地，是全國重要的糧食生產基地。全縣耕地面積95.26萬畝，耕地塊數107.7萬塊，全縣人口約62萬人，其中農村人口約46.9萬人，總戶數12.4萬戶，戶均承包耕地面積7.69畝，戶均耕地塊數約8.7塊，每塊耕地約0.88畝。“按戶連片耕種”指在落實農地集體所有權，穩定家庭承包經營權的前提下，以灌溉水源、農民住房、最大田塊、最集中田塊、主導產業等為基本參考依據，進行土地互換、調整連片。由村委會領導，在充分尊重農戶意愿的前提下，通過村民小組內部的土地經營權流轉、土地承包經營權互換和土地調整三種方法，使農戶耕地連成一片，最多不超過兩片且“不插花”，在每戶耕地面積保持不變的條件下，最大程度上實現土地規模經營。土地調整連片后，機械化作業、集約化經營以及農田水利設施建設進程明顯加快，促進了農業新品種、新技術、新模式、新標準的應用推廣，實現了承包地適度規模經營，農業生產成本降低，土地經營效益提高，農民收入增長。

在第一輪土地承包時，沙洋縣與全國其他地區的農村一樣，以“公平”為根本原則分田到戶，將土地按照距離遠近、水源好壞、是否靠近道路、土質肥瘦等因素分等定級，再按家庭人口數量平均分配土地，最大限度上實現土地分配的公平。改革開放以來，隨著年輕農業勞動力大量外流和農業機械化生產的推廣普及，原本分散細碎的農業生產模式，已經不再符合現代化農業生產的要求，土地閑置、土地拋荒和流轉困難的現象同時發生，土地細碎化已經嚴重降低了現代農業生產的效率。沙洋縣抓住農村土地確權要對耕地統一測量、統一登記、統一頒證的契機，在土地確權工作開始之前，順應群眾意愿，推行農村土地“按戶連片”的耕種模式。

PEST分析是指宏觀環境分析，從P（Politics，政治），E（Economy，經濟），S（Society，社會），T（Technology，技術）四個外部環境影響因素對研究對象進行分析，旨在系統了解“沙洋模式”的運行環境，并根據分析結果給出推廣策略。

2 湖北沙洋模式發展環境的PEST分析

2.1 政治因素（Politics）

國家是土地制度的設計者和規定者，政治因素是引導改革方向的關鍵。只有在政局穩定的前提下，國家才能設定農地制度改革的制約框架和政策方向，推動土地制度改革朝著適應生產力的方向發展，并且通過完善的法律法規，實現對農民權益的保障。2013年11月，中共十八屆三中全會決定堅持農村土地集體所有權不變，保障農戶的土地承包權和放活農村土地經營權的農地改革思路，推進農業經營體制創新，重新配置土地要素，嘗試通過農村土地經營權流轉的方式，解決農地承包主體和經營主體分離的問題。2016年中央“一號文件”指出，深化農村集體產權制度改革，要求繼續擴大農村承包地確權登記頒證整省推進試點，依法推進土地經營權有序流轉，鼓勵和引導農戶自愿互換承包地塊實現連片耕種。2017年中央“一號文件”明確指出要積極發展適度規模經營，積極引導農民在自愿基礎上，通過村組內互換并地等方式，實現按戶連片耕種。2018年中央“一號文件”要求大規模推進農村土地整治和高標準農田建設，穩步提升耕地質量。沙洋縣縣委縣政府在完成國家要求的農村土地“確權登記頒證”的“規定動作”基礎上，順應群眾意愿，推行農村土地“承包地面積不變，實行按戶連片耕種”的“自選動作”。沙洋縣政府的做法，是符合國家政策，又順應民意的制度創新，沙洋縣“按戶連片耕種”工作獲得廣大農民的認可并在全國推廣。

值得注意的是，中國正處在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期，在關乎國計民生的土地問題上，將承擔巨大的政治風險。一旦出錯，將產生災難性的后果。中國堅持農村土地集體所有制，但是土地承包期限預期不明朗，導致地權不穩定，沙洋縣“按戶連片耕種”因為政策性的地權不穩定，在政策執行過程中，政府和村民都需要承擔較大的風險。

2.2 經濟因素（Economy）

沙洋縣地處湖北省中部，江漢平原西北腹地，是“中國農谷”的中心帶，享有“江漢明珠”“魚米之鄉”的美譽，是全國重要的商品糧生產基地之一，農業區位優勢明顯。但是，因其位于江漢平原西北部的湖區和荊山余脈東南的山崗丘陵地帶，農地細碎化問題突出。最新的確權登記數據顯示，沙洋縣全縣耕地塊數達107.7萬塊，戶均土地8.7塊，其中每塊耕地面積僅0.0587km2，制約農業現代化發展，使得天然具有的農業優勢不能得到充分發揮。沙洋縣在實施“按戶連片耕種”的動員工作中，大部分農民認可“適度規模經營、按戶連片耕種”會帶來更大的經濟利益，農民參加土地調整的積極性高漲，這是沙洋縣“按戶連片耕種”工作能夠完成的重要動因。

此外，沙洋縣政府正確把握當前的經濟形勢和政策供給，大膽創新按戶連片耕種的方式，獲取規模經濟效益，降低農業生產成本，進一步解放農業生產力，實現了土地承包者和經營者的再次統一。這一創新符合我國“統分結合，雙層經營”的實踐，在充分發揮“分”的積極性的同時，為“統”適應市場經濟、規模經濟、現代經濟提供了新的實踐經驗。按戶連片耕種，適度規模經營的“沙洋模式”，培育了新型農業經營主體，開創了農業經濟新的增長點。

2.3 社會因素（Society）

農村集體通常是以“血緣”或“親緣”關系為紐帶形成的集體成員組織。農村社會在一定程度上依靠這種組織內的集體成員權，實現對集體成員的約束管理，以達到村莊治理的目標。在沙洋縣推進“按戶連片耕種”的過程中，曾出現過個別農戶不愿意參與土地流轉的現象，沙洋縣需要通過動員村莊內有威望的老人、老干部、老黨員，積極溝通了解農戶不參與土地流轉的原因，充分發揮村莊社會內部集體成員權的作用，利用“非正式權力”協助正式權力有效實現，調和村民之間、農戶與村集體之間關系，是沙洋縣“按戶連片耕種”工作得以順利推進的重要社會因素。

2005年，全國按照“二十字方針”全面建設新農村，農村社會環境取得了顯著成效。沙洋縣政府抓住土地調整的機會，修筑機耕道，建設水利設施，改善人居環境，為參與土地流轉的農戶提供農業生產所需的便利條件，吸引人才，優化基層治理，改善沙洋縣的農業生產條件，提高村民生活水平。

2.4 技術因素（Technology）

近年來，隨著農業機械化水平的迅速提高，細碎分散的土地分布格局已經不再適應現代化農業生產的要求，機械在農田間行走困難，農業機械化的高效性、便利性、低成本性受到極大的限制。土地連片耕種將原本分散細碎的土地進行重新組合，平整田埂，不僅實際種植面積被進一步拓展，而且為農業機械設備進入農田和在田間自由行走創造條件。農業機械設備作為現代工業科技的產物，要求細碎、分散的土地必須通過流轉的方式實現連片，以方便機械設備進入，從而實現降低農業生產成本和進一步解放農業人口的目的。沙洋縣正是在這種“技術要求”的背景下，通過土地調整的方式，減少田埂數量、擴大種植面積、修筑機耕道、完善農田水利等基礎設施，為“按戶連片耕種”提供了技術支持和準備。

3 沙洋模式發展環境的分析結果與建議

“沙洋模式”作為農村土地集體所有制的一種具體實現形式，在從地方到全面推廣中，應當明確其宏觀發展環境，制定合理的推廣策略，建立有效的風險防范機制，采取有效的治理措施，充分發揮集體所有制的制度優勢和制度勢能。

3.1 完善相關法律，創新集體所有制實現形式

健全現行法律體系，提高法律制定執行的效率，避免出現法律法規滯后于現實狀況的問題。毫不動搖地堅持農村土地集體所有制，穩定農村土地產權，從政策層面確保土地承包期長久不變，明確農村土地承包期預期，釋放土地的財產權職能。沙洋縣政府要落實堅持所有權、穩定承包權、放活經營權的“三權分置”實施辦法，借助“確權登記頒證”的契機，繼續擴大按戶連片耕種的規模，制定“按戶連片耕種”工作的實施細則，探索與創新新時代農村土地集體所有制的具體實現形式。

3.2 發揮非正式制度在鄉村治理中的作用

實現鄉村社會的有效治理，應該充分發揮非正式制度的作用。充分發揮村民自治委員會作為基層群眾自治性組織的自我管理、自我教育、自我服務功能，引導村民積極參與村民自治活動，體現村民的主體地位。動員村集體中有威望的老黨員、老干部參與村莊治理，發揮“鄉賢”的凝聚力、感召力和動員力。

3.3 完善農業保險服務動態提供機制

借助國家加大強農惠農富農政策力度的契機，結合“定向補貼”和“以獎代補”的激勵機制，逐步完善農業保險獎補政策，加強農業保險政策與強農惠農富農政策的協調聯動，發揮政策合力，服務農業經營主體。政府與商業保險機構協商建立農業保險政策的動態調整機制，適應不同環境下農業生產的風險，適時調整農業保險實施方案，提升農業經營主體生產的安全性。

本文利用PEST分析模型，在已有的理論研究成果基礎上，結合湖北省沙洋縣按戶連片耕種模式的調研報告，對“沙洋模式”的現狀進行了較全面的研究，以期對沙洋模式的推廣、土地細碎化治理和創新農村土地集體所有制的具體實現形式提供參考。由于我國幅員遼闊，不同地區的氣候、水源、土壤質量差異巨大，農業發展水平不一，對沙洋模式的普適性的論證仍有欠缺，不能以量化指標和數據形式對沙洋模式進行綜合評價，這也是下一步思考、研究的重點。

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[收稿日期]2019-01-19

[基金項目]吉林省教育廳“十三五”社會科學研究項目“吉林省城鄉統一建設用地構建及利益分配關系研究”（吉教科文合字[2016]第67號）階段性成果。

[作者簡介]王文超（1992—），男，山東泰安人，碩士研究生，主要研究方向為土地經濟管理;金京淑（1967—），女，吉林延邊人，博士，教授，碩士生導師，主要研究方向為土地經濟管理。