新型農村集體經濟組織章程規范化路徑分析

[摘 要]新型農村集體經濟組織的章程，是社區股份合作社建立和運行的基礎，具有類似組織體“憲法”的地位和功能。通過對西部農村新型集體經濟組織章程的收集和觀察，可以發現其內容、形式及實施過程存在諸多問題，如清產核資、成員界定和功能定位不清晰，股權配置、治理結構和收益分配不合理，紙面規定與實際運作相脫節等。由此，可能引發“民間法”與國家法的沖突，侵犯集體成員合法權益，股份合作社治理低效等不良后果。為保障和規范社區股份合作社的建立和發展，可以運用法治思維和方式，提出相應的對策和建議。

[關鍵詞]農村集體經濟組織;社區股份合作社;章程

[中圖分類號]D669.3 [文獻標識碼]A

自20世紀80年代末起，農村集體資產收益分配的矛盾日益加劇，廣東、江浙等地陸續開展農村集體產權制度的改革。農村集體產權制度改革，是在清產核資的基礎上，對農村集體資產進行折股量化，從而使集體成員按股份享有集體收益，增強集體經濟發展活力和實力。農村集體經濟組織在股份合作制改革后，形成了一種新型農村集體組織——社區股份合作社。由于各地的具體情況不盡相同，成立的股份合作社也各具特色，因此章程成為社區股份合作社成立與運營的主要制度規范。

當前，農村集體經濟組織在《民法總則》中已被列為特別法人，明確賦予農村集體經濟組織法人地位。《民法總則》中法人的成立要件中未規定法人必須制定章程，但其規定了營利法人和非營利法人均要制定章程，因此本文認為農村集體經濟組織成立條件應包含制定章程。章程，是一個組織成立的基礎，也是明確農村集體經濟組織具體權責的基本準則，是其規范化存續、治理的根本性制度載體。沒有章程，農村社區股份合作社就無法建立、無法運行。

本文對社區股份合作社章程的研究具有一定的理論意義。雖然對社區股份合作社的研究并不少見，但多是從治理機構（劉俊，2015）、法人地位（單忠獻，2018）等方面進行研究，對社區股份合作社的章程問題研究較少，因此對此領域進行理論研究可以更好地服務于產權改革的實踐，更好地應對新的挑戰。本文主要立足于西部地區尤其是陜西省的社區股份合作社，通過收集陜西省社區股份合作社的章程，對新型農村集體經濟組織法人的章程問題予以深入探討，提出合理有效的解決對策，使章程得到更好的適用，推進新型農村集體經濟組織發展。

1 新型農村集體經濟組織章程的現狀及問題

目前，我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法，雖然廣東等地出臺了相關的地方性法規，但社區股份合作社的事項仍然主要依靠章程來加以規定。中共中央、國務院《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（2016）中提出，“有序推進股份合作制改革，改革后農村集體經濟組織完善治理機制，制定組織章程，涉及成員利益的重大事項實行民主決策，防止少數人操控。確認農村集體經濟組織成員身份，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”。這一意見明確要求，通過章程來規范新型農村集體經濟組織在成員資格認定等方面的問題，使股份合作社的運作得以規范化、法制化。本文對收集的陜西省部分社區股份合作社的章程進行分析，探究章程中存在的突出問題。

1.1 新型農村集體經濟組織功能定位不清

“農村集體經濟組織”表明它是經濟組織而不是政治組織、社會組織，當然應當以經濟發展為主要目標，經濟職能是其最根本的功能定位。調研情況表明，大多西部欠發達地區的社區股份合作社章程中明文規定了較高比例的集體股，相當一部分收益用在了農村的公共服務設施中，難以落實在個人頭上，忽略了經濟組織的定位。實踐中，設置集體股理由主要有兩個，一是提供村兩委等組織的各項運轉費用以及扶持困難人群、發揮公共服務功能。二是股權采取動態管理時，用于調節新增和減少的成員股的變化情況。2013年以后，農村集體產權制度全面推進，其主要目的就是解決集體產權明晰化問題，把集體資產落實到人，真正實現集體資產的“人人有份”。部分社區股份合作社設置集體股比例過大，會帶來一系列負面效應，尤其是影響其經濟職能的發揮。

1.2 新型農村集體經濟組織治理機構虛設

社區股份合作社的章程中基本都規定了組織機構及其產生辦法、職權、議事規則，但各地的社區股份合作社治理機構大多都是照搬村委會班子，形成六套組織機構——黨支部、村委會、監委會+股東會、董事會、監事會，即多組織合一的模式。社區股份合作社作為一個經濟組織，但由于社區股份合作社的股東會、董事會、監事會的工作人員大多由“村三委”工作人員兼任，行政干預的色彩難以消除，重大決策依舊是由村干部決定，從而影響社區股份合作社治理機構發揮應有的作用。社區股份合作社的章程中，對于股東大會、董事會、監事會的召開以及相應的職權有所規定，但這些規定基本處于虛置狀態，沒有得到實際操作。

1.3 新型農村集體經濟組織盈余分配流于形式

章程中關于財務管理與盈余分配的條款容易操作的實質性規定較少，多為形式性規定。主要表現在以下幾個方面，一是盈余分配規定不健全，分配形式比較單一，當前收集到的章程大多只是對盈余分配作出了規定，而對于具體怎么分、比例占多少并沒有涉及，作為一個經濟組織，這是十分不合理、不科學的。以企業法人為例，公司向股東分配股利，必須以利潤盈余為條件，這對社區股份合作社的盈余分配制度有借鑒意義。《公司法》中收益分配順序已經歷經多年實踐，具有一定參考意義。對于虧損要怎么承擔，按什么比例和標準承擔，章程也應作出具體規定。二是對于缺乏經營性資產的西部地區社區股份合作社融資渠道單一，資金實力薄弱。從章程規定上看，這些社區股份合作社以農民土地入股為主，基本沒有對內、對外投資能力。實踐中，以土地資源入股的社區股份合作社增收的渠道狹窄，增收比較困難，但是支出卻在增加，許多社區股份合作社選擇“借債分紅”，向銀行貸款，從而導致資不抵債，影響社區股份合作社的長遠發展。

2 影響分析

2.1 侵犯成員財產權益

目前，根據收集到的社區股份合作社章程來看，關于盈余分配機制的規定還有待完善。不科學的盈余分配機制，會影響成員參與合作社事項的積極性，甚至侵犯成員的財產權益。股份合作社章程中，符合成員資格的農民，都可以依其資格享受股利分配。這種分配方式雖然體現了公平原則但卻過于依賴分配，忽略了虧損的風險承擔。另外，有些社區股份合作社過于注重對困難人群的扶貧工作，不顧合作社的經營狀況和收支情況，無論利潤是否增長，都要執行公益職能，這樣的利益分配機制不利于集體資產的增值最終導致社區股份合作社的經營狀況嚴重惡化，也間接導致成員財產權益受到不同程度的侵害。

2.2 產業選擇

通過對收集的股份合作社章程中關于經營范圍有關條款的分析，當前，大部分缺乏經營性資產的社區股份合作社的產業優勢不明顯，主要表現在兩個方面，一是，大部分社區股份合作社還處在較低的產業選擇水平上，借鑒一些發展良好的合作社，與其選擇相同的產業，但是產業的選擇是否具有可復制性，還需考慮。二是，產業選擇受到多方面因素影響。根據收集的章程可以看出，許多社區股份合作社的在經營上利用到集體經濟用地，來發展農村集體經濟。但是在利用農村集體用地時，各個部門意見不統一，制約了產業發展。上述兩個方面，可以看出社區股份合作社的發展，需要整合經營性資源與土地資源，選擇合適的產業發展，提高社區股份合作社核心競爭力。

2.3 “國家法”與“民間法”的沖突

在社區股份合作社章程的制定中，出現了“國家法”與“民間法”沖突的現象。“國家法”對于章程沒有統一規定，各地一般只作出原則性規定： “章程應當符合法律、法規、規章的規定。” 社區股份合作社章程具有一定的自治性，當自治權超過一定的界限，導致沖突發生。如成員資格界定中，有些社區股份合作社剝奪了“外嫁女”的成員資格，這違反了“國家法”的基本原則。

3 解決對策

社區股份合作社章程為股份合作社蓬勃發展提供制度保障，本文緊緊結合西部地區尤其是陜西省社區股份合作社試點地區，探究社區股份合作社的幾個突出問題提出完善的建議和對策。

3.1 促進農村集體經濟組織立法

目前，我國沒有關于農村集體經濟組織的全國性立法，社區股份合作社的事項主要依靠章程來加以規定。本文建議應該在立法上進一步規范社區股份合作社章程，促進章程規范化發展。盡管《民法總則》賦予農村集體經濟組織特別法人地位，對于特別法人具體權責并未提及，全國性專門立法還未能及時跟進。由于農村集體經濟組織和村委會職能沒有明確分離，因章程條款糾紛經常引發爭議。有的省份在農村集體經濟組織的立法探索中，對農村集體經濟組織章程的相關規則進行了初步規定。比如，浙江、廣東等地陸續出臺了有關農村集體經濟組織的地方性法規，其中多次提及章程。但是，對有效章程應當滿足的效力要件，各地一般只作出原則性規定： “章程應當符合法律、法規、規章的規定。”由于全國性立法的滯后和地方立法的缺失，農村集體經濟組織章程糾紛面臨著沒有統一法律規制的境地。因而，應促進農村集體經濟組織立法，從而在立法上規范社區股份合作社的章程，以減少章程糾紛。

3.2 制定示范章程

本文認為示范章程對于社區股份合作社章程的制定和完善是具有積極意義的。社區股份合作社的章程是對合作社日常經營管理和運作進行規范的基本準則。由于當前我國社區股份合作社還存在地區發展不平衡和運行不規范的問題，而這些問題大部分能通過社區股份合作社的章程反映出來，并且這些問題最終也需要依據章程來規范，制定示范章程就顯得十分必要了。比如，《農民專業合作社示范章程》實施前，農民專業合作社在章程方面各式各樣，示范章程的公布，使得農民專業合作社的章程內容更加符合國家有關政策規定。同時，《農民專業合作社示范章程》有說明“示范章程并不具有強制性，其僅為示范性規定，農民專業合作社根據自身實際情況，參照本示范章程制訂和修正本社章程。” 由此，可以得出，社區股份合作社可以在示范章程中規定法定事項和任意事項，使其更加符合成員自身需要以及國家政策法律規定。

3.3 完善盈余分配機制

在社區股份合作社的收益分配方面，必須堅決禁止“借貸分紅”。合作社的盈余分配機制可以借鑒《公司法》的相關原理，即公司向股東分配股利，必須以利潤盈余為條件。社區股份合作社向股東分紅也應以利潤盈余作為分配條件，具體分配順序以及比例，可以通過民主協商后寫在章程中。

3.4 健全內部治理機構

在社區股份合作社的章程中，要保證建立健全內部治理機構。完善的治理結構對社區股份合作社的民主管理機制的加強具有重要作用。將農村集體經濟組織規定為特別法人后，新型農村集體經濟組織需要訂立自己的章程，按照章程建立起決策機構、執行機構、監督機構的治理結構，形成權責明晰的內部治理機制。法律中對于社區股份合作社的治理機構并未有明確規定，但一定要在章程中予以明確載明決策機關、執行機關、監督機關三者的權責，防止機構虛置。對于股東大會、董事會、監事會應注意其相應的召開次數和所承擔的職責，增加成員參與的環節和加強監督環節，并在章程中予以載明。另外，社區股份合作社作為法人，其治理機構應該獨立設置，一定要做到“政經分離”。

[參考文獻]

[1] 屈茂輝.農村集體經濟組織法人制度研究[J].政法論壇， 2018（02）.

[2] 劉俊，鐘霖瑛.完善我國農村股份合作社治理結構的若干思考[J].東華理工大學學報，2015（02）.

[3] 單忠獻.論我國集體經濟組織的法人化[J].農業經濟，2018（03）.

[收稿日期]2018-12-28

[作者簡介]李芷君（1992—），陜西西安人，西安財經大學，研究生，研究方向：農村經濟法制。