城中村拆遷過程中的利益相關者分析
——以山西省太原市Z村為例

梁振華,呼麗榮

(山西大學 哲學社會學學院,山西 太原 030006)

伴隨城市化進程的加快,城市的不斷擴張占用了大量位于城市邊緣的農村土地,大批來城市務工的流動人口為了追求較低的生活成本而聚集于此,城中村村民在土地和房屋租金收益的刺激下,利用一切可以利用的地方修建出租房[1],城中村應運而生。大批流動人口涌入城中村,致使城中村成為“黃、賭、毒”聚集地,環境臟、亂、差,各種違規建筑比比皆是,衍生出治安、交通、衛生等一系列相關問題。[2]為改善城中村的生活條件,使城市更好地發展,全國各地紛紛掀起城中村拆遷改造的浪潮。

學者從不同視角對城中村拆遷改造過程進行了分析，提出了不同的見解。然而,已有研究大多是對城中村拆遷改造整體過程的宏觀分析,微觀的案例研究卻不多見。本研究在實地調研的基礎上,從利益相關者的角度,剖析了在還未引入開發商時,城中村拆遷過程中政府、村干部與村民之間的多元利益關系。利益相關者是指在參與分析中,把所有與區域有關或感興趣的個人、團體和機構統稱為發展的利益主體。[3]本文選取山西省太原市Z村作為案例地點,通過對Z村拆遷過程的實地調查,分析了城中村拆遷過程中政府、村干部與村民之間的互動與策略。

一、研究地點與研究方法

自2003年起,太原市就踏上了城中村改造的漫漫征途。太原市政府成立了城中村改造工作協調領導小組,并出臺了一系列相關的政策及文件[注]例如2003年頒布了《太原市城中村改造試行辦法》、2013年頒布了《太原市人民政府辦公廳關于優化城中村改造審批流程的通知》等。,進一步規范了城中村改造的制度及程序。太原市政府結合實際情況,實行政府主導下“一村一策”的改造模式,各城中村根據村中具體情況制定符合本村的改造方案,實現城中村改造的順利過渡。2013年,太原市政府確定了173個城中村,到目前為止,完成拆除和正在拆除的城中村數量為131個,未拆遷的有42個,計劃到2020年前,完成全部173個城中村改造任務。[4]

Z村位于太原市西南方向,屬太原市W區S街道的轄區。現居住162戶,計768人,其中,60歲以上老人83人。土地包括南山和北山地區,南山土地共計612.81畝,其中,發證面積303.5畝,未發證和與太原Y廠有爭議土地面積189.01畝(宅基地拆除125畝，Y廠剩余64.01畝),北山土地約300余畝。Z村的住房大部分是1979—1995年間建造的平房和部分小二樓,主要分為舊村和新村兩部分。村民宅基地共117處,占地約130余畝,原村民舊村房屋70余處,占地約15畝,村集體公建約7.5畝,臨時建筑40.5畝(包括村民及集體土地上的建筑)。城中村拆遷改造之前村民的收入來源主要是種地、打工及出租房屋。

Z村于2016年被列為城中村改造重點村,由此開始了城中村拆遷改造工作。筆者于2017年7月在太原市Z村進行實地調查,并于2018年8月進行了回訪,主要通過參與觀察與訪談的方式收集資料,搜集了包括2016年1月通過的《關于Z村劃定城中村改造用地的通知》、2016年3月通過的《Z村改造拆遷補償安置方案》等一手資料,并對Z村村干部、黨員代表、村民代表及村民共計18人進行了深度訪談。

二、Z村拆遷過程中的利益群體分析

城中村拆遷改造是一個涉及面廣、涉及主體多、涉及政策繁的復雜過程,不是一蹴而就的。拆遷過程包括參與者與非參與者,由不同的群體組成,有不同的擔憂與期望(見表1)。

數據來源:太原市Z村城中村實地調研訪談資料

在城中村改造過程中,外來流動人口盡管有著自身的利益訴求,希望繼續在城中村居住,降低生活成本,以更好地在城市立足,卻幾乎沒有話語權,不能影響政府的拆遷決策,也不能影響村民是否拆遷的選擇,故此不作深入研究。本文主要關注利益相關者即政府、村干部及村民之間的互動與策略。

(一)政府下達拆遷政策,村干部組織宣傳,村民觀點不一

國務院發展研究中心的研究表明,全國各市土地出讓金平均約占地方財政收入的60%。[5]政府通過拆遷將土地收歸國有,再向開發商出讓土地使用權獲取財政收入。城市發展狀況是地方官員政績考核和政治升遷的最主要指標。[6]在土地財政的利益驅動下,城中村改造在全國遍地開花。

2016年1月,太原市W區政府下達了《關于Z村劃定城中村改造用地的通知》,Z村被列為城中村改造重點村,加入了拆遷改造的行列。作為地方的政治精英,村干部的參與對拆遷工作的順利開展有很大關系,憑借他們在村莊的影響力,一般情況下可以左右或是影響村民的決定,因此地方政府需要依靠村干部的力量完成拆遷工作。[7]為推進Z村改造的進程,W區政府及時組織成立了整村拆除改造指揮部,并下派有能力的領導干部駐村指導,協助村干部完成城中村拆遷的任務。

在接到W區政府的拆遷政策后,Z村村干部迅速投入拆遷工作中。首先,他們對全村人口、土地、宅基地、房屋等進行了統計,經過一個月的努力,完成了前期摸底工作。為更好地向村民傳達拆遷政策,Z村村干部及時展開宣傳工作。將印有“搞好整村拆除,建設新型社區”等宣傳語的條幅懸掛于村口及人群密集的地方,還向村民發放拆遷政策的單頁。村委副主任A說:“當時為了使村民了解城中村拆遷政策,還建立了QQ群、微信群,將全村村民拉進同一個群,使村民及時了解拆遷的政策信息,也方便村民與村干部之間交流溝通。”通過多種形式的宣傳工作,使村民進一步了解了城中村拆遷改造的規定。

對村干部而言,作為基層管理者,城中村拆遷是上級下達的任務,需要協助政府順利完成拆遷,當好政府代理人的角色;作為村民選出來的代表,長期生活在同一個村莊,村干部需要處理好與村民的關系,并得到村民認可,當好村民當家人的角色。同時,村干部作為“理性人”,也是被拆遷者,還需為自身爭取利益。因此,村干部集政府、村民及個人利益于一身,在多元利益需求之間尋求平衡,并同時扮演著多重角色。[8]

盡管村干部通過多種方式對拆遷改造進行了宣傳動員,然而,村民基于自己的家庭經濟、人口、社會等狀況對這一決策有不同的反應,同意拆遷的各有各的顧慮,不同意拆遷的有不同的擔憂。但作為一個理性的“經濟人”,村民實際關心的是拆遷過程中的切身利益,換言之,能夠獲得多少拆遷補償。因此,盡可能維護自身利益,獲取最大化的拆遷補償成為其行為的基本出發點。[9]

對部分老人來說,他們在聽到拆遷消息之后明確表示自己不愿意拆遷。村莊作為他們祖輩生活的地方,骨子里傳統思想觀念嚴重,不愿改變現有的生活方式,對拆遷產生了抵觸。一位七十多歲的村民A說,自己世代生活在這里,房子也都是祖上留下來的,一下子拆了也舍不得,而且住了這么多年都習慣了,不想再折騰,搬到樓房里去,擔心自己無法適應新的環境。老人的擔心不無道理,他們面臨農村生活方式向城市生活方式的轉換,同時固有的熟人社會關系網面臨著斷裂的可能,對于未來生活的不確定讓他們產生了抵觸拆遷工作的情緒。

一部分村民不同意,是由于他們擁有長期收入來源的出租房,擔心拆遷之后失去未來長遠的收入。就像村民B所說的:“我每年的收入來源就是出租房,也不用出去打工,每天就是幫忙解決租客水電、下水道等問題就行了,拆遷雖然可以獲得眼前的利益,但如何解決以后長遠的生活問題？”眾所周知,租金收入構成城中村居民最重要的收入來源。在村莊改造以后,村民面臨生計模式轉換的困境,他們如果無法在城市找到收入可觀的工作機會,其生活水平便面臨下降的風險。換言之,拆遷之后的再就業和完善的社會保障系統是他們關注的焦點。

有村民雖然表示愿意拆遷,但由于其“人治”思想根深蒂固,對拆遷工作存在不信任,很多村民擔心自己利益受損。村民C說:“我擔心房子拆了之后,村委會的補償承諾是否會兌現,拆遷過程中會不會存在‘暗箱操作’,村干部會不會利用職務便利,為自己謀取私利,從而損害我們的利益。而且,安置房也不知道何時才能建好,是不是像他們所說的三年之內就能住進新房。”村民C所擔心的問題,也是很多村民所擔心的問題,其核心是對村干部與開發商的信任問題。在現實生活中,農村基層干部利用自己的職務之便為自己謀利的行為屢禁不止,一定程度上造成了干群關系緊張,并導致村民對村干部的不信任。而在安置房方面,不同開發商可能基于各種各樣的問題無法按時完工,從而導致拆遷戶上訪的事件屢見不鮮,所以他們的擔心也不無道理。

還有一些村民則表示愿意拆遷,他們認為拆遷是好事,拆遷之后可以改善現在的生活環境。村民D認為,附近幾個城中村都拆了,村民生活一下子都提高了,終于輪到我們村了,不用守著土地過窮日子了,以后就能過上像城市人一樣的生活了。這部分村民了解拆遷乃是大勢所趨,拆肯定是要拆的,但如何在拆遷中使自己的利益最大化是他們所考慮的問題。于是,這些村民就將自家院落中的空地盡可能地修建了更多的臨時性房屋,他們深知房屋補償要高于院落補償好幾倍。為了獲得更多利益,很多村民開始夜以繼日地“種樓”[10]。對這部分村民而言,他們向往城市生活,向往市民身份,同時認為城市化是經濟社會發展的必然趨勢,所以并不排斥。

針對村民的復雜狀況,Z村村干部建立了兩委成員包戶責任制,明確每個村干部負責的家庭。要求所有村干部深入村民家中,了解村民擔憂,傳達拆遷的好處。同時,村干部還與駐村干部舉行會議,對村民擔憂的補償、養老、就業等問題進行“會診”,制定出不同的策略,以解決村民的后顧之憂。在村干部與政府的共同努力下,拆遷工作取得了初步進展,一半以上的村民表示愿意拆遷。在城中村改造的過程中,村干部與村民之間存在共同的利益,村干部在制定拆遷政策的過程中,也會切實考慮村民的諸多訴求,并進行分類,以更好地實現村民的意愿。

(二)政府初定補償方案,村干部結合實際作出調整,村民追求高額補償金

W區政府依據其他地區城中村拆遷的補償方案,在盡可能降低成本的基礎上,初步制定出Z村的拆遷補償標準,下發給Z村村干部,要求村干部根據村中實際情況,制定符合村民要求的補償方案。為了節約時間,降低拆遷成本,要求村干部在計劃時間完成拆遷工作。

為更好完成上級下達的任務,同時也作為被拆遷者,為村民爭取更多拆遷補償也是為自己爭取利益,村干部在政府給定的標準下,盡可能地提高補償標準,使自身利益最大化。因此,在制定拆遷補償方案之前,為制定出合理的改造方案,村干部深入群眾當中進行民意調查,挨家挨戶收集意見,將所收集的意見整理總結,了解村民對于拆遷補償的要求。對于補償方式,村民提出了如下不同的要求(見表2):

表2 不同補償方式期望

數據來源:太原市Z村城中村實地調研訪談資料

對于補償金額,村民的理念就是“越多越好”。為獲得更多補償金,村民以附近幾個城中村作為參考,大多村民認為應該與補償最多的Y城中村一樣多,也有村民甚至認為應該比那更多,其中不乏有一些漫天要價的不合理要求。

為制定出令村民滿意的補償方案,村干部采取“四議兩公開”工作方法,召集村民通過無記名投票的方式對方案進行表決,采納村民建議適當修改,制定出符合Z村實際情況的方案,并在村委會公告欄公示十日。方案規定,拆遷補償采用產權置換和貨幣補償兩種方式,村民自主選擇,對宅基地、院落以及院內附屬物等根據實際情況進行補償,同時給予城中村村民搬遷費和過渡費補償。對于部分村民修建的臨時房屋,根據房屋使用材料、修建時間等給予適當補償。

為提高村民拆遷的參與積極性,村干部還制定了拆遷獎勵。越早簽訂被拆遷房屋產權放棄協議并拆倒房屋的村民,獎勵住宅面積和現金越多,同時按照簽字的順序,可優先選擇安置房。這極大提高了村民的參與熱情,簽訂拆遷協議的第一天,就有80%左右的村民排隊簽字。還有村民心存疑慮,處于觀望中。他們認為,先看看情況再說,萬一簽字了,又有變化了,房子也就沒了。

對于處于觀望中的村民,村干部經開會商討,決定對剩下的少數還未簽字的村民進行一對一、面對面的交流,了解他們還未簽字的原因,向村民解釋拆遷的不可避免性,以及拆遷中獲得的實際利益和拆遷后所具有的發展優勢。同時,村干部在請示上級政府后,決定給出最后的簽字期限,超過簽字日期的村民則失去獲得拆遷獎勵與選擇安置房的權利,只能獲得規定的補償。在此情況下,這一部分村民為避免失去額外補償,也紛紛決定簽字。至此,只剩下少數存在家庭內部矛盾的村民,以及村中的幾戶“釘子戶”“女兒戶”還未簽字。

因為城中村改造是一項時間跨度較長的系統性工程,所以在城中村改造補償方案制定的過程中,不論是村干部,還是村民,都會在長期利益與短期利益之間尋求某種平衡,兼顧長遠利益,又滿足當前的需要。“只補償錢”“只補償房屋”“既補償錢又補償房屋”是最主要的三種選擇策略,三種策略各有利弊,都會在某種程度上滿足村民的需求,卻無法滿足其全部的需求。經濟收入、文化適應、社會支持等都構成某種影響因素,村民與村干部都會基于自身的現實考量做出選擇。同時,多元的策略選擇、拆遷獎勵激勵性措施都會在一定程度上提高村民的積極性,從而順利推進拆遷的進展。

(三)政府多部門協助拆遷,村干部分組實施,村民矛盾升級

為順利、平穩地完成Z村的整村拆除工作,W區政府下派工商、公安、食藥監、衛生、環保等部門協助村干部的工作,為拆遷過程提供有力的保障,加快拆遷進程,縮減成本。同時,有助于對村干部行為進行監督,以免存在徇私舞弊現象,引發村民不滿。為確保拆遷工作安全、有序地進行,Z村村干部成立了拆遷指揮部,包括七個小組(見表3):

表3 拆遷小組分工

數據來源:太原市Z村城中村改造方案

由于Z村房屋多為老舊平房,一套房屋家庭成員眾多,在拆遷過程中出現了因分房不均而造成的矛盾,從而影響了拆遷工作的進程。村民F家中兄弟四個,老四是城市居民,但聽說要拆遷,也回來分房,兄弟之間出現了經濟糾紛,無法達成共識,遲遲不愿簽字。對于存在的此類問題,協調組引入了司法所經驗豐富的調解能手,還把過去的老干部組織起來,成立了“專職協調組”。調解人員利用現實的案例作為參考,為村民F兄弟分析各種可能出現的不利結果,讓他們意識到親情的重要性。按照各自擁有的比例將村民F家的補償分給兄弟三個,然后讓兄弟三人各讓出五分之一給予沒有土地及房屋產權的老四,促使矛盾各方做出讓步,達到共贏效果。在“專職調解組”的努力下,多起矛盾糾紛得到調解,推進了拆除工作的實施。

拆遷過程中不免會有“釘子戶”,直接原因就是拆遷補償低。在拆遷中村民往往追求高價,有些甚至盲目追求“天價”,如果政府補償沒有達到他們的要求,他們就抵抗拆遷行為,直接導致拆遷矛盾惡化[11]。他們覺得補償太少,希望得到高于其他村民更多的補償,遲遲不愿簽字拆遷。對此,村干部上門給他們講道理,擺事實,但卻沒有起到實質性效果。為了不影響拆遷工作的整體進程,村干部在征求上級政府的意見下,一致決定在給予合理補償的基礎上,確保安全的情況下進行強制拆除。為了不得罪村民,村干部在強拆過程中,表示這是上級的安排,他們也沒有辦法。

Z村還存在“女兒戶”問題。有幾戶村民家的女兒早已出嫁,但由于戶口還在本村,也要求參與村中拆遷,要求分錢分房。對此,W區政府明確規定,對于戶口還在本村的“女兒戶”,每人補償30平米面積;戶口不在本村的,不給予補償。

經過一番努力,到2016年4月13日宅基地拆除工作基本結束,共計拆除宅基地院落117個。2018年8月回訪過程中發現,到目前為止,Z村已經拆了兩年多的時間,但由于沒有找到合適的開發商,還未開始修建回遷安置房。村民大多在外租房,也有部分村民用拿到的補償金在其他地方買房居住。W區政府原計劃是在三年內進行回遷,但由于Z村的地理位置不在市中心,雖然也有開發商來此談判,但由于價格等原因,目前還未談妥,因此可能無法按照原定計劃進行回遷。政府承諾即使沒有按時回遷,也會繼續支付村民相應的過渡費,直到所有村民全部回遷。故此,我們發現,起初村民的擔心并非沒有道理。

在城中村拆遷改造的過程中,多元的利益主體往往都會站在自身角度上,對城中村改造的利益分配問題提出不同要求,希望能夠獲得更多的顯性和隱性收益,從而在某些方面造成了利益沖突[12]。在實際過程中,不同的農村家庭因為人口構成、收入來源、生活習慣等方面的差異,都可能存在各種問題。在此背景下,村莊通過成立測量組、核算組、鑒定組、動遷組、拆遷組、保障組、協調組等七個小組的方式,有助于分類應對和解決不同村民的各類矛盾和沖突,從而有序地推進征地拆遷工作的進行。

三、結論與討論

通過對太原市Z村的實地調查,從利益相關者的角度,分析了拆遷過程中各利益主體的需求與困擾,政府、村干部及村民對于拆遷的不同態度,以及在政策的下達、補償方案的制定以及在拆遷工作實施過程中,各利益主體不同的利益訴求及采取的不同行動。不論是政府、村干部還是村民,都是從自身利益最大化原則出發,作出有利于自己的行為,希望從城中村拆遷過程中贏利。

城中村拆遷對于政府來說是彰顯政績的重要工程,有助于政府官員的升遷,同時拆遷也是一項民生工程,有助于改善城中村村民的生活環境,提高生活質量,政府收到來自村民的良好口碑。但由于該項工程耗資巨大,任務艱巨,單靠政府無法順利完成。因此,為了節約成本,盡快完成拆遷,政府將拆遷工作下達給村干部,借助村干部在村中的力量進行拆遷。

村干部作為基層社會的管理人員,在政府力量難以深入的農村地區,代表國家行使治理農村的權利。對于村干部來說,城中村拆遷不僅是上級下達的任務,還要為村民表達訴求,同時作為本村村民,村干部還得處理好與村民之間的關系,以便在下次選舉過程中得到村民的選票,以及還會考慮到村干部個人及家庭的利益。因此,在紛繁復雜的拆遷過程中,村干部需要權衡利弊,作出選擇,以達到自身利益最大化。

對于城中村村民來說,拆遷既是一個機遇又是一個挑戰。整村拆遷,意味著要告別祖輩居住的宅院,告別過去熟悉的生活方式,以及相對穩定的收入來源。但同時,可以告別過去“臟、亂、差”的生活環境,住進環境優美的小區里,還可以獲得一筆不少的拆遷補償款,提高生活水平。其實,不僅是城中村拆遷工作,還有許多國家政策的推行,都存在不同的利益相關者,他們的態度及行為對于政策的完成發揮著重要作用。因此,在各項具體工作中,各利益相關者的行動邏輯以及未來的走向等問題,還需要更多學者進行深入研究。