鐵路商業地產典型合作開發風險管控探析

摘 要 鐵路市場化需要加強鐵路土地綜合開發，隨著鐵路運輸、生產經營結構調整，出現的鐵路站場、倉庫廠房等閑置土地，在城市化中的商業價值日益顯現。本文通過對廣東羊城鐵路實業有限公司實踐摸索中形成的“鐵路出地、路外出資、返租經營”為主要內容的商業地產典型合作開發模式進行分析反思，找出這種模式中存在的主要風險因素，并有針對性地提出風險管控思路，以供鐵路企業作類似合作開發參考。

關鍵詞 鐵路 商業地產 合作開發 典型模式 風險管控

作者簡介：張強，廣東羊城鐵路實業有限公司監事、法律事務部長。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.07.320

鐵路市場化需要加強鐵路土地綜合開發，隨著鐵路運輸、生產經營結構調整，出現的鐵路站場、倉庫廠房等閑置土地，在城市化中的商業價值日益顯現。地處改革開放南粵的廣東羊城鐵路實業有限公司（下稱羊城公司）自2007年以來，抓住國家支持鐵路土地綜合開發的政策法規契機，在廣州、深圳地區與路外投資企業合作開發了多個投資以億元計、建筑面積5萬平方米以上級別的商業地產項目，目前分別處于建設、建設轉經營和經營階段，形成了以“鐵路出地、路外出資、返租經營”為主要內容的商業地產典型合作開發模式。本文采取實證分析方法，借鑒現代風險管理理念，結合相關政策法規，從強化風險管控角度，對典型合作開發模式進行分析反思，重點查找已經出現和可能出現的風險，提出相應的風險管控思路，以供鐵路企業參考。

一、鐵路商業地產典型合作開發模式的主要特征

合作開發房地產形態很多，根據投資、分配和組織方式，建設開發合作主要有5種模式。①如果加上經營階段，合作方式會更豐富。《鐵路土地綜合開發實施辦法》第六條列舉有7種鐵路土地綜合開發方式，其中“土地作價對外投資、合資合作”位列第二。在實際中，普遍采取鐵路方提供土地，合作方負責投資，通過合同協議明確權利義務，鐵路方分得的物業返租給投資方經營管理，鐵路方獲取穩定收入。由于這種方式得到鐵路各級認同，且有擴大推廣趨勢，故筆者賦予其典型合作開發模式名稱。主要特征如下：

1. 鐵路方與投資方定位相對固定化。鐵路方提供土地，而且主要是未經轉性的劃撥用地。投資方通常是了解鐵路情況，與鐵路存在某些經濟聯系，具有房地產開發資質、能夠協調影響政府部門解決鐵路劃撥土地變性、規劃、報建的地方投資經營性企業，既要負責資金籌措，而且提供技術、管理與營銷。往往是合作意向確定后，投資方就定位于主導建設、經營管理項目，鐵路方只是配合提供相關文件資料，參與投資監督，發揮輔助作用。

2. 開發建設與經營管理的緊密銜接。合作雙方追求的不僅是開發建設、取得規定比例物業，更在于對物業經營的良好預期。建設既是目的也是手段，經營獲利才是根本目的。為方便物業統一經營管理，增強物業整體獲利能力，投資方往往要求鐵路方將分得的物業返租經營，鐵路方也從合作共贏角度積極配合。因而在項目設計上，體現為消防、水電、通道等設施設備的共用為主，在項目實施中環環相扣，充分體現建設與經營的無縫銜接。

3. 權利義務界定以合作協議為基礎。無論是開發建設還是經營管理，均不成立合資或合作項目公司或獨立法人企業運作，而是保持雙方名稱、地位的獨立，采取松散型合作方式，主要通過合作開發合同或補充協議明確雙方權力義務，互派工作人員組成管理機構或工作小組，涉及項目重大決策由雙方研究決定。一般而言，鐵路方只派駐財務人員，監督投資資金的使用，確保開發項目融資安全。

4. 項目名義主導與實質主導相背離。由于鐵路提供土地且在開發期間不辦理土地使用權轉讓，從立項、規劃、報建、登記到銷售都要以鐵路方名義進行，是名義上的權利人。但前述工作實際均由投資方操作，涉及項目重大利益的圖紙設計、施工建設、經營管理均由投資方主導，實際掌握控制項目的最終利益確立。

5. 項目權益分配比例趨同化。羊城公司多個項目的啟動時間、所處地域、選擇業態、物業條件等均不同，但在確定分配物業比例上卻非常趨同，幾乎全按3：7比例，即鐵路方分配建成物業30%、投資方占70%，雖然其中某個項目約定按投資比例分配，但實際中仍暫時按3：7比例操作，待項目結算后再按實際投資比調整。在投資方實際主導項目開發的情況下，可以預計分配比例不會脫離前述比例。據了解，其他鐵路企業也基本采用3：7的分配比例。

二、鐵路商業地產典型合作開發模式存在的主要風險

商業地產是一個具有地產、商業與投資三重特性的綜合性行業。②商業地產開發具有投資大、時間長、風險高的特點。鐵路企業選擇合作開發，主要希望利用合作方資金、技術、管理和市場等優勢，盤活鐵路土地資產，并減少單獨開發的風險。但是典型合作開發模式，對于鐵路方而言，風險主要體現在：

1. 合作方資信缺失風險。商業地產開發的“建設+經營”方式，相比較單純合作建房而言，合作范圍更廣、內容更多、協作更深、跨度更長，對合作方的資金實力、專業技術、管理能力、市場資源等綜合能力提出更高要求。至少應當滿足四個條件：一是資金實力與融資能力強，能為項目開發提供足夠資金支持;二是與政府相關部門溝通能力強，在立項、規劃、報建等關鍵環節幫得上忙;三是熟悉鐵路企業運行規則和內部審批程序;四是具有市場營銷經營能力與相應資源。否則，容易出現資金斷裂、項目爛尾、經營不善，殃及鐵路企業利益。

2. 開發產品不適應市場風險。鐵路方注重盤活土地，獲取穩定收益，在市場分析、業態選擇、投資規模、商業模式、技術經濟與風險分析上關注度不高。如果投資方在產品定位上考慮不周，市場把控力不強，就可能開發出與市場需求不吻合的產品，給后期經營帶來困難。如廣州地區某項目，在投資規范、業態選擇、市場定位等方面論證不充分，導致投資遠超預算，經營狀況遠遜預期，導致合作方出現融資和經營困難，項目經營舉步維艱。

3. 合同履行不確定性風險。不確定性是增加成本、降低效用的淵源之一。③合作開發合同的履行跨越可研立項、規劃建設、驗收分配、銷售經營等環節，專業技術復雜、投資周期長、行政管制多，期間往往發生政策法規改變，城市規劃調整，原材料價格漲跌，市場需求變化，合作對象變更等情況。這些變化往往影響項目開發成本、合作目標及利益分配，使得合同履行呈現出較多的可變性。當事人一方面可能采取簽訂補充協議或會議紀要方式來促使合同有效履行，另一方面可能選擇解除或者違約來應對。

4. 行政審批、登記不能風險。地產開發受到土地、規劃、房地產開發等行政法規和國家政策的強力規制。《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定：“土地使用者應當按照土地使用權出讓合同的規定和城市規劃的要求，開發、利用、經營土地。”“土地使用者需要改變土地使用權出讓合同規定的土地用途的，應當征得出讓方同意并經土地管理部門和城市規劃部門批準。”《最高人民法院關于審理房地產管理法施行前房地產開發經營案件若干問題的解答》規定：“土地使用權轉讓合同擅自改變土地使用權出讓合同約定的土地用途的，一般應當認定合同無效，但在一審訴訟期間已補辦批準手續的，可認定合同有效。”有專家說：“行政審批或者許可紅頭文件對合同效力有著顛覆性的影響”④如果在開發經營中不規范，很可能輕則導致行政處罰、審批受限，嚴重的直接導致合同無效、項目被取締，投資血本無歸。受利益驅使，投資方往往在土地用途、規劃面積、項目宣傳等方面打擦邊球，給項目驗收、物業登記和經營辦證等帶來風險。羊城公司深圳地區某項目就已經收到當地規劃部門整改通知書。

5. 審計檢查及稅費承擔風險。國有資產處置不同于私有民營企業資產，有著嚴格的審查程序。羊城公司開發的重大項目均是按當時程序審查并報鐵路總公司審批的，但謹慎地反思，在合作對象選擇、土地估值及分配比例等關鍵環節，是否采取了最合理的方式？這有待今后改善改進。合同約定鐵路方出地，合作方負責所有投資包括其中稅費，但在以鐵路方名義開發的情況下，這些約定能否依法實現？鐵路方作為項目稅費繳交直接義務人，將有可能承擔投資方在收入、成本核算不規范中的稅費繳納和行政處罰風險。

6. 安全質量及社會穩定風險。地產項目開發不僅涉及當事人利益，而且會涉及社會公共利益和第三人利益。在投資方主導建設開發經營的情況下，施工安全、工程質量鐵路方難以監管，但安全質量責任卻難以推卸;虛假宣傳、違法銷售或租賃，可能會影響當地民生和數量龐大的小經營者生活，引發社會穩定事件。

三、鐵路商業地產典型合作開發的風險管控對策

風險管理控制是在降低風險收益與成本之間進行權衡并決定采取何種措施的過程。在充分權衡鐵路商業地產典型合作開發模式利弊的前提下，堅持趨利避害的原則，立足當前、著眼長遠，突出關鍵、全面管控，不斷提升鐵路企業參與商業地產合作開發的風險控制能力。

1. 加強可行性研究論證，擇優選定合作投資者。資深商業地產從業人、《商業地產操盤實戰》作者胡寧體會是“做商業地產一定要謀定而后動”⑤。在確定投資方前，就擬開發商業地產進行項目可行性研究，重點圍繞市場前景、政策法規、城市規劃、商業環境、內部決策等進行廣泛調研，在此基礎上組織編制項目方案，主要包括：市場分析、業態選擇、投資規模、開發方式、資產處置、融資方案、商業模式、技術經濟與風險分析，以及對合作方的盡職調查等。按照“實力強、誠實守信、業績優秀、國企與上市公司優先”的原則設定條件，通過公開招標方式確定合作投資方，再就項目進行深入研究、優化合作開發經營方案，開發出適銷對路、符合市場需求的產品。

2. 公平公正簽訂協議，優化合作開發模式。按照“鐵路出地、路外出資、返租經營”的基本思路，確保項目開發成功的前提下，兼顧雙方利益，合理設計合同條款，分階段簽訂補充協議，明確雙方權利義務。為確保鐵路方權益，必須明確的條款：一是土地變性責任及土地估價方式;二是權益分配方式及投資方投資時間、最低投資額;三是項目規劃、報建義務及建設期限變化權利義務約定;四是行政處罰及安全質量責任引發的經濟責任承擔;五是項目投資結算時間及認定方式;六是項目管理機構人員派駐及職位安排，應確保鐵路方對資金的監管不落空;七是合同違約處理。同時，盡可能要求合作方提供相應擔保。

3. 堅持依法合規開發，加強過程監督管控。全面依法治國形勢下，必須強化依法經營、照章納稅的經營理念，嚴守法規政策紅線。針對合作方容易滋生利益驅動違規操作的風險，加強過程監督管控，確保安全質量，規范項目收支核算，嚴防社會穩定風險。一是利用合作雙方協商決策平臺，依法合規決策;二是鐵路方派員參與項目設計、報建、施工、招商、運營過程，加強對項目的全過程監督，同時培養鐵路自己的人才;三是建立各級項目監督機構，定期、不定期地對各個項目進行檢查、抽檢，同時納入內部審計，及時發現問題與考核問責;四是對大型復雜的合作開發項目，聘請委托第三方專業機構進行監理審計;五是加強同稅務部門溝通協調，及時研究分析處理稅務風險。

4. 加強協商溝通工作，及時解決開發難題。保證項目順利實施，既要雙方協同合作，也要各方股東及政府、社會的支持。要聚合各方力量，協同解決難題。一是合作雙方要建立常態化的溝通機制與平臺，及時協商各自利益訴求，決策解決開發重大問題;二是加強同雙方股東的溝通匯報，特別是鐵路方要逐級定期匯報項目開發進程、存在問題及需要上級決策審批的事項，及時取得上級決策、業務指導支持;三是加強同地方國土規劃、建設、工商、消防等主管部門的溝通咨詢，及時了解房地產行業政策法規和當地政府部門具體要求，尤其對于行政處罰決定或者整改通知，要積極響應，降低行政審批、登記風險和處罰風險;四是加強與項目開發所在街道、社區和社會媒體的溝通，主動應對社會穩定問題。

5. 加強企業素質建設，提高管控風險能力。人是生產力最重要因素，企業經營活動包括項目合作開發的風險管理控制都要依賴于人來完成。一是借鑒安全風險管理的經驗，把安全風險管理理念導入經營管理，強化宣傳教育，提升全員風險意識;二是根據全資產經營戰略，培養引進法律、經營、金融、風險管理、房地產開發等專業人才，不斷改善鐵路企業面臨人才斷層的隊伍結構;三是加大經營管理人才隊伍培訓，更新知識技能結構，提升市場化經營管理水平;四是借助鐵路企業公司制改革契機，建立健全公司法人治理結構，加強企業內控機制建設;五是推進鐵路企業專業化規模化市場化。

注釋：

① 張強.論合作開發房地產合同的法律適用[D].中山大學碩士學位論文，2012：37-38.

② 余源鵬主編.問鼎商業地產：商業地產從業人士實戰專業知識一本通[M].北京：化學工業出版社，2015：1.

③[美]波斯納著.法理學問題[M].蘇力，譯.北京：中國政法大學出版社，2001：57.

④ 劉俊.房地產合作開發幾個基本法律問題探討[J].學術論壇，2007：140.

⑤ 胡寧，范方華.商業地產操盤實戰[M].廣東：廣東人民出版社，2015：60.