我國“貿易調整援助制度”的必要性與可行性分析

中國政法大學國際法學院 伍俊穎

中國加入世界貿易組織后，中國開始大刀闊斧地融入自由貿易新時代，中國的貿易救濟體系，如反傾銷、反補貼、保障措施、關稅、關稅配額、進口數量限制、進口許可證等一系列措施在全球競爭中是為了限制外國產品的進入，唯獨缺少了促進國內產業積極調整的貿易調整援助體系。貿易救濟制度可以為國內產業騰出時間，貿易調整援助制度不僅有助于國內產業調整，而且一定程度上緩和了國內產業的關稅、配額或其他貿易限制措施的救濟需求。貿易調整援助制度是否真的符合我國經濟發展的應然需求，在我國國情下是否又應然可行？將是本文探討的主要問題。

1 我國對外貿易發展現狀

1.1 我國當前對外貿易立法現狀

中國于1994年頒布對外貿易法，并首次引入了“兩反一保”等與貿易救濟相關的概念，以及針對外國歧視性條款進行了相關的救濟規定。1997年、2001年相繼出臺了“反傾銷條例”“反補貼條例”以及“保障措施條例”以適應“入世”的需要。通過制定一系列法律法規，中國的貿易救濟法律體系開始了從萌芽發展階段到成熟階段的過渡，隨著中國自由貿易形勢的高歌猛進，現行的貿易政策已不能滿足維護我國的經濟安全及市場秩序穩定的需求，從目前現有的“兩反一保”法律規定構建的過程可以看出，中國的貿易救濟制度是遵照WTO規則為基本雛形的，對現有制度進行改造和擴展，以適應不斷變化的國際貿易形勢(楊光世.《貿易調整援助制度研究》)。但現如今我國貿易救濟立法尚未建立貿易調整援助相類似的救濟體系。

表1 2007—2013年中國有關經濟指標數據表

1.2 我國當前進出口發展現狀

近年來，中國獎勵出口限制進口貿易的政策大力推行，我國經濟發展越發依賴進口貿易，過去十年，中國進口貿易總額每增加1億美元，國內生產總值將平均增加5.25億美元。進口貿易對于中國經濟的刺激作用，使得國民更加全力推進貿易全球化，從國民自身層面來說，進口消費品的增多使得國民有了更多的選擇空間，日韓化妝品、進口食品大大改善了國民的生活質量，提高了消費水平；資源性產品的進口解決了中國企業資源稀缺的瓶頸，優化了出口產品的結構質量；進口的先進技術、知識產權的侵入，倒逼了國內高新技術產業的研發，加快傳統產業向高精尖產業的轉型，為經濟的迅猛發展提供了動力。

根據相關數據研究發現，改革開放以來，中國的進口貿易發展迅速，1980—2003年的平均增長率為14.65%，是世界的平均增長速度的兩倍(世界平均增速為5.5%)，2007—2013年，我國進口貿易平均增長率達到了20.21%。改革開放以來，中國經濟進口依存度始終保持在20%左右，居高不下(進口依存度指的是一國進口或出口貿易總額在該國過敏生產總值中所占的比重(張淑敏.《美國貿易援助制度研究與啟示》))。其計算公式為：進口依存度/GDP。該指標反映了一個國家經濟以來進口貿易的程度，如表1所示。

貿易援助制度的設立，應當順應當前對外貿易的經濟的發展水平并填補當前國家對貿易救濟制度立法部分的空白。中國目前的情況，無論是從進出口對外貿易發展還是中國的經典貿易救濟立法體系，中國建立貿易援助體系符合當前的時代背景，那么設立貿易調整援助制度必要意義又如何呢？

2 建立我國貿易調整援助制度的緊迫性與必要性

2.1 自由貿易對產業安全的沖擊

2001年加入世界貿易組織后，中國依約加大自身的貿易全球化，去除自身各類貿易關稅壁壘，降低了外商進口中國的門檻，進口商品開始大量涌入內陸。自由貿易是把雙刃劍，總有平衡于自由貿易中的“贏家”與“輸家”，進口關稅的大幅度降低甚至零關稅政策，對國內眾多產業造成了不同程度的沖擊。

入世以來進口貿易自由化引致的國內產業安全問題日益突出，根據商務部產業損害調查局于2007年形成的《關于加入世貿組織以來中國產業安全狀況的評估報告》和若干個分行業報告的相關內容，中國經濟在入世過渡期成功應對了各類挑戰，各行業產業安全狀況總體得到改善和提高，特別是工業產業結構進一步優化，競爭優勢明顯增強(陳利強，屠新泉.《美國貿易調整援助制度的性質研究》)。但中國高歌猛進的開放性經濟使得進口產業對國內的產業開始了強烈的沖擊，進一步下調進口關稅，進口產品對各類別產業安全造成的劇烈打擊，使得鋼鐵、生化等國內行業逐漸失去競爭信心；農產品的進口入侵帶來各類負面影響；服務業的進口壓力給國內企業的生存發展帶來新的問題。

首先，鋼鐵產業。自2002年以來，通過反傾銷和反補貼等措施對鋼鐵進口的國際限制大大降低了鋼鐵進口關稅，并取消了鋼材進口限量登記措施。2018年，美國認定進口鋼鐵和鋁產品威脅美國國家安全并對其全面征稅，2018年3月中國鋼材進口量為123.4萬噸，同比下降5.1%，就業人數、產能力、產量、售量、市場份額、銷售價格、銷售收入等各個方面受到了顯著沖擊(中商情報網.《中美貿易戰：美國鋼材進口激增 中國鋼材進出口情況如何？》)。其次，農產品行業。2012年，中國大豆進口數量占全球大豆進口數量的56%，我國豆農損失慘重，只得減少種植面積或更改農作物類型進行止損，導致我國更加依賴進口大豆這一惡性循環(智研咨詢.《2017年中國大豆進出口數據統計分析》)；最后，乳制品行業。發達國家的乳品市場基本飽和，進一步發展的潛力很小。中國人口眾多，乳制品市場潛力巨大，發達國家的乳制品企業必然把中國市場的發展視為重要的戰略目標。繼2008年“三聚氰胺”事件發生后，進口貿易大幅度增加，出口嚴重萎縮，進出口貿易差額愈發擴大。有關數據顯示，2004年中國乳制品的進出口差額為38812.11萬美元，而到2013年差額已經達到337789.37億美元(宋喆.《我國乳制品進出口貿易存在的問題及對策分析》)。

進口貿易對我國產業的沖擊不勝枚舉，上述行業僅為其中一角，但進口貿易的沖擊力度和對國內產業的破壞力度可見一斑，“亡羊補牢，為時未晚”，及時思考應對措施，建立有中國特色的貿易調整援助體系，可以有效應對行業所面臨或將要面臨的經濟損失和結構調整問題。

2.2 應對當前中美貿易戰的迫切需求

20世紀90年代，美國在1991年、1994年和1996年三次對中國進行了“特別301調查”。加入世界貿易組織后，2010年10月，美國貿易代表辦公室宣布，根據《美國貿易法》第301條，調查中國政府制定的一系列新能源政策和措施。2018年7月16日，美國將中國訴至世貿組織爭端解決機制，聲稱中國政府對美鋁232的反應措施不符合WTO規則。中國加入世界貿易組織以來，隨著中美經貿關系的發展，貿易摩擦因貿易逆差愈發家具，美國成為與中國貿易摩擦最多的國家。2018年的美鋼鋁事件掀起了“中美貿易戰”的核心浪潮。

截至2017年上半年，根據世界貿易組織的統計數據，中國實施了261項貿易救濟措施，其中包括250項反傾銷措施，9項反補貼措施以及2項保障措施。貿易救濟措施的采用為中國國內產業創造了公平的貿易環境和發展空間，同時中國面臨的其他WTO被訴案件數量也在增加。2001—2017年上半年，共被訴諸WTO爭端解決機制39起，其中包括反補貼問題16起；主要涉及汽車及汽車零部件；關稅減免、退稅、補貼、貸款、和其他鼓勵措施；取向電工鋼；風力發電設備；白羽肉雞；紡織品服裝示范基地項目。截至2017年上半年，中國共有140起WTO爭端案件作為第三方身份參與，其中涉及28起反補貼問題案件(于洋.《美國對企業貿易調整援助的效果分析及啟示》)。此外，貿易救濟制度對社會福利的影響，對下游產業的負面影響以及由此產生的貿易轉移問題也越來越受到關注。

中美貿易間摩擦的誘因是中國的出口領域優勢，“中國制造2025”威脅了美國的眼球，同時中國在進口和知識產權領域的匱乏是美國得以引出摩擦事端的由頭。中國的勞動性密集產業對進口市場來說幾乎沒有競爭力，由于一些進口激增或進口限制以及雙方貿易不平衡引起的微觀經濟摩擦造成的宏觀經濟摩擦是占據前兩位的主要因素(百度百科.《中美貿易爭端》https://baike.baidu.com/item/%E4%B8%AD%E7%BE%8E%E8%B4%B8%E6%98%93%E4%BA%89%E7%AB%AF/22450710?fr=aladdin)。因此貿易調整援助制度由此而應對了中美貿易戰的迫切需求，貿易調整援助制度可以彌補現有貿易救濟制度的不足。貿易調整援助制度不是對進口產品實行限制進口的特殊關稅，不影響社會福利；針對企業的貿易調整援助主要是幫助企業恢復競爭力，不會對下游產業造成負面影響。中美貿易戰中的進口競爭力問題迎刃而解，在貿易援助制度的調整下，我國密集型產業將向技術性產業靠攏并達到緩和中美貿易摩擦的目的。

2.3 我國目前貿易救濟措施無法打破貿易僵局

中國在加入世界貿易組織以后，于2004年開始了“兩反一保”框架的構建，并修訂了《對外貿易法》，標志著我國貿易救濟體系框架的正式確立。此框架可以看到我國在對外發展的20年中其體系框架不斷的改進和完善。與此同時，國外的貿易救濟制度已不限于“兩反一保”的發展基調而開始了進一步的發展，我國還不能夠完全與國際貿易救濟領先水平接軌。雖然使用“兩反一保”救濟措施的利用程度在逐漸提高，但對我國產業的保護力度還遠遠不足。表2反映了我國自《對外貿易法》實施以來，中美歐“兩反一保”措施的實施情況比較(數據來源：WTO官方網站，保障措施數據僅為發起數據，其只針對產品，不針對具體國家http://data.wto.org/)。

從數據反映的整體情況來看，反傾銷仍然是最主要的貿易救濟措施，而我國的具體情況而言，中國仍然是貿易救濟措施的最大受害者，是反傾銷案件數量最多的國家之一。保障措施基本沒有起到保護作用，同時中國還缺乏一個可以應對產業結構調整的貿易救濟體制。思考外國對于貿易調整援助體系的法律制度構架，積極探索建立中國特色的貿易調整援助體系，可以解決現有的貿易安全僵局，提高中國貿易競爭力，維護國民經濟的健康發展。

表2 2010—2017年“兩反一保”措施在中國、歐盟、美國的實施情況

2.4 貿易調整援助制度是維護企業和工人利益的重要途徑

對外貿易調整援助體系的重點是維護企業或工人的利益，特別是在促進就業和提高企業競爭力方面。貿易調整援助系統可以通過基礎知識教育和專業技能培訓，求職補貼和求職咨詢將工人返回勞動力市場。并通過引導企業的升級轉型，減少企業的裁員現象來間接維護工人利益。目前，雖然中國建立起了失業保障制度，但中國還沒有建立以貿易自由化或經濟全球化為主體的保障體制。2009年上半年，中國沿海地區的中小企業倒閉數量高達兩萬多家(楊光世.《貿易調整援助制度研究》)。由于中國沒有專門針對貿易自由化的調整援助制度，因此衍生出了越來越多的失業工人和失敗的企業。因此，中國建立貿易調整援助體系可以更好地維護企業和工人的利益。

3 建立我國貿易調整援助制度的可行性

3.1 貿易調整援助制度的合法性分析

貿易調整援助制度的合法性是整個制度在我國是否可行的關鍵因素之一，在《保障措施協議》序言中體現了結構調整的重要性，增加而不是限制國際市場中競爭的必要性，但在《保障措施協議》中沒有任何強制性條款資助產業調整或促進結構調整，讓保障措施不僅發揮貿易保護作用，而且實現產業調整功能，因為這種規定難以履行和實施(陳立強,屠新泉.《WTO體制下美國貿易調整援助制度的合法性分析》)。貿易調整援助制度的建立必須在合規合法的前提，由此進行分析。

是否構成《反補貼協議》下的“補貼行為”或禁止性補貼或可訴性補貼是構建貿易調整援助制度需要思考的核心問題。根據《反補貼協議》規定，補貼是指成員方或任何公共機構向某些企業(即指一個企業或產業或一組企業或產業)提供的財政援助、價格支持或收入的支持，以使相關企業獲得利益的行為(龔萍.《貿易新壁壘：國外對華反補貼調查迭起》載于《大經貿》，2005(5))。可以看出，必須滿足以下三個條件才能構成《反補貼協議》中的補貼行為：第一，補貼是政府和公共機構提供；第二，補貼為財政資助性質或任何形式的收入或價格支持；第三，補貼使相關公司或產業受益(莫世健.《貿易保障措施研究》)。首先，在美國《2002年貿易法》中，貿易調整援助體系明確設定門檻，是工人先報名參加培訓，后才可得到相應的在調整津貼。補貼行為是針對企業的，在企業需要資金的生產環節直接進行投資從而支持企業的再生產活動；其次，貿易調整援助制度是從底層要求企業改善自身環境，增強自身行業抵御自由貿易風險的能力，補貼是“拔苗助長”式直接給予資金優勢，其成為出口產品競爭中的競爭優勢；再次，反補貼協議禁止補貼是指法律或事實上給予的補貼，具體取決于出口業績的條件，而申請貿易調整援助制度的條件是工人、企業受到自由貿易的影響或失業或產品銷量受損等的威脅；最后，貿易調整援助不是補貼的那種單純的財政收入轉移，而是一項系統的綜合配套工程，包括轉移支付、工人培訓、再就業生產合理化建議等措施。

打個比方，貿易調整援助制度就像教育孩子，讓自己的孩子參加培訓班，學到能力、知識，逐漸壯大可以自己通過能力適應社會的需求；而補貼就像富二代，投資在所有的物質需求層面而未見得在自身能力上有提升。中國目前的貿易策略需要逐漸放緩，中美貿易摩擦極有可能長時間存在，那么中國需要緩慢養成培養企業，使企業逐漸強大，從密集型通往高新技術型產業，從基礎行業調整和整體國民經濟上更上一層樓。

3.2 貿易調整援助制度在我國的制度基礎

3.2.1 貿易調整援助制度在我國的法律依據

2004年，《對外貿易法》增加了第八節關于貿易救濟的問題，授權國家可以通過“兩反一保”與第三國磋商等措施，消除或減輕進口產品增加對國內產業的損害或者損害的威脅或者阻礙。《對外貿易法》第44條也規定了相關內容(《中華人民共和國對外貿易法》第44條規定“因進口產品數量大量增加，對生產同類產品或者與其直接競爭的產品的國內產業造成嚴重損害或者嚴重損害威脅的，國家可以采取必要的保障措施，消除或者減輕這種損害或者損害的威脅，并可以對該產業提供必要的支持”)。并頒布了《反傾銷條例》《反補貼條例》《保障措施條例》進而填補了我國貿易救濟的空白。

雖然中國的法律沒有引入貿易調整援助的思維概念，但中國作為WTO成員國，依據保障措施協定所述允許成員方在國內產業調整基礎上實施措施；我國的對外貿易法也在兜底條款中說明了可以對產業提供必要的扶持。引入貿易調整援助概念無論在國際法還是在國內法層面都是合乎法律規范的且有一定的法律基調在其中的。

3.2.2 行業損害預警監測體系

近年來，商務部工業損害調查局一直致力于建立涵蓋重點敏感商品和中國特色重點行業的工業損害預警監測體系。商務部于2006年出臺《商務部關于進一步加強產業安全數據庫擴容工作的指導意見》，將產業安全數據庫擴容工程視為維護產業安全的一項基礎性、前瞻性、預防性措施。因此，建立具有行業代表性和準確數據的高級數據庫對于維護工業安全至關重要。目前，這項工作取得了一定的成果，正在深入有序地進行當中。

3.2.3 中國產業國際競爭力調查與評價制度

2003年，商務部工傷調查局在工業損害預警機制建設的基礎上，啟動了行業國際競爭力調查評估項目。到目前為止，已建立了一套工業安全評價指標體系，對鋼鐵、汽車、石化、紡織等重點行業進行了跟蹤評估，積極推進了對產業國際競爭力的調查和評價。2018年，《中國產業競爭力發展報告(2018)NO.7》的發行，構建了六大指標體系的新經濟指數，由創新能力、全球化、綠色化、數字化、網絡化和智能化構成(張其仔.《產業藍皮書：中國產業競爭力發展報告(2018)NO.7》)。中國加強產業研究，積極開展產業安全評估，定期發布重點行業國際競爭力報告，探索建立中國產業國際競爭力調查評估體系，為促進行業的國際競爭力奠定了堅實的基礎。

2017年7月，上海自貿區開始試行貿易調整援助制度，目前對于企業調整的計劃期限暫定為2年，這也將成為測試可否建立中國特色社會主義貿易調整援助制度的磨刀石，研究還將繼續進行。