基于價值鏈下政府購買公共服務的流程優化研究

南京林業大學土木工程學院 張家陽 翟俊陽

習近平總書記在黨的十九大報告中強調，要完善公共服務體系，保障群眾基本生活。在全面深化改革不斷推進，政府職能不斷變革的背景下，這必然要求政府精簡行政機構，優化各個操作流程。自我國陸續出臺指導意見及管理辦法對政府購買公共服務進行了一系列的改革探索，政府購買公共服務流程漸趨規范和完善。而對于購買服務流程優化的研究，學術界多集中于文獻上、國內外對比、案件分析等方面，將研究重點放在流程中的一個或幾個方面，缺乏一種工具性的研究方法將全流程可視化，這必然會導致過于片面而無法達到全流程增值節本的目的。

本文引入價值鏈的研究方法，針對購買公共服務流程中存在的問題以及將價值鏈理論應用在公共服務領域的優勢和作用這兩個方面做必要性分析。通過將原本應用在企業成本控制和績效評估等方面上的價值鏈理論，與公共服務領域聯系起來，以其為工具將購買服務全流程可視化并概括購買服務流程優化路徑，對各個流程環節作出相應規范和解讀，避免研究的片面化。最終在全流程的視角下，對購買服務流程進行價值鏈增值確定，為政府購買公共服務流程優化提出建議。

1 運用價值鏈理論分析政府購買公共服務流程的必要性

1.1 政府購買公共服務流程存在的問題

財政部在2018年下半年發布了最新的《政府購買服務管理辦法(征求意見稿)》(以下簡稱“征求意見”)，對服務內容和范圍、購買和承接主體的資質、資金預算等方面作了更加明確的規定。由于其是在向社會公眾征求意見，發現問題及不足的基礎上對原有《指導意見》及《辦法》作進一步修改和完善所發布的，因此在政府購買公共服務的過程中必然還存在以下問題。

1.1.1 規定購買服務制度和流程的法律及辦法的缺失

我國目前現行的政府購買服務管理辦法是2014年發布的《政府購買服務管理辦法(暫行)》，但因為我國正處在行政機構改革、政府職能轉變的關鍵性進程中，由于機構整合、職能分化所產生的主體變化以及內容細分，顯然舊有的規章辦法已不適用于框范現有的問題。同時在我國現有的政府購買公共服務法律制度體系方面仍存在較大的欠缺，相應問題亟待法律法規的規定。

1.1.2 用于明確購買服務目錄的兩級分級管理機制存在缺陷

兩級分級管理機制即政府購買服務指導性目錄在中央和省兩級實行分級管理、分部門編制。但實際由于各級政府、不同地區的發展具有差異性和不均衡性，因而其對購買服務的實踐情況必然不同，這就導致了購買服務目錄的地區差異性。以江蘇省為例，日前修訂完畢的《2018年江蘇省省級政府購買服務目錄》，新增了稅務服務等11項內容，總體包括6大類、81項服務，但其他省份的實踐情況卻不盡相同。

1.1.3 公共服務市場準入制度不完善，市場建設滯后

公共服務市場難以放開，對于社會組織門檻較高。部分購買服務市場中缺乏競爭性，由于政府高強的政策性和指派性，缺乏“關系”“門路”的社會組織無法承接服務。存在部分社會組織“組織外形化”，缺乏優秀的社會組織，加之我國傳統的“大政府”的觀念，公民對政府有強烈的依賴性，導致公共服務供給市場展現出的競爭性不足，建設滯后。

1.1.4 購買公共服務信息公開不足，績效管理缺乏

部分地方政府信息公開存在應付性，對相關政策文件、服務內容和合同細目等內容難以公開或是小范圍短時間公開，對于信息公開缺乏具體而統一的規定。績效管理方面部分政府難以細分和落實，對相應主體的守信激勵、失信懲戒等消息記錄缺乏管理。

1.2 運用價值鏈理論分析的優勢和作用

1.2.1 運用價值鏈理論分析的優勢

(1)購買服務流程框架可構建性。依據政府購買公共服務流程及其運行機制，可以通過不同的但又相互關聯的活動將其表示，形成一個創造價值的流程，因此可以在其基礎上引入價值鏈理論，構建一個基于價值鏈的政府購買公共服務流程主體框架。

(2)分析流程所涉及主體對象有類比性。企業生產和創造價值的實質是將投入的資源轉化企業最終利益和顧客獲得的價值，類比于政府購買公共服務上，則是將撥付的財政資金和監管轉化為公共價值的實現和政府信任的提高。運用價值鏈理論分析企業運營管理的過程中，所涉及的主體對象為：企業、銷售運營商和顧客消費者三個部分，而對應于政府購買公共服務流程，它所涉及的主體對象為：購買主體、承接主體和服務主體。企業將產品生產交由銷售運營商再銷售給顧客，而購買主體將服務交由承接主體完成用以服務公眾，因而這兩者在主體對象的分析上有自身的類比性。

1.2.2 運用價值鏈理論分析的作用

根據價值鏈理論的定義，應用它進行分析時，不在局限于單個環節價值的增長，而是基于整個流程，通過對價值鏈上各個環節的優化和多方共同協調努力達到價值鏈整體價值的增值。所以在研究購買公共服務流程優化時，如果局限于某一環節，可能會導致隨后環節成本的上升，因此基于價值鏈理論，必然是通過構建流程框架，優化各個購買服務環節，確定價值增量，實現公共價值最大化，公眾滿意度和服務質量及效益的提高。

2 基于價值鏈理論的政府購買公共服務流程優化路徑

2.1 構建價值鏈理論優化總體框架

通過對企業價值鏈的研究，可以將其優化路徑概括為：識別基本活動，分析活動流程，優化增值活動，達到價值鏈增值。因而，基于價值鏈理論，可以構建其優化總體框架，如圖1所示。

圖1 價值鏈理論優化總體框架

2.2 識別—相關利益主體的識別

(1)購買主體。根據“征求意見”，由原規定的“各級行政機關和具有行政管理職能的事業單位”變為“各級行政機關”，并列出了具體的9類。

在資金方面，作為資金的提供者和分配者，相關財政部門要通過預算編制對購買服務提供財政支持和決策規劃。在監管方面，作為整個購買流程的最終責任主體，政府的職責貫穿購買服務全過程。

(2)承接主體包括社會組織、事業單位、企業、機構等社會力量。作為服務的提供者和資金的使用者，其能力好壞必然影響資金的使用效率，從而直接決定了公民獲得公共服務的數量與質量。

(3)服務主體即社會公眾。作為服務的最終受益者和使用者，是服務的目標對象。隨著我國經濟社會和政府職能的變化以及服務種類的不同，公民需求和主要受益群體也隨之動態的變化。

2.3 分析—購買服務流程主體框架的構建

基于價值鏈理論，從頂層設計流程出發，對其主體框架進行構建，提出政府購買公共服務流程運行機制價值鏈增值導向模型，如圖2所示。

圖2 政府購買公共服務流程價值鏈增值導向模型

2.4 優化—購買服務流程環節的優化

根據上述模型，基于價值鏈對政府購買公共服務頂層設計流程存在的問題進行優化。

2.4.1 優化政府購買公共服務內容和范圍

一是要制定和完善流程各環節相關法律法規，推動新辦法的落實，以界定購買內容和范圍，并減少地區之間的隔閡和不均衡性；二是要以公民不斷變化的動態需求為導向，對購買內容和目錄范圍進行動態修改，建立健全“小政府，大服務”的服務型政府。

2.4.2 優化購買主體、承接主體的資格審核

對于購買主體，要落實行政機構、事業單位分類改革的部署規劃，嚴格把控其資質和權力，避免既得利益群體的出現。對于承接主體，要充分發揮市場的競爭性，健全社會組織準入標準，激勵和扶持優秀的社會組織。

2.4.3 優化完善招標競標流程以及信息公開和績效評審

將市場的競爭性發揮到最優，要落實招標競標評審及雙方資質認定；走專業的審核流程，公開科學的程序以及簽訂規范的合同，以確保招投標信息、合同細目公開公正。

2.4.4 還應附有第三方機構的監督評估——確保優化的完善性

整個流程還必須要接受由代理、評估和監督等機構組成的第三方機構的監督評估，以確保招投標以及績效評估過程的公開透明，并向社會公眾公開服務信息。

2.5 達到增值—價值鏈增值環節的確定

對購買服務流程環節問題優化后，先通過將整個政府購買公共服務流程運行機制總結概括為：項目設立—立項評審—資質認定—招標競標—信息公開—項目管理—監督評估這幾項內容后，再對其進一步優化。

(1)基于流程中單一的環節。通過圖2所構建的流程價值鏈增值模型可以看出，在項目設立方面，必須要優化政府對公民需求的捕捉和理解、法律規定的完善以公民動態的需求為導向；在立項評審、資質認定方面，必須切實規范購買市場和社會組織的準入標準；在招標競標方面，必須完善招標競標流程設計；在信息公開方面，通過互聯網“大數據”等信息技術，將信息有效地整合并發布到政府門戶網站，構建多元信息互動渠道；在項目管理和監督評估方面，通過加強自身內部監督和第三方監督機構的引入，達到監管評估的客觀 與切實。

(2)基于整個流程。一是減少購買服務的時間成本，通過對流程精簡以及行政人員培訓考核，降低由其職責推脫、不誤實事導致的時間成本風險；二是減少政府管理成本，通過制定嚴格的獎懲制度減少道德風險，盡可能降低人為因素，以達到政府管理成本的降低。

3 結語

價值鏈理論本身具有的系統性，同時對于政府購買公共服務流程自身的類比性和適用性，便決定其對政府購買公共服務流程具有優化自身結構、確定增值環節的作用，對實現公共價值的提高具有理論指導性意義。而對于本文提出的關于購買服務流程中存在的問題，財政部、中央編辦也出臺相關最新管理辦法面向社會征求意見，意在完善購買服務流程。本文僅基于價值鏈，在購買服務流程全視角下，對政府購買公共服務流程優化作較淺要的研究，而對于更加具體的方案優化、結構整合以及成本管控等方面還需進一步的調研和探索。