淺談行政事業單位財務內控建設

魯霜霜?

行政事業單位內部控制是指單位為實現控制目標，在遵守國家法律和財經制度的前提下，結合本單位實際情況，通過制定制度、落實措施和執行程序，防范和管控經濟風險的動態過程。根據《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預算法》和其他有關法律法規，財政部于2012年頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，將單位內部控制對象定義為單位經濟活動的風險。2015年，財政部印發了《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，內部控制建設被提上行政事業單位的重要議事日程。

一、從內控“目前狀況”看財務內控問題之所在

（一）理念意識不到位，缺乏責任感

內控制度是現代財務管理的重要基礎性理論，財務管理通常是行政事業單位強調的“一把手”工程。然而，很多單位主要負責人對內控常識缺乏最基本的了解和準確的定位。他們有的認為行政事業單位的資金來自于國家，管理上有財政、會計核算部門分工把關，內控工作只是財務部門辦的事。有的感覺內控是自己給自己設置障礙把自己捆綁起來。有的則是簡單將內控制度上墻，作為單位的面子工程，而無行之有效的內控管理措施等等。這諸多的錯誤觀念和行為是由于完全沒有認識到完善、積極、健康、有序的執行內控制度，對單位的長足發展是何等的有益之舉。領導重視程度不夠，則宣傳力度就不夠，單位內控環境氛圍不夠濃厚，致使管理人員缺乏對內部控制關鍵性的認識，工作人員缺乏對內控的參與意識，整體意識薄弱。

（二）內控制度不完備，缺乏可操作性

1.內控制度建設存在滯后性。隨著宏觀經濟環境的變化，新的經濟活動、經濟業務、經濟工具不斷出現，原有的內控制度已不適應新的形勢，需進一步改進完善。如果管理人員和財務人員的觀念和能力不能跟上環境的發展變化，就會限制內控制度的建設，造成內控制度的滯后性。

2.內控制度建設存在片面性。一些行政事業單位只重視中心工作的開展，對內控制度建設投入力量不足，單位的領導干部沒有投入更多的精力去研究、部署，內控制度建設浮于表面、限于動員。行政事業單位在構建財務內控制度過程中，主要依靠《會計準則》、《內部會計控制規范》等文件，而沒有真正將內控制度建設與本單位中心工作相結合，與本單位經濟活動相融合，沒有形成真正適合本單位的完備的財務內控制度。在實際工作中，就會出現由于財務制度的不健全，導致內控制度的作用無法得到有效發揮的現象。

（三）財務內控管理方法傳統單一，缺乏科學性

1.預算管理彈性強。一些行政事業單位未設置預算管理部門，有些單位雖然設置了預算管理部門，但形同虛設，并未發揮其應有的作用，預算管理的各個環節漏洞百出。

2.資產管理缺少有效監管。在政府采購制度實施后，行政事業單位的固定資產購置在一定程度上得到了有效控制。但是仍然存在資產的使用管理與控制制度相形脆弱的現象。

3.財務內控制度執行不嚴格。經費支出是行政事業單位最主要財務活動，也是風險最高、最容易出問題的環節。經費支出必須建立嚴格的審批程序。但在實際工作中，往往出現經費支出審核不規范、監管不到位的現象。

4.財務管理信息交換差，協同水平不高。一個單位使用的系統軟件可能涉及多種，如財務系統、辦公自動化系統、預算系統、決算系統、資產管理系統等等，而這些系統軟件非同一開發商開發，且軟件質量參差不齊，無法實現數據共享功能，造成重復工作耗費了財務人員大量的時間和精力，工作效率低。

（四）內控執行監督不到位，缺乏實效性

一些行政事業單位雖然建立了財務內控機制，但缺少有效的監督。一是內審機構不健全。基本與會計部門在編制上平行，其工作人員也都是由財務人員擔任，缺少專門性，其應具備的獨立性與權威性無從談起。二是內控與考核脫鉤。行政事業單位對內控制度建設認識不夠，注重考核、忽視內控現象嚴重，缺乏內控與考核掛鉤的監督模式，致使單位內控制度流于形式，形同虛設，更加有助于內部人員越權實施和貪污受賄。三是外部監督體制缺乏。有些行政事業單位內部控制的監管采取管理層授權的方式，監管人員工作基本上由管理層授權開展。內控結果反映的是管理層的意見，維護的完全是管理層的利益，而不是基于內部控制反應的實際情況。這種被監督者管理監督者的機制違背管理學的基本原理，不具有客觀性。因此，在授權監管的方式下，內控無法做到公正公平。四是財務信息公示制度落實不到位。行政事業單位中，普遍認為財務信息屬于單位機密，領導層知道即可，免得知道的人多了生出是非。

二、從內控“問題分析”看財務內控改進之必要

（一）轉變理念，增強責任感和使命感

轉變觀念從“我”做起。單位主要負責人要樹立“率先垂范”的主體意識，作為內控建設第一責任主體，要主動加強對財務內控制度及有關規定的學習，從思想上認清利害關系，要樹立起財務內控主體責任人意識，切實對本單位內控制度的建立健全和有效實施擔當負責。

（二）夯實基礎，完善內部控制制度規范

建立健全財務內控制度體系，是行政事業單位各項工作順利開展的基礎和保障。行政事業單位要依據相關法律法規，結合單位自身狀況，發揮財會部門人員對報表的分析和總結優勢，為財務內控體系構建提供科學依據。找出內控薄弱環節，明確控制的重點。聘請內控方面的專家，進一步豐富完善，建立起有效的內控制度，確保做到全面覆蓋，確保有備無患。建立健全內控機構。按照不相容職務必須分離的原則，合理設置工作崗位，明確崗位職責，在各司其職，各安其位的基礎上形成一個互相依存的整體，繪制出更加合理、更加清晰的財務內控流程。加強行政事業單位內部牽制制度，健全批準和簽字流程，不同部門的人員參與同一項業務的不同過程，環環相扣，遞進式審核，形成相互配合、相互制衡的機制。建立內控報告和公開制度。行政事業單位應當將針對內部控制建立和實施實際情況的自我評價，作為部門決算報告和財務報告的重要組成內容進行報告。積極推進內部控制信息公開，通過面向單位內部和外部定期公開內部控制相關信息，更好發揮信息公開對內部控制建設的促進和監督作用。建立財務內控的考核考評體系，將內控評價結果納入到單位考核之中，實現內控與考核掛鉤。

（三）科學管理，創新財務內控措施

完善預算管理水平，實現預算的全流程管理。實現預算編制的具體化、精細化，從預算報表就能查找出每筆支出的去向和用途，減少不必要的開支。建立預算調節機制，樹立節約意識，對預算進行有效約束。跟蹤預算進度，建立結果分析評價制度。完善預算控制制度，確保快捷高效完成預算。要建立科學的財務內控，在財務系統、預算系統、決算系統之間形成數據接口，共享數據信息，減少差錯發生率，減輕財務人員工作強度，提高工作效率和效益。要對軟件開發進行整合，聯合開發多功能、適用性強的軟件，從而將預算管理、資產管理、財務管理、決算管理等整合到統一的平臺，讓財務工作與各項管理工作實現無縫銜接。

（四）形成聯動，建立常態化監管

行政事業單位應在財務管理部門以及其他業務管理部門以外獨立設定內審部門、配備內審人員，使其擁有較強的獨立性。發揮內審部門對本單位業務熟悉的特殊優勢，經常性的審計監督管理中的薄弱環節，糾正出現的失誤，確保各項財務制度的規范運行。與外部的紀檢、財政、審計等部門建立聯動機制，邀請這些監督部門不定期對財務內控執行情況進行監督檢查，及時發現問題并提出整改建議。高度重視監督部門提出的整改建議，制定專項整改措施，積極反饋整改結果。通過內外監督措施的結合，保證機關事業單位公共服務能力和內部治理水平不斷提高。

行政事業單位是關系我國綜合發展的重要組織。行政視野單位擁有的設計科學的內控制度體系、健康有序的內控實施環境和積極向上的內控執行團隊，必將為行政事業單位今后更加長遠的發展奠定堅實的基礎。行政事業單位必須提升對財務內控的重視程度，增強創新意識，強化財務內控執行力，提高財務內控執行效率，為我國社會經濟的整體發展做出更大的貢獻！