干部人事檔案“防假保真”制度機制建設思考

方德生

選人用人歷來是關乎國家興衰、社稷存亡的國之大事，“銓選之司，國家重務。”“為治之要，莫先于用人。”檔案是選人用人的重要依據，在選人用人中起著根本性、關鍵性作用，“根本所系，在于簿書。”檔案真實性是直接影響選人用人公平公正，關乎事業興衰成敗的根本性、關鍵性問題。檔案在選人用人中具有的這種特殊地位和獨特作用，決定了檔案歷來是貪腐官員謀取私利的重要手段。唐朝中后期出現的掌管甲庫的胥吏與選人勾結，涂改偽造甲歷，操控銓選，造成補授失序，銓選混亂，官場敗腐的胥吏之害，最終導致了唐王朝的沒落衰敗。“如意元年九月，…時有選人姓刁，又有王元忠，并被放。乃密與令史相知，減其點畫，刁改為丁，王改為士。擬授官后，即添成文字。”近年來，干部人事檔案領域造假案件頻發，造假的范圍、手段和程度矚目驚心，干部人事檔案的真實性、選人用人的嚴肅性和公信力受到嚴重影響。防止檔案造假，確保干部人事檔案真實，維護選人用人的良好政治生態和從政環境是新時代必須正確回答和認真解決的理論與實踐課題。

一、干部人事檔案的本質屬性決定干部人事檔案的真實性

檔案本質上就是在人類從事某種活動中直接形成的反映該種活動真實情況的具有保存價值的歷史紀錄。原始記錄性、記錄真實性是檔案這種歷史記錄固有的兩種屬性。

干部人事檔案是組織或個人在過去某個時期或某個階段從事某項人事活動（某項人事工作或某個人事事項）的過程中形成的反映個人政治思想、品德誠信、成長經歷、業務能力、工作實績、勤政廉政等真實情況信息的原始記錄。干部人事檔案記錄的是組織或個人從事的某項人事活動，反映的是組織或個人從事某項人事活動的真實情況。干部人事檔案真實性不僅要求干部人事檔案材料必須是在組織或個人從事某項人事活動中直接形成的具有原始記錄性的原始材料，檔案形式具有真實性，而且要求檔案材料記錄的內容與組織或個人從事的某項人事活動的內容基本一致，反映的是與檔案材料記錄的內容相關的組織和個人從事的某項人事活動的真實情況，檔案內容具有真實性。干部人事檔案真實性是檔案形式真實性與檔案內容真實性的有機統一。干部人事檔案“防假保真”的基本內涵和核心要義是既要確保干部人事檔案材料必須是直接形成于組織或個人從事的某項人事活動的原始材料，防止檔案形式造假，更要確保檔案材料記錄的內容與組織或個人從事的某項人事活動的內容基本一致，與檔案內容相關的組織或個人從事的某項人事活動真實，防止檔案內容造假。為此，干部人事檔案形成參與者--組織或個人必須做到以下幾個方面：一是組織或個人從事的某項人事活動必須真實，確保檔案內容真實。二是檔案材料必須是在組織或個人從事的某項人事活動中直接形成，確保材料原始真實。三是記錄組織或個人從事的某項人事活動的過程的材料必須齊全，確保檔案內容完整真實。四是干部個人的重要數據如“三齡兩歷一身份” 記錄必須真實，確保信息準確真實。材料不齊全不完整，信息不準確的檔案，雖然不屬于假檔案，但在一定程度上影響檔案內容真實。五是記錄組織或個人從事某項人事活動所采用的內容格式、載體格式必須是當時使用的載體格式，確保檔案格式真實。在不同時期，檔案材料的內容格式和載體格式不盡相同，檔案材料內容格式和載體格式不同，在一定程度上能反映檔案材料是否直接形成于與檔案材料內容相關的人事活動中，進而反映檔案形式、內容是否真實。如干部履歷表就有1988年版、1999年版、2015年版等。2016年3月中央第六巡視組根據原司法部黨組成員、政治部主任盧恩光在其1990年填寫的入黨申請書上出現了1992年“在鄧小平同志南巡講話指引下”的內容線索，查獲“五假副部”盧恩光檔案全面造假案。20多年來，盧恩光通過年齡、入黨材料、工作經歷、學歷、家庭情況等全面造假，從一名私營企業主一步步變身為副部級干部。盧恩光檔案全面造假案是“改革開放以來一起罕見的個人情況全面造假，金錢開道、投機鉆營、跑官買官的典型案件。”

二、干部人事檔案價值功能要求維護干部人事檔案的真實性

真實性是檔案的生命。真實性既是檔案賴以存在的前提，也是檔案能否正確發揮作用的基礎。人們之所以要將在人類從事某種活動中直接形成的原始記錄材料作為檔案保存下來，就在于這些材料具有保存價值;原始記錄材料之所以具有保存價值，就在于這些原始材料記錄和反映了人類從事某種活動的真實情況。人們可以根據這些材料了解當時人類從事某種活動的真實情況以及處理與人類從事這種活動相關的問題。因此，憑證價值和參考價值是檔案的基本價值。

干部人事檔案形成于組織或個人從事的某項人事活動，是組織或個人過去從事某項人事活動的產物，同時又服務于組織或個人現在和將來從事的某項人事活動。憑證價值和依據價值仍然是干部人事檔案的兩項基本價值，服務和服從于干部人事工作是干部人事檔案的終極價值。干部人事檔案是專門用來記載干部個人經歷、政治思想、品德作風、業務能力、工作表現、工作實績等信息的歷史紀錄，組織人事部門通過這些材料能夠了解干部個人德、能、勤、績、廉等方面的全面情況。因此，干部人事檔案是組織人事部門歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用干部的重要依據，也是處理與干部人事檔案相關的其它問題如解決干部個人工資福利待遇等問題的重要憑證。干部人事檔案工作的根本目的和根本任務就是收集干部人事檔案的真實材料，充實干部人事檔案內容，為組織上歷史地、全面地考察了解和正確選拔使用干部提供重要依據。而干部人事檔案發揮憑證和依據價值作用，實現服務干部人事檔案終極價值目標的基本前提是干部人事檔案材料必須完整規范，記錄的信息必須真實準確。如若檔案材料造假或檔案材料記錄的信息不準確，組織人事部門了解不到干部本人的真實情況，選拔任用干部以及解決干部福利待遇等問題就會出現偏差，既影響干部人事檔案的嚴肅性，也損害干部人事工作的公信力，進而影響黨在人民群眾中的威信。

三、干部人事檔案工作實踐需要確保干部人事檔案的真實性

干部人事檔案起源于古代官員人事檔案，初創于中國共產黨早期的組織發展，形成于革命戰爭時期根據地政權建設，發展于中華人民共和國建立之后的繁榮進步。中華人民共和國建立以來，在各級組織人事部門的領導與指導下，通過“達標升級”目標管理工作的深入開展、全國性的干部人事檔案集中整理與專項審核，經過全國成千上萬干部人事檔案工作者的艱苦努力，干部人事檔案工作基本制度和工作體系基本形成，干部人事檔案質量及管理水平得到極大提升，基本上滿足了不同時期干部人事工作和社會主義現代化建設的需要。但存在的問題也十分突出。一是檔案造假問題突出。近些年來，干部人事檔案成了極少數干部特別是領導干部謀取私利的工具，檔案造假成了他們“掙面子、占位子、圖帽子、撈票子”，謀取個人私利的重要途徑和手段。造假內容以“三齡兩歷一身份”為重點，遍及檔案內容的方方面面;造假手段無奇不有、形式五花八門;出現了“年齡越填越小，工齡越填越早，學歷越填越高，身份越造越假”“除性別是真，其余全是假”的奇特現象。二是檔案材料不齊全不完整、制作不規范、信息不準確等問題普遍。按照檔案真實性要求，反映組織或個人從事某種人事活動過程及內容的材料應齊全完整，但在一些地方、部門和單位，材料形成人員的工作規范意識不強，工作馬虎粗心，在從事某項人事活動時，該形成的材料沒有形成，已經形成了的材料不按規定送交干部人事檔案管理部門歸檔，造成部分干部的人事檔案中如職務任免、考察考核、職稱評審、學歷學位、參工經歷等方面的材料缺失問題嚴重;在已經形成或裝入檔案中的材料中，該簽字的沒簽字，該蓋章的沒蓋章，該注明時間的沒注明，手續不齊全、制作格式不規范、“三齡兩歷一身份”等重要信息記載不準確等問題仍然普遍存在。上述突出問題特別是干部人事檔案造假問題的嚴重存在，極大地損害了干部人事檔案的真實性，影響了干部人事工作的嚴肅性和公信力，敗壞了社會政治生態。為深入貫徹落實中央全面從嚴治黨、從嚴管理監督干部精神，嚴格執行《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《關于加強干部選拔任用工作監督的意見》等有關規定，進一步從嚴管理干部人事檔案，深入整治選人用人不正之風，中組部2014 年 10 月至 2016 年 6 月分三批部署開展了歷時一年九個月的全國干部人事檔案專項審核工作。各級組織人事部門對公務員和參照公務員法管理的機關（單位）工作人員、中央企事業單位中層以上管理人員和地方各級國有企事業單位領導班子成員的檔案進行審核整治，集中解決檔案中存在的突出問題。

通過檔案造假典型案件的有效查處和公開通報，震懾遏制了檔案造假歪風，教育了廣大干部，凈化了干部隊伍風氣，選人用人不正之風得到有效整治;通過檔案材料的補充完善、不準確檔案信息的更正，干部人事檔案的質量得到有效提升，強化了干部人事檔案管理，確保了干部人事檔案真實性和準確性，維護了干部人事檔案工作的嚴肅性和公信力。特別是隨著《中國共產黨紀律處分條例》中關于對不如實填報及篡改、偽造個人檔案資料行為的處分規定以及《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》等法規性文件的實施和“凡提必審、凡轉必審、凡進必審”的干部人事檔案任前審核制度的完善和健全，“不敢造假、不能造假、不想造假”的制度機制和社會氛圍正在形成。但是，全國干部人事檔案專項審核工作基本結束，并不意味著干部人事檔案領域存在的檔案造假、材料不全、信息不準等問題已經徹底解決，干部人事檔案“防假保真”任務已經完成。在某些地區、某些部門、某些單位仍然存在檔案意識不強，重視不夠、制度不健全，管理不到位，審核走過場等問題，舊的問題沒得到徹底解決，新的問題會不斷滋生。因此，在某些地區、某些部門、某些單位，干部人事檔案“防假保真”的形勢仍然嚴峻，任務仍然十分艱巨。

四、完善和健全確保干部人事檔案真實性的長效機制

1.宣傳教育預防機制

檔案造假現象的滋生以及檔案材料不齊全、制作不規范、信息不準確等問題的普遍存在，除了法規不完善、制度不健全、管理不規范等客觀因素外，很大程度上與檔案參與人尤其是干部人事檔案本人、檔案材料形成部門、檔案管理部門、檔案使用部門的相關干部包括相關職能部門的領導干部檔案意識不強，政治意識、規矩意識、誠信意識、底線意識、規范意識、法紀意識淡薄，重視程度不夠，審核把關不嚴等主觀因素造成。而這些主觀因素的形成又與干部人事檔案工作中存在的宣傳教育不到位，預防機制薄弱密切相關。過去由于受“干部檔案工作納入全國檔案工作管理體系”，“干部檔案的具體管理和干部檔案工作的領導與指導，仍以各級黨委組織部門為主”的體制因素影響，全國已有的近10萬個干部人事檔案管檔單位中多數是組織人事部門的附屬機構而非獨立或相對獨立地管檔單位，10多萬管檔人員中相當數量的管檔人員屬于兼職管理人員而非專職管理干部。干部人事檔案工作既沒有形成象綜合檔案工作那樣擁有獨立或相對獨立地宣傳媒體網絡、報刊雜志、研究機構、學術團體等宣傳教育平臺和宣傳教育場所，也沒有形成系統完整地宣傳教育發展戰略規劃、發展戰略目標等等。中央辦公室廳印發的《干部人事檔案工作條例》在管理體制上作出了重大調整，全國干部人事檔案工作實行“在黨中央領導下，由中央組織部主管，各地區各部門各單位按照干部管理權限分級負責、集中管理。”的管理體制。“中央組織部負責全國干部人事檔案工作的宏觀指導、政策研究、制度建設、協調服務和監督檢查。”各級黨委（黨組）負責“領導本地區本部門本單位干部人事檔案工作”，“各級組織人事部門負責本地區本部門本單位干部人事檔案工作。”因此，要補齊干部人事檔案工作缺少宣傳教育預防機制這塊短板，既需要主管部門做好頂層設計、總體規劃和總體戰略，也需要各級黨委（黨組）、各級組織人事部門精心設計，周密部署，創新發展，調整和改革現行的干部人事檔案管理體制，建立和完善全國上下統一、完整系統地干部人事檔案宣傳教育預防體系。

2.審核監督監管機制

一是要建立以干部檔案任前審核制度為核心的審核機制。組織人事部門要將干部人事檔案審核融入干部人事檔案工作各個環節，“在干部動議、考察、任職前公示、錄用、聘用、遴選、選調、交流，人才引進，軍隊轉業（復員）安置，檔案轉遞、接收等環節，嚴格按照有關政策和標準，及時做好干部人事檔案審核工作。”并使之常態化，制度化，形成一套比較完備的干部人事檔案審核機制。干部本人要堅守忠誠底線，講誠信、懂規矩、守紀律，嚴肅認真如實填寫有關材料，確保干部本人填寫的檔案材料信息真實準確;材料形成部門必須清楚某項工作或某個事項應該形成哪些材料，哪些材料應按規定及時送交檔案管理部門歸檔;嚴格按規范化要求制作材料，認真審核查實相關信息，確保形成的檔案材料真實準確、規范完整，杜絕制造或參與制造假材料;檔案管理部門要嚴格執行制度規定，及時催收催辦不齊全檔案材料，嚴加保管保護，嚴禁違規查閱、借用、轉遞檔案，尤其是要嚴格審核查借閱后退回的檔案，嚴格審核接收到的檔案及檔案材料，拒絕接收制作不齊全、不完整、不規范、信息不準確的檔案材料，確保檔案管理使用過程安全，確保歸檔材料齊全完整、真實準確;檔案使用部門在使用檔案時不得涂改、抽取、撤換、添加檔案材料以及擅自將檔案轉借他人等;堅持“凡提必審、凡轉必審、凡進必審”的干部檔案任前審核制度和“誰管理、誰把關，誰考察、誰審核，誰簽字、誰負責”的原則，嚴格執行干部檔案任前審核制度，使用的干部信息特別是干部的“三齡兩歷一身份”等重要信息，必須是經過綜合分析、研判、審核認定了的信息，確保使用的干部信息真實準確。

二是要建立以干部任前公示制度為基礎的公開監督機制。根據《干部人事檔案工作條例》相關規定，各級黨委（黨組）及其組織人事部門在干部人事檔案工作中要“自覺接受組織監督和黨員、干部、群眾監督。”“下級機關（單位）和黨員、干部、群眾對干部人事檔案工作中的違紀違規行為，有權向上級黨委（黨組）及其組織人事部門、紀檢監察機關舉報、申訴，受理部門和機關應當按照有關規定查核處理。” 因此，各級黨委（黨組）及其組織人事部門要認真落實干部任前公示制度，干部的“三齡兩歷一身份”等基本信息應通過網絡、媒體在一定范圍內適度公開公示，公開接受社會監督和群眾監督，防止干部因檔案問題“帶病提拔”“帶病上崗”。

三是要建立主管部門定期或不定期巡視督查制度。根據《干部人事檔案工作條例》相關規定，各級黨委（黨組）及其組織人事部門對同級和下級的干部人事檔案工作，負有監督檢查和指導的責任。“黨委（黨組）及其組織人事部門對干部人事檔案工作和本條例實施情況進行監督檢查。紀檢監察機關、巡視巡察機構按照有關規定，對干部人事檔案工作進行監督檢查。”黨委（黨組）及其組織人事部門紀檢監察機關、巡視巡察機構的定期或不定期進行監督檢查，既能及時發現和處理下級組織人事部門干部人事檔案工作中存在的突出問題，又能對下級組織人事部門的干部人事檔案工作起到很大的監督、促進和推動作用。在12輪中央巡視中，抽查干部檔案2.5萬多份，查處存在檔案造假問題的干部499名。

3.糾錯查處問責機制

干部人事檔案審核監督、巡視督查中發現的干部人事檔案問題除極少數屬造假問題處，絕大多數都屬于檔案材料不齊全、制作不規范、信息不準確等問題。檔案造假現象的滋生以及檔案材料不完整、制作不規范、信息不真實準確等問題的普遍存在，既與干部人事檔案材料形成部門、干部人事檔案使用部門和干部人事檔案管理部門的工作不規范、審核把關不嚴、管理不到位等因素密切相關，也與相關職能部門糾錯查處問責機制不健全、管理松懈、查處問責力度不夠等密切相關。因此，防止檔案造假，確保干部人事檔案真實，就必須解決好干部人事檔案兩大突出問題即干部人事檔案造假問題和干部人事檔案材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題。要解決好干部人事檔案這兩大突出問題，除了要加大宣傳教育、審核監督力度，構建完善宣傳教育、審核監督監管機制外，還迫切需要加強糾錯查處問責力度，構建完善的糾錯查處問責機制。

構建完善糾錯查處機制需要解決好三個方面的問題：建立完善法規制度，解決糾錯查處依據問題;明確查處問責糾錯主體，解決誰來查處問責糾錯問題;落實查處問責糾錯制度，解決查處問責糾錯實務問題。干部人事檔案造假問題的查處問責糾錯機制基本形成。《中華人民共和國檔案法》《中華人民共和國公務員法》《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國刑法》《干部人事檔案工作條例》構成了干部人事檔案造假問題糾錯查處機制的法規制度基礎;在此基礎上形成的《公職人員政務處分暫行規定》《檔案管理違法違紀行為處分規定》《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》等行政法規，以及《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法（試行）》等黨內法規，則完善和健全了干部人事檔案造假問題查處問責糾錯機制的法規制度體系。在這些法規制度里面，明確規定了哪些行為屬于檔案造假行為，解決了檔案造假行為如何查處糾錯，誰來查處糾錯怎樣查查處糾錯等問題。《干部人事檔案造假問題處理辦法（試行）》明確規定：組織（人事）部門、紀檢監察機關和司法機關對于涉及干部人事檔案12種造假行為的當事人、直接責任人以及有關領導人員，應依據有關規定，視其情節輕重，分別給予組織處理、黨紀政務處分和法律處罰;依據有關規定予以糾正、撤銷或者取消通過干部人事檔案造假獲取的不正當利益;在干部選拔任用工作中，凡發現涉嫌干部人事檔案造假的，一律暫停選任程序，問題未查清前不得提拔或者重用。《干部人事檔案工作條例》規定：干部人事檔案審核中發現的問題應當按照相關規定及時進行整改和處理。涉及干部個人信息重新認定的，應當及時通知干部所在單位和干部本人。凡發現檔案材料或者信息涉嫌造假的，組織人事部門等應當立即查核，未核準前，一律暫緩考察或者暫停任職、錄用、聘用、調動等程序。干部人事檔案造假問題的查處問責糾錯的制度性規定日趨完備，有章可循、有法可依，“不敢造假、不能造假、不想造假”的制度機制基本形成。

干部人事檔案材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題的問責機制缺失，糾錯機制不健全。中組部在其印發的干部人事檔案工作文件中，對制作、歸檔的干部人事檔案材料要齊全完整、規范準確均有明確規定和要求。1991年4月印發的《干部檔案工作條例》《干部檔案整理工作細則》中規定：“屬于歸檔的材料應真實，完整齊全，文字清楚，對象明確，手續完備。”要求干部人事檔案管理部門在歸檔前要 “審查材料是否齊全、完整……材料是否手續完備。”發現“需要查清而未查清的材料……應交有關組織處理”“檔案中缺少的有關材料，要及時進行登記并收集補充。”2009年7月印發的《干部人事檔案材料收集歸檔規定》中規定：“干部檔案材料形成部門，必須按照有關規定規范制作干部人事檔案材料，……干部人事檔案管理部門必須嚴格審核歸檔材料，重點審核歸檔材料是否辦理完畢，是否對象明確、齊全完整、文字清楚、內容真實、填寫規范、手續完備。”2014年6月印發的《關于進一歩從嚴管理干部檔案的通知》要求：“各級干部要自覺講誠信、懂規矩、守紀律，嚴肅對待個人檔案，如實填寫有關材料，確保檔案信息真實準確。”“干部檔案材料形成部門要認真核對有關信息，確保歸檔材料真實準確、規范完整，……干部檔案管理部門要堅持從嚴管檔，逐份審核歸檔材料。”

但實際工作中，這些規定并沒有得到很好的貫徹執行，全國性的干部人事檔案整理審核雖已進行過多次，但在一些地方、部門和單位的干部人事檔案中，材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題仍然十分嚴重。究其原因既有某些人事活動相關職能部門沒有形成統一的規范格式;也有干部本人、材料形成部門工作人員等材料形成相關人員沒有按內容填寫、格式規范等要求填寫制作檔案材料;還有干部人事檔案材料形成部門沒有將已經形成的材料按要求及時送交干部人事檔案材料管理部門歸檔，干部人事檔案管理部門歸檔材料審核不嚴，將制作不規范、信息不準確的材料歸進了檔案等原因。解決這些問題，除了要嚴格執行《干部人事檔案工作條例》，落實“中央組織部會同有關部門統一明確歸檔材料的內容填寫、格式規范等要求。”“各級黨政機關、國有企事業單位和其他組織應當按照要求制發材料。”“干部本人和材料形成部門必須如實、規范填寫材料。”等相關規定外，還應研究完善對不按規范要求制發材料或工作粗心馬虎造成材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題的相關人員的問責機制，補齊干部人事檔案材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題的問責機制缺失的短板;要充分發揮和強化干部人事檔案工作機構在歸檔材料審核把關以及材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題糾錯方面的職能作用，完善和健全干部人事檔案材料不齊全完整、制作不規范、信息不準確問題的糾錯機制。

通過上述制度機制的建立和完善，逐步形成以審核糾錯、公開監督、問責查處制度為主干的從嚴管檔制度體系，堵住造假 “源頭”，織密制度“鐵籠”，推動干部人事檔案“防假保真”長效機制的形成。

（作者單位：四川警察學院）