基層央行推進依法行政存在的問題及對策探討

張庭瑋

摘要：推進金融法治建設既是金融業深化發展的迫切需要，也是金融業落實依法治國方略的基本要求。基層央行承擔著執行宏觀調控措施、維護區域金融穩定、提高金融服務、深化金融改革發展等法定職責。在依法治國的大背景下，基層央行有必要推進法治央行建設，促進金融治理方式的現代化。

關鍵詞：基層央行 依法行政 對策建議

一、基層央行推進依法行政中存在的問題

（一）法律制度不完善，基層央行依法履職存在困難。個別法律法規、行政規章的規定已不完全適應當前金融業務發展現狀，監管、強制、處罰等措施較為滯后，如《現金管理暫行辦法》與當前現金管理的實際情況脫節。大部分現金處罰標準過高，不符合經濟欠發達地區的實際情況，實施存在一定難度，如《反洗錢法》規定的最低20萬元處罰標準明顯不符合基層實際情況。個別法律法規、行政規章尚未涵蓋金融機構的一些業務過錯，難以規制個別業務過錯，如《金融統計管理規定》沒有對錯誤統計和漏統的處罰規定。

（二）監管體制不順暢，基層央行執法存在難題。對非銀行業金融機構的“兩管理、兩綜合”工作存在難題。盡管“兩管理、兩綜合”工作涵蓋了證券業、保險業金融機構的監管，但因實踐中對證券業、保險業金融機構的管理與服務項目較少，基層央行執法檢查對證券業、保險業金融機構的強制力和約束力不足。因基層央行缺少對小額擔保貸款公司等其他非銀行業金融機構的監管權限，也難以有效監管這類非銀行業金融機構，導致了難以推進非銀行業金融機構管理與服務工作。

（三）執法理念較落后，基層央行執法活動存在瑕疵。部分基層縣支行重視業務工作，但忽視在業務工作中的依法行政。部分干部思想認識存在偏差，認為依法行政與縣支行關系不大。在執法檢查中以經驗替代法規，不注重調整取證，行政格式文書存在要素不齊全、遺漏相關證據等，制約了金融執法質量的提高。

（四）依法行政水平低，基層央行難以提升履職績效。執法人員業務素質與工作水平不高。一是法律業務知識欠缺。部分執法人員對專業知識、法律知識的學習不夠，對相關金融法律法規了解不多，難以發現新型違法違規行為，執法效率不高。二是欠缺執法基本技能。部分縣支行執法人員的電腦操作技能及綜合文字水平不高，其基本業務技能與執法工作要求有一定差距。

（五）執法監督工作有待加強。法律事務工作較為薄弱。目前，人民銀行地市中支基本配備了法律事務專干，各縣支行的法律事務工作掛靠在辦公室。無論是中支機關還是各縣支行，法律事務專干、金融消費權益保護人員通常由辦公室人員兼職，日常工作任務繁多，使法律事務工作弱化。在實踐中，法律事務專干只負責民事、基建合同審查等日常法律事務工作，法律事務崗位和具體執法部門的溝通配合不多，法律事務工作防范法律風險、促進依法行政的作用尚未得到有效發揮。

二、提高基層央行依法行政水平的對策建議

（一）修訂相關法律法規，完善基層央行依法行政的制度體系。一是盡快修訂完善《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》，以法律形式明確規定人民銀行支付結算監管權、信貸政策制定、存貸款利率監管等權力，進一步劃分兩部門間的邊緣職能，避免重復監管和監管空白。二是完善人民銀行的法律監管手段，增強監管的權威性、可操作性。如：修訂對反洗錢行為、統計錯誤歸屬進行處罰等法律規定，使這些規定具有一定的彈性，便于基層央行行使自由裁量權，更好地對相關違規行為進行處罰。同時，修訂相關法律法規規定，解決基層央行職責界限模糊等問題。細化人民銀行維護金融穩定的法律途徑、手段和方式等，使基層央行可以采取一些措施。

（二）破除現行體制障礙，健全基層央行與相關部門的監管協調機制。一是建立科學、靈活的監管協調機制。目前，總行與銀監會等“三會”已建立了金融監管協調機制，但基層央行與銀監部門間還欠缺溝通聯系，應采取建立定期聯系會議制度并附設秘書處等方式，定期或不定期地召開聯席會議，及時溝通有關金融市場風險和運營情況等。此外，還應建立現場檢查協商機制，實現部門間的協調統一，共同維護銀行業穩健的發展。二是建立基層金融監管協調機制。理順基層央行與市金融辦、法院、檢察院等相關部門的關系，完善部門間溝通協調機制，共享監管、執法、司法等信息資源，增加金融違法違規行為的打擊力度。

（三）完善各項工作機制，推進基層央行依法行政工作制度化建設。一方面構建科學的行政決策機制。基層央行要積極探索科學民主決策機制，提高依法決策水平。一是進一步完善內部決策規則和決策程序。對重大事項與行政管理事項進行決策時，認真做好調查研究和論證，廣泛征求相關部門、市場主體、專家、干部職工等各方意見，確保決策的科學性、合理性、可行性。二是發揮好法律事務部門作用。做好對決策內容、決策程序的合法性、和程序性審查，防止出現違法違規決策。另一方面健全高效的行政執法機制。一是修訂完善執法檢查和調查取證、執法案卷評查等制度，使基層央行行政執法有法可依。二是推行行政執法責任制。明確業務部門與執法崗位的執法職責，確保權責統一，規范執法行為。三是完善行政執法案卷制度。建立健全行政許可、行政處罰、行政強制等執法案卷體系，對檢查記錄、證據材料、行政執法文書等進行及時歸檔。四是合理行使自由裁量權。基層央行應按照法律法規要求，合理行使自由裁量權，使行政執法恪守原則性，又不失靈活性。五是推行執法管理協調制度。增強綜合執法檢查的計劃性和協調性，既充分發揮職能部門的積極性，又確保綜合執法統一的組織領導。還有，完善規范的行政監督機制。一是健全行政執法監督約束機制。完善內部監督與專門監督，理順法律事務、內審、紀檢監察等部門關系，嚴格執行各項監督制度，增強監督實效。二是加強對關鍵部門和重點崗位的監督。制定有針對性的監督辦法和監督措施，使決策權、執行權與監督權適當分解與制衡，既相互制約又相互協調。三是推進行政問責的制度化。明確問責范圍與程序，加強對行政執法行為和行政執法人員的跟蹤評估和外部監督，杜絕行政不作為和亂作為，防止違法違紀問題的發生。