突發事件機理體系與現代應急管理體制設計

陳 安 周 丹

（1.中國科學院 科技戰略咨詢研究院，北京 100190；2.中國科學院大學，北京 100049）

0 引言

中國步入新時期，社會環境變化和制度變遷明顯且深刻，治國理政的任務愈加艱巨，同時，也對應急管理提出了更高的新要求。頻發的突發事件使得應急管理的發展有了更多的必要性和必然性[1]。面對繁多的潛在威脅和各種不確定，需要對突發事件和應急管理的內在機理進行剖析，理清二者之間的內在關聯邏輯，并將其分階段、劃層次地整合劃歸為統一體系，這對于提高突發事件的應急管理能力十分必要。此外，黨和國家一直高度重視防災減災和應急管理工作，建立了相應的管理機構和工作機制[2]。應急管理部的成立更加表明了我國應急管理在體制上需要進一步地規范化。因此，對現代應急管理體制加以總體設計尤為重要。

針對突發事件的全過程劃分階段，找出各階段節點，是突發事件機理分析的重要內容。而機理分析對于梳理管理邏輯大有助益。目前，對于機理的研究可分為階段型、擴散型、因果型、情景型等研究類型[3]。階段型以演化機理的研究為主，目前最為成熟并且形成了豐富的研究成果。核心思想是遵循時間序列和突發事件各自特定的生命周期，來對突發事件進行階段性劃分。這類研究早在1976年就已出現。Turner依據災害影響后果，對其發展運用模型進行描述。災害的演化過程被劃分為：開始、孵化、急增、爆發、救援、救助、社會調整，共有7個階段[4]。到1986年，Steven Fink在Crisis Management：Planning for the invisible一書中首次提出了危機生命周期理論[5]，將危機的發展劃分為激發階段、急性階段、延緩階段和解決階段。1995年，Burkholder提出了緊急事件的3階段模型[6]，依照時間的先后順序，將突發事件以事前、事中和事后加以劃分，并在各階段分別采取相應的應急管理。祝江斌也認為突發事件的產生到消釋應該被視為完整的生命周期，包括潛伏生成期、顯現與爆發期、持續演進期、消解減緩期、解除消失期5個階段[7]。不管是3階段、5階段，還是7階段，對于突發事件的劃分沒有形成統一的定論，但學者們都有著類似的邏輯線索，即以突發事件的全生命周期為依據，形成應急管理工作的邏輯脈絡。

歸納描述各類突發事件的過程階段，以此為基礎進一步梳理構建完善的機理體系。比較分析現有研究成果，將突發事件擴展地劃分為孕育期、傳播期、擴散期、衰退期4個階段，相較于3階段劃分，突出了階段之間存在的過渡性以及階段接續的不定性。強調了上一個階段既可以平穩地過渡到下一個階段，也可能演化到下一個失去穩定的階段[8]。7階段劃分又使得過程描述冗余重合而失去概括性和管理工作的簡潔化。對于危機管理的生命周期理論，僅從企業危機的視角具有局限性，無法實現突發事件內在規律性的全局探索。因此，需要在將突發事件全過程論述為一個自然形成、發展與消逝的生命周期的基礎上，全面又恰當地劃分突發事件全過程，并有針對性地將突發事件所對應的應急管理各方面囊括其中。

本文在國內外學者研究成果的基礎上，依據主要突發事件演化周期中各個階段的主要表現形式以及能夠劃分各個階段的節點事件或標志性事件，將突發事件的演化過程分為孕育、發生、發展、演化和終結等5個階段。更進一步地，以突發事件的機理特征為依據，構建應急管理的機理體系。對應突發事件各階段，同時縱向劃分應急管理機理層次。危機管理大師Robrt Heath在《危機管理》中率先提出了針對危機管理的4R模式，將危機管理分為Reduction、Readiness、Response、Recovery4部分[9]。4R模式被廣泛應用于對各項應急管理活動的分析和評價。除此之外，將應急管理與突發事件進行機理融合，梳理、論述應急管理過程邏輯內涵的代表性研究鮮有所見。因此，突發事件機理分析體系的構建需要發展更為詳實而具體的內涵，將突發事件同應急管理的關聯邏輯對應，納入體系之中。面對新時期多樣且多變的潛在威脅和不確定性，通過分階段、劃層次，構建“4L-5S”機理分析模型，將其整合劃歸為統一體系，以理清二者之間的邏輯內涵。

黨的十八大以來，中國特色應急管理體制進入了新時代[10]。滕五曉認為需要從總體國家安全觀的戰略高度、國家經濟社會發展規劃的系統維度、風險管理理論的專業深度和智慧科學的技術精度創新發展國家應急管理體制[2]。張海波提出，新時代應急管理創新發展的關鍵是建立和完善以應急管理部為牽頭組織的多主體協同網絡[11]。周冉曌等也提到在新型“大應急”體制的頂層設計階段，需要合理借鑒國外有益經驗[12]。新時期,中國應急管理迎來戰略發展機遇的同時，仍然面臨嚴峻挑戰。比如說，我國應急預算管理體制亟待破題[13]，應急救援也應凸顯中國現代應急管理體制的優勢[14]等等。

在以往研究的基礎上，劃階段、分層次地構建突發事件機理體系，配合設計符合我國新時期發展特征和國情實際的現代應急管理體制，這對于適應社會矛盾的變化，沉著應對突發事件的挑戰，完善國家應急管理的職能，最終達成治國理政的任務要求，獨具理論及現實意義。

1 基于“4L-5S”模型的突發事件機理分析體系

基于危機生命周期的核心觀點，我們拓展地將突發事件全生命周期概括為孕育、發生、發展、衰退和終結5個階段。進而在已有的突發事件機理分析方法[15]的基礎上，分4個層次論述突發事件和應急管理的原則性、原理性、流程性、操作性機理特征。最終構建“4L-5S”機理分析模型，并設計較為完善的突發事件機理分析體系。

圖1 對應突發事件的應急管理“四層次”機理分析框架Fig.1 The analysis framework of ‘4-hierarchy’mechanism of emergency management

1.1 應急管理“四層次”機理分析理論

機理分析是開展應急管理的基礎，來源于對各突發事件全生命周期管理過程的觀察、總結和抽象。分析突發事件的機理，可以找到促成事件發生的風險因素，指導人們在應急管理工作過程中快速掌握有效信息，采取合理的應對策略。同樣，分層次分析應急管理的機理，可以獲知合理的應急管理工作所應具有的一般步驟，抓住應急工作的重點，在時間緊急、資源有限、技術不足的條件下決策實施相對最優的策略，具有很強的實踐意義。

管理理論從產生到應用的過程大致可概括為：管理問題的發現—管理目標的確定—問題機制的探尋—實施方案的完善—管理舉措的落實。經過識別、分類、邏輯梳理、實際驗證，最終形成機理分析理論。將突發事件機理模型對應于應急管理機理分析的需要，構成包含前后相連、互為補充的4個層次：“原則性機理—原理性機理—流程性機理—操作性機理”，如圖1。

（1）原則層。

原則層所描述的是突發事件的特征及屬性。突發事件的原則性機理分析，是確定應急管理工作原則的前提。確定應急管理的原則性機理，使處置工作有序進行，在突發情況下采取合理措施，以提高管理效率，減少災害損失。

一般地，突發事件的原則性機理包括時間上的突發性、態勢發展的茫然性、危機損失的必然性以及發展演化的不確定性；對應于此，應急管理的原則性機理則包括：快速啟動性、實踐探索性、有效阻斷性以及動態博弈性。

（2）原理層。

原理層刻畫了突發事件和應急管理過程的規律性，囊括了突發事件的5個階段。其中發生、發展和演化3個階段的內容是原理層所著重強調的。事件的演化是發展階段最為特殊、最不可控的部分，也是突發事件機理研究的重中之重。根據演化過程的不同，將其細分為“轉化”、“蔓延”、“衍生”、“耦合”4個不同的機理模式。同樣地，突發事件的原理性機理，對應著所要采取的應急管理的策略，分別為：對發生機理的過程阻斷、與發展機理的中止隔斷，同演化機理相對應的路徑控制、棄子、擇優、解耦等。

（3）流程層。

流程層著眼于應急處置過程，探討對充滿不確定性的突發事件，回答的是如何做出詳細的部署和規劃加以處置的問題，是最優化處理標準的問題。流程層為應急指揮決策、應急處置流程提供標準性參考，從理論上做出指導實踐的科學說明，凸顯著應急管理規劃指南的作用。

（4）操作層。

操作層是以現實環境為依據，對應急管理的實踐路徑進行的描述。操作層在流程層理論指導的基礎之上，加入了現實情境的規制。將突發事件的內在規律抽象為理性判斷的思維主體，認為事件的發展會與客觀規制產生互動影響，進而選擇相對最優的發展路徑。前文已經討論，應急處置的流程性機理是最優化的處理標準。因此，在操作性機理分析主要包含2個層面：一是現實環境所存在的現實規制；二是探討理論化如何結合現實規制，落實相對優化的操作路徑。

1.2 突發事件“五階段”機理分析模型

生命周期理論應用于對各類突發事件的過程分析的研究已經十分廣泛。比如，尚鴻雁將突發事件視為一個動態發展過程，抽象出突發事件的變化規律，并針對“危險貨物運輸突發事件機理”這一問題，從發生、發展和演化等角度展開系統地研究和論證[16-17]。方付建對突發事件網絡輿情的演變進行了細致研究[18]；趙金樓基于生命周期著重研究了突發性事件應急物流平臺[19]；張自立面向非常規突發事件的生產能力構建了儲備模型[20]；王偉則對我國旅游突發事件的應急管理模型進行了構建[21]；而廖潔明還應用在了突發事件應急管理績效評估研究之中[22]。

以生命周期理論為基礎，首先橫向地分階段構建突發事件機理體系。將突發事件按階段劃分為孕育期、爆發期、發展期、衰退期和終結期5個階段，構建突發事件機理分析模型，如圖2。

圖2 突發事件“五階段”機理分析Fig.2 The diagram of ‘5-phase’mechanism analysis of emergency

以橫軸代表突發事件全生命周期的時間階段，縱軸代表每一階段的相應風險招致的損失情況。按照在不同階段造成損失狀況和風險程度的差異，將突發事件的全生命周期劃分為以下5個階段：

（1）孕育階段。

該階段為全生命周期的第一階段，包括能量的潛伏和擴散。在潛伏階段，能量開始聚集，且出現少量溢出。前期損失不被有效觀測，后期測得少量損失數值。雖然損失呈上升態，但由于能量溢出有限，因此危機狀態并不顯著。隨時間推移，災害能量開始擴散，損失波動增加并逼近發生點。相較潛伏期，該階段損失狀況顯著，但上升趨勢較為緩慢且出現次數不等的波動，原因不外乎承災體的承受能力與災害能量對抗，使得雙方勢力此消彼長。

（2）爆發階段。

災害能量超出承載體的承受能力，則災害能量突破事件發生閾值，事件進入爆發階段，且承災體受災狀況開始急劇惡化。表現在坐標系中為曲線于發生點之后斜率增加、曲線變陡，爆發期一般持續較短，通常不會出現大幅波動。

（3）發展階段。

災害能量爆發至一定程度后，整個危機狀態確定，損失結果形成。此時，如果突發事件沒有進一步造成大額損失，則危機狀態趨于平穩，但損失狀態仍處高位（表示為路徑①）。發展階段存在很大的演化可能，若出現衍生、耦合等多類型演化子事件，則子事件所造成危機態勢會進一步惡化，那么就表現為圖中原穩定期內曲線的虛線狀態（路徑②）。此時，爆發期延長，災害能量繼續加劇，危機狀態不確定，損失進一步增加。如不出現大規模演化，則該階段曲線雖存在小幅波動，但整體趨勢平穩。發展階段所存在的轉化、蔓延、演化和耦合成為應急管理的重難點，也是構成突發事件發展機理的關鍵部分。

（4）衰退階段。

衰退階段不管是災害能量的自然衰減還是人為能動作用的影響，本質上是災害能量釋放過程的減緩或轉移。隨著應急管理工作的全面開展，事件進入衰退階段，對應了應急管理的響應階段。通過事件信息的高效獲取、救援隊伍的科學反應、應急指揮的重點應對和關鍵設施的快速恢復等相應過程，災區受損情況極大緩解，直至又一次經過危機閾值，衰退期結束。

（5）終結階段。

一般地，衰退階段不代表事件的徹底終結，由于事件損失依然存在，因此還需經歷終結期的長尾效應，不過也存在瞬時終結的情況。在這一階段要力求全面恢復，主要工作是在前期止損的基礎上將承災體恢復至突發事件出現前的狀態，因此恢復重建工作使得曲線下降趨緩。

1.3 突發事件機理體系設計

突發事件是應急管理活動開展的基礎，使得應急管理成為必要。所以，需要將應急管理的機理邏輯納入突發事件的機理分析框架加以整合。在對突發事件橫向劃階段，對應急管理縱向分層次的機理分析的基礎上，進一步地應該實現“五階段”和“四層次”的內在邏輯的有機統一，進而構成突發事件機理體系，如圖3。

圖3 構成突發事件機理體系的 “4L-5S”分析模型Fig.3 The ‘4L-5S’ analysis model of emergency mechanism system

通過構建“4L-5S”機理分析模型，實現突發事件機理與應急管理機理的有機統一。即對“五階段四層次”進行剖析，說明突發事件機理體系的內涵。在此基礎上再進行整合，構成突發事件機理體系的內在關聯邏輯。

橫向來看，突發事件從階段1到階段5是在時間進程上前后相繼的發展過程。特別地，從階段3向階段4的過渡往往會出現反復。因為發展期存在一系列演化的可能性，會拖延災難能量的衰減。演化階段歸于發展階段之中，是衰退階段到來之前的另一條可能路徑。結合縱向的4個層次，對突發事件機理體系依層次展開論述。

層次1是認識突發事件的開端，也就是由事件的外在表象、特征、屬性等構成的基礎層。在原則層上，關注的是突發事件各階段災害能量的變化特征。孕育階段是災難能量萌生并聚集的時期。當災難能量與環境產生交互作用，隨機孕育致災因子，進而產生災害風險。災害風險在一定條件下引發，突破閾值之后，導致突發事件的爆發。閾值前后，災害影響的速度是發生階段原則判定的依據，分為突發和漸發。發展體現在空間上的擴展和烈度上的增強。衰退階段表現在災難能量減緩，事態的穩定。終結也存在長尾或瞬時2種情況。

層次2是體系的核心層，由突發事件的機理內涵構成。在原理層會對突發事件五階段展開機理分析，包括孕育機理、發生機理、發展機理及當中的演化機理、衰退機理、終結機理。災難的不可抗力和難以預測，孕育機理分析是合理歸因的關鍵。管理活動往往具有滯后性，未能在事件發生之前對其加以阻隔和規避，是危害損失的根源所在，也是應急管理面臨的最大挑戰。因此，應該從災難能量的大小、方向和傳遞規律著眼，在原理層著重探尋突發事件的發生機理和發展機理。

層次3是從理論研究著眼的流程層。該層次的機理分析以形成針對各階段，標準化、科學化、具有實踐指導意義的操作流程為目標。流程層是操作層的理論基礎，用以指導操作層的具體管理實施，而操作層在實踐中又反過來促進流程層的調整更新。

層次4是突發事件機理體系的最高層，也是應急管理的實現層。將原則層、原理層、流程層的分析成果匯總應用，在現實規制下進行風險評估及防控、災害預測及預警、應急處置及救援、善后處置及恢復重建的全生命周期應急管理。

在突發事件機理體系的基礎上，將突發事件五階段，在四層次上的內涵邏輯梳理通順，實現應急管理工作的有條不紊。更進一步地，需要設計健全的現代應急管理體制機制加以配合運行，并合理規劃中國應急管理政策發展方向。

2 現代應急管理體制設計的結構化問題探討

管理體制是管理系統的結構和組成方式。換句話說，管理體制是一種準則，其規定了中央、地方、部門以及相關企業的管理范圍、職責權限、相互關聯與利益關系。各管理機構相關職權分配及設置與機構間的相互協調構成了體制的核心。主要對應急管理的效率和效能產生直接影響。從頂層設計的角度，現代應急管理體制有3個重要問題亟需理順：

（1）應急管理中黨、政、軍三大體系的結構定位問題。

我國應急救援隊伍朝著綜合化、集中化與職業化邁進的重大體現為森林與消防部隊不再隸屬于武警部隊，其與安全生產相關救援應急隊伍組成了應急救援中的核心隊伍。重新定義黨政軍三大體系結構在應急管理部的結構定位，有利于進行資源的整合和優化配置。將先前隸屬于不同領域與部門的力量進行高度結合增加了救援應急的力量。各部門各機構相互結合，并做到一致管理、共同應對各類應急事件，從而達成反應迅速、平戰兼備。

（2）應急管理中政、企、社三大部門的結構定位問題。

集體協作為應急管理的本質。應急管理部由若干政府部門組成，使得各部門之間便于協作，應急管理績效有所提升。與此同時，在社會力量不斷發展及國家的支持下，應急管理主要由具有代表性的各類社會組織和志愿者組成。應急管理部的建成使得政府與社會相關組織能夠更好地進行對接，以及雙方的協作能夠得以提升。此外，新時期的應急管理，需要政府在宏觀上進行安全監控和應急管理，由企業在微觀層面發揮企業安全管理的主體責任制機能。

（3）應急管理央、地、外的權責定位問題。

作為中央的代表，應急管理部對支援需求做出統一的響應，在特大災害發生時，能夠有效建立協作機制，幫助中央相關負責人有效開展應急處理工作，確保指揮工作切實可行。此外， 還要完成對相關災情系統的構建，并且能夠做到災情的統一發布，應急能力和資源儲備的統籌部署，進而擔負起指揮部的重要工作。

3 基于總體國家安全觀的現代應急管理體制

統觀世界各國，美國將聯邦應急事務管理總署的工作重點調整為國家應急準備和國土安全，逐漸建成了美國國土安全體系。英國根據風險等級和風險類別進行體制建設，并且進行完備的記錄。日本以《災害基本對策法》為基礎組建三級政府應急管理體系，從預防應急到災后的過程管理，以及包括組織和個人的災害教育。中國在應對突發事件的迫切需求下，也開始了現代應急管理實踐探索。2003年10月，黨的十六屆三中全會第一次對“要建立健全各種預警和應急機制，提高政府應對突發事件和風險的能力”進行了強調。由此，中國開始全面進行國家層面的應急管理體制建設。《突發事件應對法》，《突發公共衛生事件應急條例》和《國家突發公共事件總體應急預案》等從國家到地方的法律法規標志著我國已建成完整的應急管理法律體系。

2014年4月15日，中央國家安全委員會第一次會議上首次 對“總體國家安全觀”的概念進行了提出。 對堅持總體國家安全觀、準確把控國家安全在形勢變化中存在的新特點與趨勢，能夠走出一條符合中國特色的國家安全道路進行了重點強調[23]。構建一套國家安全體系，該體系涵蓋了政治安全、軍事安全、國土安全、文化安全、經濟安全、社會安全、信息安全、科技安全、生態安全、資源安全及核安全等。因此，在國家總體安全觀的目標要求下，進行符合我國時代特征的現代應急管理體制設計。

3.1 國家總體安全觀下的體制要求

在中國體制的研究方面，曹聰[24]分析了中國科技系統的治理結構和演化過程，論述了當前中國科技體制在宏觀層面缺乏協調、中觀層面科研資助系統失靈、微觀層面評價和激勵機制存在缺陷。他在科技創新體制方面的建議，對于應急管理體制的設計具有啟示意義。類似地，在宏觀層面，應急管理部沒有完全地發揮協調國務院各部委、中央政府和地方政府的應急管理職能。在中觀層面，不同政府部門的管理標準，也缺乏信息交流。在微觀層面，中國的管理體制中的績效評估文化薄弱，激勵機制有待創新。

一個國家促進現代化路徑有多種選擇，總體而言，都會經歷從粗放的投入刺激模式到精細的管理提升模式的轉換。對于應急管理體制的現代化，應由被動應急的“功能體制”，發展為將應急主動納入突發事件全過程的“管理體制”。

所謂功能體制就是單從突發事件的階段性應急要求出發，割裂且浮于表象，以實現應對突發事件功能為目標的體制設置。在未能探知和掌握突發事件機理的初期，它會起到一定的功用，但隨著應急管理需求規模的擴大以及層次的深化，體制的低效發展將影響管理能力和水平的提高。此時為了繼續推動應急體制的步伐，就應該設定管理提升轉型的方向。而現代應急管理體制應當在橫縱交織的突發事件機理體系中加以設計。通過體制作用的發揮，引導應急管理主動納入與突發事件內涵邏輯相契合的體系當中。從而達到合理配置資源的目的，以此實現系統狀態與績效的整體改善。使得我國應急管理與突發事件之間形成有機統一的發展模式。

遵循國家總體安全觀，對于應急管理體制的設計必須滿足3個基本原則：宏觀層次上的公平原則，中觀層次上的協調原則，以及微觀層次上的效率原則。因此，中國現代應急管理體制運行的規則和程序需要審慎地設計，同時加強規則實施的監控，獲得反饋并進行調整。變革的新時期，中國應急管理體制應抓住時機，突破慣性。切實做到順應“形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。”

3.2 現代應急管理體制設計

結合我國實際，遵循現代應急基本邏輯，對我國應急管理體制所面臨的新挑戰進行剖析。從實際出發，研究國內外先進經驗，在原應急部門的組織架構和職能分配的基礎上，按照“總體設計—博弈分工—動作布局—聯動協作—支撐系統”的現代應急管理邏輯，開展現代應急管理體制建設。

應急管理部作為國務院組成部門之一，將國家安全生產監督管理總局的職責，國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮部、國家減災委員會、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責整合。其職能應包括承擔自然災害和事故災難的直接救援工作，對各類重特大突發事件的預防、組織、協調、指導、救援、監督。

體制應設計構建包括專項職能部門、總辦公廳和專業救援隊伍的應急管理部組織結構。根據現代應急管理體系的邏輯及應急管理部的職能特點，應當突出應急聯動與協作處置職能，構建應急管理部與其他部門之間的長效合作模式。在確定了應急管理部的職能及組織設定的基礎上構建現代應急支撐系統，為應急管理部建立長效運行機制提供助力。

根據現代應急管理理論，我們認為當代應急管理體制系統所要具備完整性，就需包括四部分：社會、責任系統；事件預防及災情控制系統（該系統包括風險管理子系統、應急預案子系統、防災減災規劃子系統、宣教培訓子系統）；事件反饋及恢復評估系統（主要有應急管理相關的信息采集、處理子系統，現場調度及預警子系統，災情評判子系統，災情恢復及重建子系統）；技術保障及資源支持系統（主要有資源支持子系統和技術保障子系統兩大部分）。為保證四大職能系統的正常運轉以及與其他機構協作共同完成各類突發事件的應急，還需要建設相應的應急聯動與協作處置系統，構建多層次的協作模式，如圖4。

圖4 中國特色現代應急管理體制Fig.4 The modern emergency management system with Chinese characteristics

4 總結

人類步入風險社會，多發且多樣的突發事件，使得應急管理工作愈加復雜，諸多不確定因素不斷凸顯著社會脆弱性。掌握突發事件的內在規律，對機理體系的構成進行深入研究，配合設計現代應急管理體制，是促進新時期應急管理穩步發展的必要一環。

對突發事件和應急管理的內在機理進行剖析。橫向立足于時間線索，關注突發事件的全生命周期，將突發事件全生命周期概括為孕育、發生、發展、衰退和終結5個階段。進而在已有的突發事件機理分析方法的基礎上，縱向分4個層次論述突發事件和應急管理的原則性、原理性、流程性、操作性機理特征。最終依據“4L-5S”機理分析模型，設計完善的突發事件機理分析體系。

為順應時代發展特征，滿足應急管理的更高要求，實現應急管理工作從非常態協同應對轉為常態化的職能管理，對現代應急管理體制加以總體設計。結合我國實際，在原應急部門的組織架構和職能分配的基礎上，按照“總體設計-博弈分工-動作布局-聯動協作-支撐系統”的現代應急管理邏輯，開展現代應急管理體制設計。

通過對突發事件機理體系和應急管理體系的設計和完善，使得突發事件機理研究從最初的雜亂無章逐漸過渡至具有階段性和層次性；也使得我國應急管理從偶然性功能實現的非線性規律中，整合出具備現代思維理念的邏輯框架。