人口和土地要素自由流動重塑我國增長空間“新格局”

李宇嘉

摘要：近期，我國人口、土地、區域規劃政策亮點頻出，戶籍管制全面放松，土地供給開始跟著人口流動走，都市圈內城鄉建設用地實施增減掛鉤節余指標跨地區調劑，意在給大城市釋放增長空間。本質上，打破要素自由流動的所有限制，這是順應人口向大都市、都市圈流動的國際潮流，而全國統一的大市場的形成，也將重塑我國的空間增長新格局。首先，增長戰略從過去的均衡向協同轉變;其次，成功轉型的一線城市已成為我國參與國際競爭合作的平臺，其功能將從集聚轉向輻射;再次，都市圈內三四五線城市是未來增量開發空間的重點;最后，中部地區是新一輪增長的最大看點，不僅受益于基建發力，而且中西部都市圈將迅速崛起。

關鍵詞：搶人大戰;供地新政;自由流動;都市圈;互聯互通;集聚與輻射;中西部崛起

中圖分類號：F293

文獻標識碼：B

文章編號：1001- 9138 -（ 2019） 04- 0036-39

收稿日期：2019-02-27

1 人口和供地流向的新趨勢

近期，人口、用地和區域規劃政策亮點頻出？新年伊始，各地“搶人大戰”延續近兩年的火熱。根據中原地產統計，2019年以來已有16個城市發布人才落戶政策，類似西安這樣的國家中心城市，落戶的學歷門檻基本沒有了。國家發改委新聞發言人近日表示，目前31個省（區、市）已全部出臺戶籍制度改革方案，大多數已放開放寬落戶限制，許多巾小城市基本實現落戶零門檻，農業轉移人口市民化制度性通道全面打通。戶籍管制松綁，順應了人口流向的變動。

根據恒大研究院的統計，1991-2000年、2001-2010年、2011-2016年，一線城市人口年均增速分別為3.9%、3.4%、1.5%，二線城市分別為1.7%、1.7%、1%，而同期全國城市人口平均增速為1.04%、0.57%、0.51%。這表明，重點城市人口一直呈現凈流入的態勢。“十三五”規劃中，國務院提出將建設19個都市圈。1982-2016年，這19個郜市罔常住人口從7.1億增至10.2億，人口占比從70.3%增至73.7%。共享城鎮化紅利，推進包容性增長的背景下，人口流動的這種趨勢不會改變。

2016年，一線、二線、三線、四線城市的經濟一人口比值（GDP占比/人口占比）分別為2.4、1.6、1.1、0.6，重點城市的人口集聚能力依舊很強。根據國家發改委近日發布的《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》.這些重點城市未來多數將是這19個都市圈的核心城市或中心城市。隨著人口要素的流動，作為生產生活要素的土地，其供給的空間格局也開始改變。過去，出于區域均衡發展的考慮，建設用地指標更多地偏向中西部，這與人口流動的空間格局不一致。

近期，供地政策發生巨大改變。首先，國土部明確，2018年基本建立人地掛鉤機制，2020年全面建立科學合理的人地掛鉤機制。對進城落戶人口，按人均100平方米標準安排新增城鎮建設用地;其次，《土地管理法》和《房地產管理法》近期同步修訂，掃清了集體經營性建設用地入市的法律障礙，大城市外圍集體經營性建設用地，可用于建設租賃住房、共有產權住房;最后，近期發改委文件明確，允許都市圈內城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨地區調劑，這是重大突破。

以往，在用地指標上，國家對重點城市卡得很緊，導致多數城市早早走上了更新和舊改之路。但是，房價和地價上漲或保持高位的情況下，更新和舊改推高房價上漲預期，或事實上推高了房價，反過來沖擊到外來人口“本地化”。國際上，人口向大都市或都市圈集中和融合是潮流。聯合國預測，到2035年，全球城市化率將達62.5%，大城市和大都市圈人口繼續快速積聚，但50萬人以下城市人口年均增速將降至1%，略高于0.9%的自然增長水平，要素必然向大都市涌人。

2 全國統一的要素市場將形成

我國也不例外，根據國家衛健委《中國流動人口發展報告2018》，流動人口比例每提高1個百分點，未來5-10年城市總量和人均GDP將會提高1-2.3個百分點。看來，流動人口導人會明顯加速城市的經濟增速。而且，人口融合（落戶）也有這種效應，因為在我國，很大程度上，人口落戶以后才意味著“扎根”直系親屬會遷徙過來，消費和家庭投資將告別“短期化”，經濟密度相對增加。根據世界銀行的統計，經濟密度增加一倍，全要素生產率（ TFP）將提高6%。以創新為首要任務的粵港澳大灣區，近期粵港澳三地政府宣講會上，之所以突出強調三地法律、服務、金融、醫療、建筑等基礎領域的規則要對接，就在于促進各種人口、信息、資金要素充分融合，推動“產學研”一體化：唯有這樣，才能借助于要素自由流動和融合，推動創新：

近日，在全國治安管理工作座談會上，公安部副部長孫力軍指出，“積極探索試行以經常居住地登記戶口制度”。上述發改委的文件中也提出，“具備條件的都市圈率先實現戶籍準入年限同城化累積互認”，事實上也是對這一制度探索的先行實踐。對于保持了70年的戶籍制度來說，也無疑是重大突破。結合上述分析，這也預示著，在大城市、中心城市和都市圈導向的新的經濟“增長極”下，原來的城鄉二元隔離、戶籍壁壘以及人口、土地等要素自由流動的藩籬，將統統被打破。

預計，為應對人口紅利消退、老齡化后的社保壓力，搶占人口自由流動帶來的“二次人口紅利”，各地“搶人大戰”將繼續上演。不過，根據國家人口普查數據，截至2016年，我國高中及以上學歷的人口僅占30%。基于國家對各地外來人口落戶在土地、轉移支付上的政策支持，加上消費內需導向的各種政策“落地”，以及落戶人口的內需潛力，“搶人才”最終變為“強人口”。因此，連同土地、社保等在內，貫通城鄉和東中西部的全國統一的要素市場將形成。

3 我國經濟增長的空間格局將重塑

3.1 我國增長戰略從均衡轉向協同

這也將重塑我國的經濟增長格局，這意味著我國的經濟增長戰略，將從過去的區域經濟均衡為主，轉向區域一體化下的協同發展戰略。也就是，順應人口流向變化，土地等資源高效利用，打破要素流動限制等趨勢，大城市、中心城市和都市圈內核心城市，這些在改革開放40年快速成長、已經向第三產業轉型、創新能力強的“頭部城市”，率先借助互聯互通和區域一體化，積極發揮“積聚一融合”“輻射一帶動”作用，打造新“增長極”，助推我國經濟轉型和突圍。

3.2 三大都市圈是我國參與國際競爭合作的平臺

以一線城市為核心的東部三大城市群，以5%的土地面積，聚集了23.3%的人口和39.3%的GDP，已成為帶動我國經濟快速增長，參與國際合作、競爭的主要平臺。人口和資金等要素長期凈流入，并經過充分“積聚一融合”后，未來這三大城市群將更多承擔“創新一升級”并“輻射一帶動”的責任。這i大城市群內部，高度聚集的要素，將在空間上將重構，并打造出多個都市圈，比如珠三角的廣佛肇、深莞惠和珠江中都市圈及更大范同的粵港澳大灣區，除了廣深之外，東莞、佛山、珠海作為次級中心，城市地位將提升;再如，長三角有環上海（上海外圍及昆山和嘉興等）、杭州（包括杭州外圍及黃山等）、南京（包括南京郊縣及蕪湖等）、寧波（包括寧波郊縣及舟山和臺州等）、合肥（包括合肥外圍）、蘇錫常等數個都市圈。

3.3 一線城市的功能將從集聚轉向輻射

三大都市圈內部，中心城市將致力于科技創新、高端制造和現代服務業，并將與次級中心（制造業為主導產業）和都市圈內部的三四五線城市（內需腹地）.形成完整的產業分工體系、“產學研”一體化的合作體系。通過與更廣闊的外圍（比如“泛珠三角”）在基礎設施上互聯互通，城鄉建設用地增減掛鉤和調劑余缺，產業和空間規劃上協同，不僅獲得了增長空間，增長紅利也輻射到更大范圍，從積聚中走向平衡.比如大灣區帶動粵東西北等地區;通過互聯互通、轉移產業，長三角帶動安徽、江蘇和浙江內陸相對落后地區獲得增長，京津冀通過通州副中心（與北三縣協同規劃）、天津和雄安新區形成的“黃金三角”，促進京津冀協同增長。

3.4 都市圈內三四五線城市是增量空間的重點

同時，都市圈內三四五線城市將獲得更多機會。一方面，發改委文件明確了都市圈的內涵。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以l小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態。另一方面，文件也明確了都市圈的建設路徑，以促進中心城市與周邊城市（鎮）同城化發展為方向，以創新體制機制為抓手，推動統一市場建設、基礎設施一體高效、公共服務共建共享、產業專業化分工協作。這意味著，都市圈內三四五線城市將承接產業轉移和分工，將與中心城市互聯互通。另外，中心城市已高強度開發，更新成本高，增量空間會借助互通和轉移而向外圍騰挪。這意味著，未來都市圈內三四五線城市將是增量開發的重點。

3.5 中部地區是新一輪增長的最大看點

中部地區將快速崛起，也是新一輪增長的最大看點。隨著傳統產業內遷、交通等基礎設施同步跟上，加上國家中心城市建設、夯實內需基礎，近年來中部經濟各項指標均表現亮眼。2018年，我岡固定資產投資同比增長5.9%，較2017年下滑1.3個百分點，但中部地區固定資產投資同比逆勢增長10%，較2017年上升3.1個百分點，且增速明顯高于東部的5.7%、西部的4.7%、東北的0.3%。值得注意的是，中部投資增長并非依賴地產拉動。2018年，中部地區房地產開發投資增速從2017年的11.6%降至2018年的5.4%，這意味著中部地區高投資增速主要在制造業投資和基建等領域。從與制造業投資相關的工業生產看，2018年安徽規模以上工業增加值的增速高達9.3%，增速位居全國第四位，江西這一指標的增速高達8.9%，而湖南、河南和湖北也均在7%以上，遠高于全國規模以上工業增加值同比僅6.2%的增速水平。2018年，中部社會消費品零售總額增長10.4%，明顯高于東部的8.2%、西部的9.3%和東北的6.1%。

3.6 西部地區受益于基建發力

西部地區增長勢能相對弱。2018年，西部地區固定資產投資增長4.7%，較2017年8.5%的水平下滑3.8個百分點，下滑幅度居四大地區之首。地產方面，西部地區房地產開發投資增速從2017年的3.5%升至8.9%，意味著非地產投資下滑更為嚴重。2018年，貴州、重慶、云南和廣西4省基建投資同比增速分別為15.8%、11.5%、10.9%、9.8%，較2017年分別下滑了9.7、4.3、21.4、3.9個百分點。與中部地區一樣，西部經濟增長依賴投資驅動更明顯，特別是對地產的依賴。2018年，東部、中部、西部、東北四個地區固定資產投資與GDP的比例分別為58%、93%、94%、52%，盡管較2016年的109%、177%、191%、128%均有大幅下滑，但中西部仍處高位。

2019年是西部大開發20周年，西部發展或迎來新的機遇。一方面，旨在“補短板”的新一輪基建投資已經啟動。國家領導人指出，我國目前發展不平衡，巾西部基礎設施建設滯后，要加快補齊這個短板，通過擴大有效投資，加快中兩部基礎設施建設，逐步縮小東中西部發展差距。2018年，盡管西部地區投資增速下滑了，但遠高于全國2.0%的平均水平，預計未來幾年西部投資增長還會保持相對高的水平。另一方面，隨著沿海產業轉型升級、中西部地區產業承接以及老一代農民工年齡增長，2010年以來部分人口逐漸回流中西部，四川、湖北和貴州等之前人口一度負增長的省份逐漸重回正增長，加上國家打造中兩部都市圈，西部地區的增長可期。

3.7 中兩部都市圈快速崛起

除了傳統的三大城市群外，成渝、長江中游兩個城市群共覆蓋5個省份，也是其中規模較大、同時也是最具發展潛力的跨省級城市群。這兩大城市群以5.2%的土地面積集聚了15.5%的全圍人口，創造了15.6%的全國GDP。由于，過去長期大規模輸J葉{農民工，2016年人口占比較1982年下降了2.3個百分點，2016年經濟一人口比值分別為0.92、1.07。但從區位、資源稟賦和近期增長看，成渝、長江中游未來有望成為中國西部地區、中部地區城市群的發展代表。而且，四川、貴州、重慶等過去人口外流嚴重的西部省市，近年來人口明顯回流，加上成渝發展帶在西南地區“一支獨大”，競爭對手少，資源積聚潛力很大，完全能夠搭上國家打造都市圈“增長極”的班車。此外，作為西北唯一的中心城市西安，在西北地區不僅發展態勢超級喜人，而且競爭對手少，再加上政府在“強省會”上勢在必得，未來將是西北的增長極。