高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系研究

張帥帥

【摘要】 ?近年來，財政資金的使用效益受到了越來越廣泛的關(guān)注，其中，教育經(jīng)費的投入及產(chǎn)出效果更是社會各界關(guān)注的重點。隨著新《預(yù)算法》的實施，預(yù)算績效管理工作全面推進。文章在對當(dāng)前高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀進行剖析的基礎(chǔ)上，針對存在的主要問題，采用關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI），建立起系統(tǒng)的、戰(zhàn)略性及可操作性較強的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系，并提出對該體系應(yīng)用的意見和建議，對加強高校預(yù)算績效管理工作及預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計具有一定的參考及借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】 ??高校預(yù)算績效管理;績效評價;指標(biāo)體系設(shè)計;評價結(jié)果應(yīng)用

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標(biāo)識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）12-0092-03

隨著國家對高等院校教育經(jīng)費投入規(guī)模的不斷加大，經(jīng)費的使用效益受到了越來越多的關(guān)注。如何對經(jīng)費的使用效益進行評價，已成為高校預(yù)算績效管理的主要任務(wù)和重點環(huán)節(jié)。因此，探索建立科學(xué)、全面的預(yù)算績效評價指標(biāo)體系是高等院校實現(xiàn)預(yù)算績效管理評價的關(guān)鍵，對于提高高校預(yù)算資金使用效益具有重要意義。

一、高校預(yù)算績效管理現(xiàn)狀及績效評價面臨的主要問題

（一）我國高校預(yù)算績效評價尚處于起步階段

預(yù)算績效評價是預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)。《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2011]416號）中對預(yù)算績效管理做出如下定義：政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。強化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，強調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率，要求在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程中更加關(guān)注預(yù)算資金的產(chǎn)出和結(jié)果 [1]。2013年，財政部印發(fā)《預(yù)算績效評價共性指標(biāo)體系框架》（財預(yù)[2013]53號），為績效評價工作提供了具有共性的、參考性的框架模式[2]。

2015年新《預(yù)算法》首次融入績效管理理念，并強調(diào)了實施預(yù)算績效管理的重要性。在高校預(yù)算績效評價方面，《教育部關(guān)于2015年預(yù)算績效評價工作的通知》（教材司函[2016]12號）要求將“中央高校改善基本辦學(xué)條件專項”和“高校發(fā)展長效機制補助經(jīng)費”納入了部門預(yù)算績效評價項目。2017年初，教育部印發(fā)《關(guān)于開展項目支出績效自評工作的通知》（教財司函[2017]10號），要求將各單位所有項目開展績效自評，確保自評覆蓋率達到100%[3]。

由此可以看出，我國高校項目支出預(yù)算績效評價于近年來才全面展開，而基本支出預(yù)算目前尚未開展績效評價工作。

（二）高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系尚待完善

經(jīng)過預(yù)算績效管理工作幾年的探索與實踐，在財政部相關(guān)文件指導(dǎo)下，教育部已研究和設(shè)計了高等學(xué)校項目績效評價的初步指標(biāo)體系。但當(dāng)前指導(dǎo)文件中評價指標(biāo)的設(shè)置還比較粗放，三級指標(biāo)設(shè)置不夠細化;各項評價指標(biāo)權(quán)重的確定與計分尚缺乏科學(xué)的依據(jù)和方法。在項目預(yù)算執(zhí)行過程中，預(yù)算執(zhí)行僅用單純的數(shù)字和比率表示，未開展系統(tǒng)性績效評價，因此，高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系還有待完善。

（三）高校預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用和問責(zé)機制尚不完善

在預(yù)算管理方面，“重分配、輕管理，重支出、輕績效”的現(xiàn)象仍普遍存在。在預(yù)算編制過程，往往投入較多的關(guān)注，而預(yù)算一經(jīng)確定，經(jīng)費的執(zhí)行效果往往缺乏關(guān)注和考量。此外，預(yù)算績效的評價結(jié)果與下一年度預(yù)算安排還未做到有機結(jié)合，評價結(jié)果的公開程度和應(yīng)用效果不佳[4]。學(xué)校普遍尚未建立預(yù)算績效問責(zé)與激勵制度，績效評價對于優(yōu)化、促進預(yù)算管理的作用尚未得到充分體現(xiàn)。

二、高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建目標(biāo)與具體原則

（一）高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建目標(biāo)

評價活動就是要用有限的評價因子或評價項目，去刻畫具有無限多樣性的事物。在績效考核過程中，可以測定和評估被考核對象各個方面或各個要素的評價因子或評價項目就是績效考核指標(biāo)[5]。

高校預(yù)算是一所高校整體戰(zhàn)略的反映，規(guī)定著高校此時間范圍內(nèi)建設(shè)活動的方向與范圍。績效評價指標(biāo)是高校預(yù)算績效目標(biāo)的細化和量化描述，績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計是否科學(xué)、規(guī)范，直接影響到預(yù)算績效管理的效果。因此，高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建的核心目標(biāo)就是要通過對系列指標(biāo)的設(shè)計與應(yīng)用完成高校預(yù)算績效評價管理任務(wù)，從而優(yōu)化高校資源配置，杜絕花大錢辦小事的現(xiàn)象，提高高校財務(wù)科學(xué)化、精細化管理水平，促進高校建設(shè)目標(biāo)的完成。

（二）構(gòu)建高校預(yù)算管理績效評價指標(biāo)體系的具體原則

1.戰(zhàn)略性原則。績效評價指標(biāo)體系的建立是為預(yù)算績效管理而服務(wù)。高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計與應(yīng)用應(yīng)能較好完成高校預(yù)算績效評價管理任務(wù)，從而幫助實現(xiàn)高校建設(shè)目標(biāo)。因此，績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計應(yīng)遵循戰(zhàn)略性思想，指標(biāo)的選取應(yīng)能突出反映高校建設(shè)的重點關(guān)注層面，如人才培養(yǎng)、教學(xué)研究、科技創(chuàng)新等，指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)對促進學(xué)校建設(shè)具有真正的價值和意義。

2.系統(tǒng)性原則。績效評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)兼顧財務(wù)指標(biāo)和非財務(wù)指標(biāo)的平衡、內(nèi)部效益與外部效益的平衡、短期效益與長期效益的結(jié)合。

3.可操作性原則。指標(biāo)的選取應(yīng)考慮實現(xiàn)條件的可操作性，各指標(biāo)能夠獲得相關(guān)的資料或數(shù)據(jù)從而進行量化，能夠根據(jù)具體的評價標(biāo)準(zhǔn)得到評價得分。

4.可比性原則。可比性原則應(yīng)遵循同一被評價對象的考核結(jié)果能體現(xiàn)出不同時期的差異，不同的被評價對象在同一時期的考核結(jié)果能夠反映出個體之間的差異[6]。

三、高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的設(shè)計

（一）績效評價方法的選取——關(guān)鍵績效指標(biāo)法（KPI）

績效管理評價指標(biāo)體系是預(yù)算績效評價的重要實施手段。目前，常用的績效考核方法主要有比較法、等級評估法、目標(biāo)管理法、平衡計分卡等方法。其中，關(guān)鍵績效指標(biāo)法根據(jù)重要的經(jīng)濟學(xué)理論——二八定律進行設(shè)定，通常是將定性的戰(zhàn)略目標(biāo)通過自上而下層層分解為具體的、定量的績效考核指標(biāo)，以保證單位內(nèi)所有部門和成員的努力方向與單位目標(biāo)保持一致[7]。該方法將把對績效的評價簡化為對關(guān)鍵指標(biāo)的評價，既包含財務(wù)指標(biāo)，也包含非財務(wù)指標(biāo)，易于計量和評價。

（二）高校預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的設(shè)計——以A大學(xué)為例

根據(jù)KPI指標(biāo)體系設(shè)計流程，結(jié)合高等教育行業(yè)特點，擬對A大學(xué)進行預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建。

1.A大學(xué)基本情況。A大學(xué)是教育部直屬國家重點大學(xué)，辦學(xué)歷史悠久，師資力量雄厚、學(xué)科特色鮮明、教育質(zhì)量和科研水平居于國內(nèi)一流，每年預(yù)算總體收支規(guī)模在40億元左右。

2.績效目標(biāo)的確定。A大學(xué)根據(jù)辦學(xué)宗旨，結(jié)合學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，制定了“十三五”期間的核心發(fā)展計劃，本文將此發(fā)展計劃作為A大學(xué)現(xiàn)階段預(yù)算支出績效目標(biāo)，具體為：卓越人才培養(yǎng)、打造世界一流學(xué)科、一流教師發(fā)展、科研創(chuàng)新能力提升和文化構(gòu)筑。

3.評價指標(biāo)的設(shè)計。在整體支出績效目標(biāo)確定后，將對各目標(biāo)進行分解，設(shè)計績效評價指標(biāo)。評價指標(biāo)的設(shè)計應(yīng)遵循前述戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性、可操作性及可比性原則。以“卓越人才培養(yǎng)”目標(biāo)為例，我們采用“魚骨法”將該目標(biāo)分解為學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模、教育教學(xué)質(zhì)量、學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力、學(xué)生全球視野水平等細分目標(biāo)。之后采用“頭腦風(fēng)暴法”對細分后的績效目標(biāo)設(shè)計出具體的績效評價指標(biāo)。將學(xué)生培養(yǎng)規(guī)模目標(biāo)分為本科生在校生人數(shù)、碩士生在校生人數(shù)、博士生在校生人數(shù)、高職生在校生人數(shù)、留學(xué)生在校生人數(shù);將教育教學(xué)質(zhì)量目標(biāo)分為精品專業(yè)數(shù)、精品課程數(shù)、國家級教學(xué)成果獎數(shù)、國家級規(guī)劃教材數(shù)、支持教師提升教學(xué)能力和教學(xué)水平項目數(shù);將學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)能力目標(biāo)分為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育課程平臺數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)實踐平臺數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育經(jīng)費投入數(shù)、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育教師數(shù);將學(xué)生全球視野水平目標(biāo)分為新建本科生全英文專業(yè)數(shù)、新建碩士生全英文專業(yè)數(shù)、本科生海外訪學(xué)比例、研究生海外訪學(xué)比例、新增專業(yè)國際認證數(shù)。

按照以上流程，將A大學(xué)其他四項績效目標(biāo)也進行具體的目標(biāo)細分與評價指標(biāo)設(shè)計，從而得到A大學(xué)在“十三五”建設(shè)期間預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系，詳見下頁表1。

將A大學(xué)“十三五”期間建設(shè)目標(biāo)值作為該指標(biāo)體系的基準(zhǔn)數(shù)據(jù)，從而設(shè)計出A大學(xué)整體預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系。本評價指標(biāo)體系主要用于除基本人員經(jīng)費、水電氣暖物業(yè)等學(xué)校日常運行所必需的基本運行經(jīng)費外，各業(yè)務(wù)部門經(jīng)費和專項工作經(jīng)費的安排。

各績效指標(biāo)的權(quán)重設(shè)置應(yīng)結(jié)合年度工作任務(wù)確定，如在A大學(xué)“十三五”建設(shè)前期，著重學(xué)科建設(shè)，則把學(xué)科指標(biāo)體系下的具體績效指標(biāo)的權(quán)重提高;“十三五”建設(shè)中期著重師資等其他指標(biāo)建設(shè)，則把師資指標(biāo)體系下的具體績效指標(biāo)權(quán)重提高，降低學(xué)科等非重點建設(shè)目標(biāo)的績效指標(biāo)權(quán)重。

四、高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的應(yīng)用

（一）指標(biāo)及權(quán)重不同時期要進行更新修訂

預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的建立為預(yù)算執(zhí)行的績效評價工作提供了具體途徑。由于不同年度學(xué)校建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的不同，預(yù)算績效評價指標(biāo)體系中的具體績效指標(biāo)也會不同[8]，或同一績效指標(biāo)所占的權(quán)重會發(fā)生改變，因此，高校要隨年度工作主要任務(wù)對評價指標(biāo)體系的指標(biāo)及權(quán)重進行及時的修訂和完善。

（二）建立預(yù)算績效信息公開制度及獎懲問責(zé)機制

對于預(yù)算績效評價指標(biāo)體系的評價結(jié)果，可提交有關(guān)部門審議后公開，接受公眾監(jiān)督，提高內(nèi)控管理水平;同時可作為經(jīng)費管理責(zé)任制獎懲激勵的基礎(chǔ)，對預(yù)算績效完成較好的責(zé)任部門給予一定的獎勵，如在下年經(jīng)費安排上給予一定比例的獎勵用于該部門更好的建設(shè)，也可與部門年度考核結(jié)果掛鉤;制定績效問責(zé)機制，對預(yù)算績效完成較差部門施以一定懲罰，如扣減一定比例下年預(yù)算經(jīng)費，年度考核不得評優(yōu)等[9]，使預(yù)算申報減少盲目要錢、虛報預(yù)算等現(xiàn)象。

（三）加強預(yù)算管理科室建設(shè)及人員配備

當(dāng)前，受編制及人員規(guī)模約束，高校財務(wù)人力資源普遍緊張，預(yù)算管理工作科室人員配備普遍較少，一般僅有兩到三人，專業(yè)人員的缺乏為預(yù)算績效評價工作的開展帶來了一定的阻礙。為推進預(yù)算績效評價工作的有效開展，高校應(yīng)加強預(yù)算管理科室建設(shè)及人員配備，專人專崗負責(zé)，定期進行培訓(xùn)學(xué)習(xí)，同時開拓視野，對學(xué)校各項業(yè)務(wù)及各類方針政策要有一定的了解，為績效評價工作打下基礎(chǔ)。

（四）做好預(yù)算績效評價制度建設(shè)

制定預(yù)算績效評價制度，嚴格預(yù)算編制流程，做好校內(nèi)項目庫建設(shè)。通過預(yù)算績效評價制度的建立，將預(yù)算績效評價結(jié)果進行有效、充分的應(yīng)用，幫助學(xué)校實現(xiàn)建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)并促進經(jīng)費的使用及管理不斷優(yōu)化。

五、結(jié)語

高校預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的設(shè)計能夠為預(yù)算績效評價工作提供具體的途徑，對評價結(jié)果的有效利用能夠約束經(jīng)費使用部門對資金的管理與使用，從而提高學(xué)校資金使用效益和精細化管理水平，優(yōu)化資金配置，為學(xué)校事業(yè)的長久發(fā)展提供切實保障。J

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