農房閑置的形成及盤活策略思考

李學鳳 王景波

[摘要]農房大量閑置，造成了農村資源的浪費，給當地農民帶來大量損失和造成一些隱患。詳細描述了閑置農房的現狀及各種隱患，系統剖析了閑置形成的多種原因，在此基礎上提出了激發閑置農房利用的策略和途徑。

[關鍵詞]農房;閑置;盤活

[中圖分類號]F301.3[文獻標識碼]A

農房是農村各主體的重要財產，一直是農村各主體進行活動的依托，構成了農村社會經濟活動的基礎。隨著農村社會經濟的發展，農業勞動生產率大幅提高，農業勞動力出現剩余，并向城鎮遷移，大量農房閑置，對農房利用產生重要影響，造成資源浪費，致使農民資產的流失。

十九大報告提出，當前我國社會的主要矛盾已轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。我國發展的不平衡主要體現為：領域不平衡、區域不平衡、群體不平衡。其中“區域不平衡”之一表現為城市與農村不平衡，城鄉貧富差距較大是新中國成立以來一直存在的問題。因此，在2017年10月18日舉行的黨的十九大上，習近平總書記提出了鄉村振興戰略。2018年1月2日，國務院公布了《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》， 9月26日，中共中央國務院印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。一系列文件的出臺，為鄉村經濟的快速崛起提供了方向和指導。在實施鄉村振興戰略背景下，了解閑置農房的閑置成因，謀劃盤活對策，對發展農村經濟，提高農民生活水平，進一步的推進農房的開發利用具有重要的現實意義。

1 農房閑置的現狀

農村到底有多少閑置農房呢？許多部門和個人提出了這個問題。據國土資源部等相關部門統計，全國的農村至少有7000萬套閑置房屋，農村居民點空閑和閑置用地面積達200萬hm2左右，而且這個數字隨著農村人口向城市的轉移還在逐漸增長。

閑置農房中，一些建造年限較長、結構損壞較嚴重、外觀比較舊破的房屋基本上處于長期閑置狀態，無人居住，這種房屋總體比例較小;一些建成年限短、房子較新、主體較好的房屋，仍適合人居住，但由于房屋的主人常年外出務工，或移居城鎮，他們逢年過節等返回老家時偶爾暫時使用，致使這些房屋處于閑置長于利用的間歇閑置狀態，這種閑置農房的數量較多，構成了閑置農房的主體。

農房是農民或其組織的重要資產，在鄉村振興背景下，農房的閑置就是農民資產的流失。且這些大量閑置房的存在給農民個體和集體組織都帶來了不同程度的負面影響。

（1）安全隱患明顯。閑置農房，由于長期缺少管理，原本良好的木材、磚瓦失去利用價值，再加上風吹日曬雨淋，荒草滿院，農房變得易倒塌，存在較大的安全隱患，損害農民人身安全和財產安全。

（2）土地價值損失。土地是農業最基本的生產要素，是農村最寶貴的發展資源，更是生于斯、長于斯的廣大農民的最根本的生存資源。但由于農民的土地資源意識不強，大量閑置農房所占用的宅基地也處于閑置狀態，而土地的價值主要表現為其使用價值，由于房屋的使用，宅基地一時也不能復耕，閑置一天就會損失一天的使用價值，嚴重浪費了土地資源。

（3）易引發宅基地糾紛。由于農民對關于土地資源的各項法律法規了解甚少，在大多數農民心目中宅基地屬于私有財產，導致農民建房的隨意性較大，易形成凌亂不堪的建設局面，加上如果存在宅基地分配不均的現象，則極易導致群眾因爭奪宅基地而引發的矛盾糾紛，影響鄰里和睦以及鄉村穩定發展。

（4）不利于鄉村振興戰略的實施。隨著現代化的不斷發展，以及鄉村振興戰略的大力推進，新農村建設已提上日程，但是，由于農村閑置房屋的大量出現，以及其大多不在規劃統一范圍內，使得拆遷難以順利進行，村莊規劃方案不能落實，造成年年講規劃，村莊年年沒變化的現象。

2 農房閑置的形成原因

2.1 城鄉之間巨大差異的吸引

隨著城市化的快速發展、農民意識的改變以及種地所得與打工收入形成的強烈反差，導致大量農民不愿再靠“面朝黃土背朝天”的方式來獲得微薄的耕種收入，大量的農民選擇進城務工甚至定居，有的舉家進城，有的選擇創業，房屋則托付給鄰居或親戚朋友看管，有的甚至直接扔在村里，出現了農村的“空心化”、“農業邊緣化”，形成了工業化和城鎮化過程中工農失衡和城鄉失衡，導致了閑置農房的大量出現。

2.2 農民對農村改造的不合理預期

隨著新農村建設的發展，“農房換樓房”政策的推出，農房也存在著潛在的升值空間和利潤價值，農民便選擇將閑置房屋繼續閑置，等待被征收變現。更有甚者選擇繼續加蓋新房，希望將來以此換取更大面積的樓房。對未來拆遷補償的高預期，刺激了一些人盲目的加蓋，增加了農房的閑置面積。

2.3 制度的障礙

由于戶籍制度的限制，已經在城市定居的農民多數保留原農村的戶籍，他們為應對未來的不確定性，也不敢將農村的房屋賣掉或出租，大多被用來裝些雜物或是被閑置。這是因為，雖然已定居在城市，但戶口沒有遷移，無法享有居住城市的醫療、住房、教育、社會保障等福利，一旦出現變故，在城市中無法繼續生活，他們還可以選擇回農村繼續生活。因此，他們寧愿選擇將房屋閑置，也不會變賣出去。

根據《農村宅基地管理辦法》第八條規定：農村村民宅基地的所有權屬于集體，個人只有使用權，未經批準任何人不得擅自轉讓、出租。這是造成農村房屋大量閑置而不能處理掉的重要原因之一。

2.4 傳統文化的影響

一是受傳統的“祖宅”觀念的影響。“祖宅”承載了一個家族歷史、傳統和記憶的神圣之地。即使后來由于各種原因“祖宅”無人居住，他們寧可讓其荒廢，也不愿將其隨意買賣，而是僅僅把它當做懷舊的對象;二是受落葉歸根的傳統觀念的影響。不少農民在外掙了錢，還是習慣回家蓋房子，但由于農民長期不在農村居住，農房成了“沉睡”的資源。

2.5 有效利用途徑少

閑置農房的經濟利用要一定的成本投入，需要一定的需求門檻保障，否則就可能造成虧損。鄉村振興戰略剛剛實施，農村的新興產業仍處于起步階段，新興產業的經濟環境、基礎設施環境、技術環境仍然薄弱，制約著眾多農村的新業態的數量、類型及對農房等建筑的需求。一些新業態及開發看起來前景很好，但大量農村由于受目前不利的區位環境、經濟環境的約束，效益的不確定性強，致使閑置農房的房主及經營者為了規避風險，也不愿利用閑置農房開展多種經營，從而減少了農村閑置農房的利用。

3 閑置農房盤活的策略

3.1 加強土地法制和宅基地政策的宣傳教育

各級國土資源管理部門要深入持久地開展宣傳教育活動，廣泛宣傳我國國情和法規政策，提高干部群眾遵守土地法律和珍惜土地的意識，增強依法用地、集約用地的自覺性。可以采用宣傳畫報、網絡平臺、微信公眾號、電視等移動宣傳形式，或組織不同范圍內的講座或宣講會等現場形式，大力開展節約、保護土地資源，合理建房與處理閑置宅基地及住房方法等問題的教育和宣傳。提升農民對促進閑置宅基地及房屋利用與流轉重要性和必要性的認識，樹立節約用地的觀念，合理有效處理閑置宅基地及住房，促進農村閑置宅基地及房屋的流轉，提高土地和房屋的效益。

3.2 調整健全農村房屋買賣的相關法律法規和配套制度

在原先法律制度的框架下，閑置農房無法順利地進行市場流通，導致產生大量閑置農房沒有合法途徑進行流轉，相關權益也無法得到保障。尤其是在城郊地區，隨著當前日益旺盛的房產市場需求，城市樓房與農房巨大的利益落差帶來的利益誘惑導致私下交易的隱性市場的存在。在隱性的交易市場中沒有配套的監督機制，農房流轉市場秩序混亂，在一定程度上也阻礙了城鎮化的進展。因此適當調整健全農房買賣的相關法律法規和配套制度是非常有必要的。所以，應該不斷完善農村房屋買賣制度、建立農村宅基地使用權流轉制度，建立健全農村社會保障制度，切實保障農民的切身利益。

3.3 強化管理者的責任機制

對閑置農房的管理最主要的縣鄉國土資源及住建管理部門與村自治組織。為了強化依法管理宅基地及房屋的責任，應當建立讓各管理主體責任明確的共同責任機制，健全農村宅基地及房屋監督管理制度，落實工作責任，形成執法監管合力，加大對閑置宅基地及房屋的處置政策的落實，共同遏制違法違建。

3.4 強化政府宏觀調控，加快農村基礎設施建設和村莊改造

在現行市場經濟體系下，政府在促進資源合理分配，提高社會整體資源配置能力上發揮著不可替代的作用。政府應充分發揮引導作用，促進各村嚴格執行村莊整體規劃，規范村莊布局，利用中央及地方財政對農村的轉移支付，加大改善農村的交通道路、網絡通信、醫療衛生、生態環保等生產生活條件，改善農村發展的硬環境，完善農村的社會化管理，增強其便捷性、舒適性和安全性，為農村閑置房屋的整合利用優化農村經濟和社會發展的基礎。政府應該從滿足農民生活生產需要出發，編制村鎮建設規劃、規范的農村房屋交易市場、建立宅基地儲備制度、加強農宅結構指導等方面進行有效調控。通過基礎設施的完善，村莊的改造，激發閑置農房的利用，降低閑置率。

3.5 搭建農村房地產租賃交易平臺，推進農村閑置房屋的市場化

由于受各種制度和管理政策的約束，許多現代的平臺工具不敢涉及農村房地產，致使農房處于凍結狀態，交易基本為零，固化了農房閑置。目前，國家正在加速推進農村宅基地和農房的制度改革，“三權分置”等土地制度已確立，為閑置農房盤活提供了制度和法規基礎。搭建農村房地產租賃交易平臺，推進閑置農房的市場化，能為閑置農房提供一個廣泛、公平、即時的交易環境，調動農房持有者進行租賃的積極性，并能獲得較高的經濟效益，對農房有各種需求的人，也可以容易、快捷地找到合適的建筑。因此，相關部門、地方政府應積極為農民搭建農村房地產租賃交易平臺，推進閑置農房的市場化。

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