村土地利用規劃中的居民點空間重構研究

于浩洋

[摘要]村土地利用規劃是對現行規劃體系的深化，對農村居民點空間布局提出了新的要求。以蘇北L村為例，對村土地利用規劃中農村居民點空間重構的內涵和方法進行探討，分析村莊土地利用現狀和存在的問題，從結構調整、布局優化、綜合整治等方面對重構該村居民點空間布局，進而對村莊各類用地結構與布局的優化進行規劃設計，力圖為村土地利用規劃工作提供有益參考。

[關鍵詞]村土地利用規劃;農村居民點;空間重構

[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1 引言

近年來，黨中央、國務院對做好新時期農業農村工作做出了一系列重要部署，其中明確要求“加快編制村級土地利用規劃”。2017年，原國土資源部先后頒布《關于有序開展村土地利用規劃編制工作的指導意見》和《村土地利用規劃編制技術導則》，對村土地利用規劃的具體實施做出規范，標志著這項工作正式進入推廣實施階段。

農村居民點是當前農村人地矛盾最突出、最典型的空間區域之一。根據《全國土地整治規劃（2016～2020）》，全國農村人口人均居民點用地達到317m2，嚴重超出國家標準。而農村居民點教育、醫療、衛生等公共服務設施和基礎設施卻十分薄弱，布局散、亂、空現象比較普遍，由此還加重了農田細碎化、生態格局破碎化問題。馮應斌和楊慶媛（2014）認為，農村居民點用地整治是我國當前土地整治工作的戰略重心，也是盤活農村土地利用結構和空間布局的關鍵。

村土地利用規劃應通過農房改建、村內道路改造、公共設施建設和環境治理，集中對閑置、廢棄、散亂的宅基地和其他集體建設用地進行整治。因此，通過數量結構調整、空間布局優化、土地綜合整治，重構農村居民點空間格局，是村土地利用規劃的核心任務之一。但目前關于農村居民點布局的研究大多是對分布的形成與演化機制進行分析，或從縣市級、鄉鎮級等中觀層面研究不同類型布局優化策略，難以為村域微觀尺度的村土地利用規劃工作提供充分的參考。基于此，本文從空間規劃的視角對村土地利用規劃中農村居民點空間重構的內涵和方法進行探討，以江蘇省北部的L村為案例，通過分析村莊土地利用現狀和存在的問題，結合實地調研成果，從結構調整、布局優化、綜合整治等方面對重構該村居民點空間布局，進而實現村莊各類用地結構與布局的優化進行規劃設計，力圖為村土地利用規劃編制工作提供有益參考。

2 區域概況與現狀分析

2.1 研究區域概況

L村位于蘇北地區東南部，是江蘇省首批特色田園鄉村試點之一，352省道穿村而過。全村下轄7個村民小組，672戶，常住人口1787人，人均純收入28200元。村域內地勢平坦，是蘇北濱海平原發展農業的代表性地區，經濟作物以西瓜、青椒、黃瓜等特色果蔬為主，糧食作物多為玉米。村內建有省級現代農業產業園和一家從事果蔬深加工的農業產業化龍頭企業。

近年來，L村的土地利用方式開始由小農戶自營農業生產為主，逐步向規模化經營的特色農業和休閑觀光農業轉型，但仍受到耕地集約度低、宅基地利用粗放、地塊散亂、鄉村風貌退化等歷史遺留問題的制約，在農村土地利用與規劃管理方面具有較強的典型性和研究價值。

2.2 土地利用現狀

2.2.1 現狀數量結構。根據當地土地利用現狀調查數據，利用ArcGIS 10.2提取出L村各類用地面積的數量結構如表1。

從數量結構看，L村的建設用地以農村居民點為主。雖然建設用地面積與農用地相比占比不高，但問題最為突出。根據當地農村宅基地管理辦法，每戶宅基地面積標準為200m2，L村宅基地用地總面積64.37hm2，即戶均宅基地面積957.89m2，超標、閑置問題突出。而公共服務設施用地、經營性建設用地、基礎設施用地、景觀綠化用地面積均為0，建設用地數量配置嚴重失衡，制約了村莊的經濟發展。L村超標、閑置宅基地占用的建設用地指標如果通過居民點整治“釋放”出來，無論是用于增加村內公共服務基礎設施用地、商業用地，還是用于城鄉建設用地增減掛鉤，擴大農業經營規模，都將為L村發展經濟、改善基礎設施條件提供很大動力。

2.2.2 現狀居民點空間布局。筆者于2018年7月下旬赴L村進行了實地調研，結合當地國土部門提供的L村土地利用現狀圖，L村的居民點以村民小組為單位，沿農田及河流溝渠、農村道路分布，7個村民小組形成了5個東西向的條帶狀居民點，較為零散，農村土地利用管理薄弱的歷史原因造成宅基地無序擴張的現象尤為突出。實地調研發現，村民大多從自家宅基地的房前屋后擴張出大片空地，用于存放農機設備、晾曬農作物等，面積甚至超過宅基地，利用效率很低。且隨著青壯年勞動力流失，宅基地閑置問題日趨嚴重。宅基地超標、閑置問題進一步加重了農用地、生態用地的碎片化。

基礎設施布局方面，村莊主干道路為東西向穿過村莊的352省道和南北向貫穿村莊的L路，其余為水泥材質或未硬化的道路，用于居民點之間或居民點到農田的交通，對外交通較為便捷，但村內道路網絡仍缺乏合理規劃。

2.3 村民意愿與政策認知

實地調研過程中，在前期的資料搜集和研究的基礎上，對農戶開展了問卷調查與訪談，內容包括村民的生產經營與土地利用狀況、對村土地利用規劃的認知以及對村莊居民點布局結構、房屋建設意愿與基礎設施需求、環境治理等方面的意見，調查結果的描述性統計分析如下。

宅基地管理方面，雖然村委會近年來已經嚴格執行“一戶一宅”政策，規范宅基地管理，但對宅基地超標、閑置的歷史遺留問題尚未采取有效措施進行治理，且64.0%的受訪農戶對這一問題的處理方式表示“不好說”或“放置不管”，反映了超標、閑置宅基地處置問題的復雜性。被調查農戶對現有居住條件的滿意度達到96%，只有17.8%的農戶在未來五年內有新建住房的需求，其中91.4%的村民選擇在原地重建或翻修。對于統一規劃、集中安置的新農村社區，只有16.7%的村民明確表示愿意搬去居住，約75%的村民表示“無所謂”“隨大流”，服從集體意愿。對于集中安置的住房類型，有81.2%的被調查農戶選擇獨門獨院或聯排的獨家房屋，僅有少部分村民表示可以接受多層或高層住宅。可見村民的傳統生活習慣和意識難以一時改變，村土地利用規劃中應盡可能在原有村莊形態上改善農民的居住和生活條件，不宜大量新建造成“建設性破壞”。

基礎設施建設方面，村民的需求主要集中于優化村內道路網絡和新建衛生室等醫療設施（分別有72.3%和65.2%的村民選擇），對于文化廣場、活動中心等文化休閑場所，大多數村民認為沒有必要新建。

政策認知方面，村民對村土地利用規劃的支持程度較高，93.2%的農戶支持本村開展土地利用規劃并對土地利用進行必要調整。在安置補償合理的前提下，超過85%的農戶愿意在土地流轉、房屋改造或景觀出新等方面給予配合。但對于編制村土地利用規劃的意見和建議，大多數村民表示“沒有”“不懂”或認為自己的意見沒用，表達意愿、參與規劃的積極性不高。

3 農村居民點空間重構設計

3.1 數量結構調整

L村土地利用結構調整的關鍵在于測算超標、閑置宅基地所占用的存量建設用地指標，即居民點整治潛力，應用較為廣泛的方法主要有人均建設用地指標法、戶均建設用地指標法、閑置土地抽樣調查法、建筑容積率法等。人均建設用地指標法和戶均建設用地指標法又被統稱為“政策指標法”。兩者思路相同，是根據國家及當地規劃標準、技術規程中規定的人均/戶均建設用地標準，對照居民點現狀面積和農村現有人口確定的可釋放出的居民點面積，這也是《土地開發整理規劃編制手冊》中規定的測算農村居民點整治潛力的方法。這類方法的優點是原理簡單，操作簡易，但也存在許多問題，如忽視了農戶數量的變動性和農村生產生活實際情況等，測算結果往往偏大。基于這類方法的思路，劉彥隨等（2013）提出了城鎮體系規劃法，以城鎮體系規劃確定的規劃期末的農村人口及用地規模為依據，將規劃期末的居民點用地與現狀用地差值確定為整治潛力，考慮到了城鎮化進程對農戶數量、農村生產生活方式等整治潛力影響因素的作用，提高了政策指標類測算方法的精度。建筑容積率法是通過實際抽樣調查農村居民點建筑用地容積率的現值，提出規劃期末建筑容積率期望值，采用農村居民點建設用地總面積與兩種容積率之差的乘積計算土地整治潛力。該方法缺點是忽略了閑置地及空宅的土地整治潛力，導致測算結果偏小。相對應地，閑置土地抽樣調查法是調查樣點內部閑置土地面積和土地閑置率，將其作為該區域農村居民點的閑置率，測算整個區域農村居民點的整治潛力，但未考慮村莊內部結構調整可獲得的潛力。

綜合考慮L村居民點用地現狀和數據的可得性，本文采用戶均建設用地指標法測算L村居民點整治潛力。根據上文對土地利用現狀的分析，L村戶均宅基地面積957.89m2;根據當地國土部門2017年度土地變更調查現狀數據，當地人均耕地面積1200m2，對照當地農村宅基地管理辦法，人均耕地在667m2以上的縣（市、區），每戶宅基地不得超過200m2。按此標準計算，L村宅基地整理可置換出的建設用地指標超過50hm2。釋放出的建設用地指標如何使用是盤活L村土地利用結構與布局的關鍵，本文提出以下兩種方案。

一是用于村莊內部建設。農用地、建設用地、生態用地總量結構基本不變，整治超標、零散、閑置宅基地，適度集中居住，實現農田集中連片規模化經營，釋放出的建設用地指標用于增加村內公共服務基礎設施用地、經營性建設用地，改善村民生活條件，同時為休閑觀光農業的發展建設必要的基礎設施。

二是用于城鄉建設用地增減掛鉤。通過宅基地整理，推進村民適度集中居住，釋放出的建設用地指標用于增加城市新增建設用地指標，村內建設用地總量減少，農用地總量增加，擴大農業規模化經營，進一步發展特色農業、高效農業。

3.2 空間布局優化與綜合整治

L村居民點空間布局優化的基本思路是對分散的居民點分步進行宅基地退出、置換，引導村民適度集中居住。原有的分散居民點復墾為耕地，與周邊農田成片，擴大特色農業經營規模。置換出的建設用地指標用于公共基礎設施建設。

目前對農村居民點布局優化的研究大多是以服務于縣域、鎮域的宅基地退出和農村居民集中居住為目標，往往忽視了村莊內部調整在農村居民點布局優化中的作用，而這正是在村土地利用規劃工作中應重點關注的整治模式，即以行政村或中心村為單位，通過村莊內部的土地利用結構調整和居民點空間重構實現村莊布局的優化。徐保根等（2012）較早地從村級尺度關注了居民點用地的適宜性評價，基于多因素綜合評價法從農民的經濟支付能力、就業結構、區域經濟實力等方面構建指標體系，對村級土地利用規劃中新安置區的農村居民點用地布局的確定具有啟發意義。

本文基于相關研究，結合村土地利用規劃的新要求和L村實際情況，選取可拓展空間、人口經濟狀況、基礎設施狀況、區位條件、農戶意愿五類指標，結合村莊產業發展需要，通過多因素綜合評價法評估L村各居民點用地適宜性，確定新建居民點應集中布局在352省道南側和村莊南部的L河兩側，以該地塊現有的兩個經濟狀況較好、宅基地管理相對規范的村民小組為基礎建設新農村社區;公共服務基礎設施用地布局在省道南側的居民點附近，新建村委會（村民服務中心）、衛生室、幼兒園等;經營性建設用地中，商服用地（超市、餐飲、民宿）布局在兩個居民點附近，支持休閑觀光農業發展;倉儲用地布局在省級現代農業產業園附近，用于特色農產品的物流批發，發展農村電商;位于省道北側的工業用地（果蔬深加工企業）位置不作調整，可根據企業需要適度擴大經營規模;交通用地方面，優化村莊道路結構，擴大居民點耕作半徑，田間道路系統與周邊鄉村道路相連，形成層級分明、縱橫交錯的道路網，滿足現代化農業生產的要求。

4 研究結論與啟示

4.1 研究結論

本文以江蘇省北部的L村為例，依據土地利用現狀調查數據和實地調研成果，結合現有研究中關于農村居民點整治潛力測算、布局優化模式的理論，對L村土地利用規劃中重構居民點空間并由此推動各類用地空間布局的優化進行了構思，可以得出以下初步結論。

4.1.1 經過三輪土地利用規劃和土地整治規劃，我國的農村居民點整治工作已形成了成熟的理論體系，取得了一系列實踐成果，相關研究在整治潛力測算、整治分區與模式選擇、優化布局策略等方面提供了重要的理論支撐。但面對新時期農業農村工作提出的新要求，在村級土地利用規劃工作正式啟動的背景下，農村居民點整治仍存在重數量指標、輕選址落地的問題，尤其是微觀層面的居民點內部各業各類用地的空間安排仍缺少科學有序的規劃指導。對農村居民點的區域差異考慮不足，未充分做到因地制宜。現有的農村居民點空間體系難以滿足城鎮化和鄉村轉型發展的要求，需要對空間要素系統進行統籌優化和調整。

4.1.2 農村居民點空間重構是建立在現有居民點空間體系基礎上，以優化調整為核心手段的空間規劃行為，其內容包括土地利用結構調整、居民點等建設用地空間布局優化、土地綜合整治復墾、基礎設施建設以及生態保護等諸多方面。以解決村民分散居住造成的宅基地粗放利用，基礎設施投入需求大、成本高等問題，引導村民向中心居民點集中居住，實現村莊整體空間布局的優化。

4.1.3 村民是最了解本村風貌的“規劃師”。村民對于開展村級土地利用規劃的支持度較高，并且配合規劃實施的積極性也較高，這有利于規劃工作的順利開展。但對村土地利用規劃普遍缺少足夠的理性認知，在規劃編制過程中提出意見、進行監督的積極性不高，尚不能充分發揮村民作為鄉村治理的主體而在村規劃中應有的監督、建議作用。

4.2 政策建議與展望

4.2.1 村級土地利用規劃應在上級土地利用規劃的控制下，與其它相關規劃，如產業規劃、景觀規劃等更好地銜接，充分體現“多規合一”的思想，形成一套系統的土地利用與鄉村發展規劃方案，避免不同單位、不同領域的規劃方案疊床架屋，難以落實。

4.2.2 重視從微觀的村域尺度進行村莊內部結構調整的居民點空間重構模式及實施策略、目標設計進行更加深入的探討，完善制度設計，增強參與主體、資金來源和目標的多元性。

4.2.3 進一步完善宅基地有償退出制度，探索宅基地產權制度改革，為村土地利用規劃中閑置宅基地的處理提供理論和政策依據。

4.2.4 探索將村民的認知、意愿更加有效地納入規劃體系中，引導和提高村民對規劃知識及相關政策的理性認知，健全村民參與規劃的方式，鼓勵村民積極表達意見，建立長效的互動反饋機制，使村土地利用規劃更加體現公共利益。

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