土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)研究

王夢(mèng)思

[摘 要]缺乏公眾參與是目前土地利用規(guī)劃面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。本文在分析土地利用規(guī)劃中公眾參與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)當(dāng)前土地利用規(guī)劃中公眾參與存在的問(wèn)題及原因進(jìn)行了剖析，并在此基礎(chǔ)上提出了完善土地利用規(guī)劃中公眾參與制度的建議。研究表明：當(dāng)前土地利用規(guī)劃中存在一定程度的參與過(guò)程，但總體上說(shuō)尚處于起步階段，問(wèn)題較多。公眾參與作為土地利用規(guī)劃的重要組成部分，應(yīng)盡快建立和健全相關(guān)法律制度，提高公眾參與的認(rèn)識(shí)、明確層次差異等以建立和完善公眾參與制度。

[關(guān)鍵詞]土地利用規(guī)劃;公眾參與;制度

[中圖分類(lèi)號(hào)]D922.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 引言

土地利用規(guī)劃是在一定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀缓蜕鐣?huì)經(jīng)濟(jì)條件，對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的戰(zhàn)略性部署和安排。目前我國(guó)的土地利用規(guī)劃在土地利用和耕地保護(hù)方面取得了一定成效，但也由于在規(guī)劃編制與實(shí)施中缺乏公眾參與導(dǎo)致了規(guī)劃指標(biāo)設(shè)置不合理、規(guī)劃可操作性差等一系列問(wèn)題。通過(guò)制度建設(shè)完善公眾參與方式，加強(qiáng)公眾參與的廣度和深度，對(duì)于提升土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策的科學(xué)性和有效性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。因此本文在對(duì)當(dāng)前土地利用規(guī)劃中的公眾參與制度建設(shè)現(xiàn)狀及問(wèn)題進(jìn)行深入剖析之后，提出了完善土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)的對(duì)策建議以期能為新一輪土地利用規(guī)劃的制定、實(shí)施和管理提供借鑒。

2 公眾參與土地利用規(guī)劃的必要性和層次性

2.1 必要性

土地利用規(guī)劃是對(duì)一定區(qū)域內(nèi)土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行的戰(zhàn)略性部署與統(tǒng)籌安排，公眾參與作為土地利用規(guī)劃制定、實(shí)施、評(píng)估和管理中的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于提升這一公共政策制定和執(zhí)行的科學(xué)性和有效性具有重要作用。土地利用規(guī)劃本質(zhì)上是一項(xiàng)公共政策，具有長(zhǎng)期性、管控性、基礎(chǔ)性等特點(diǎn)，其規(guī)劃效應(yīng)涉及多個(gè)方面，關(guān)系到整個(gè)社會(huì)的公共利益訴求。只有通過(guò)公眾參與，反映各個(gè)利益主體的利益訴求才能實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的預(yù)期效果。因此，僅靠政府官員和規(guī)劃專(zhuān)家而缺乏公眾的積極參與對(duì)于編制土地利用規(guī)劃是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，建立和完善公眾參與制度是土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策的內(nèi)在要求，也是保護(hù)個(gè)人與團(tuán)體利益的重要保障。

2.2 層次性

在我國(guó)土地利用規(guī)劃大體分為國(guó)家、省級(jí)和市（縣）級(jí)三級(jí)，其中國(guó)家級(jí)和省級(jí)的土地利用規(guī)劃主要是通過(guò)指標(biāo)控制、分區(qū)管制等方法和手段對(duì)土地資源的開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)進(jìn)行控制，是控制性規(guī)劃。普通公眾受到知識(shí)水平的限制，能夠參與的國(guó)家級(jí)和省級(jí)土地利用規(guī)劃編制和實(shí)施非常有限。市（縣）級(jí)土地利用規(guī)劃和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃的編制內(nèi)容具體，落實(shí)到規(guī)劃區(qū)域中的每一個(gè)地塊，與普通公眾切身相關(guān)，是實(shí)施性規(guī)劃。普通公眾能夠參與其中且參與內(nèi)容相對(duì)詳細(xì)具體。因此，公眾參與的程度在各級(jí)土地利用規(guī)劃之間存在的關(guān)系是：市（縣）級(jí)>省級(jí)>國(guó)家級(jí)。

3 土地利用規(guī)劃中公眾參與制度建設(shè)的現(xiàn)狀與原因分析

3.1 土地利用規(guī)劃中的公眾參與現(xiàn)狀

（1）規(guī)劃編制階段專(zhuān)業(yè)性和技術(shù)性強(qiáng)，普通公眾難以參與其中。這一階段的公眾參與主要是通過(guò)專(zhuān)業(yè)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)在編制前期資料收集過(guò)程中的調(diào)查走訪來(lái)體現(xiàn)，但這種通過(guò)調(diào)查問(wèn)卷或者實(shí)地走訪的參與形式難以有效反映出普通公眾的訴求。問(wèn)卷設(shè)計(jì)和訪問(wèn)提綱不可避免的帶有資料收集人員的主觀意愿，因此，這種形式并不能反映出各層次利益團(tuán)體的利益訴求。

（2）規(guī)劃審批階段通常由政府主導(dǎo)，公眾只能被動(dòng)地接受它。規(guī)劃審批可以分為審查和審議兩個(gè)階段，其中審查階段是由規(guī)劃專(zhuān)家、相關(guān)學(xué)者以及政府機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行的，審議階段是由地方人大來(lái)進(jìn)行的。

（3）規(guī)劃實(shí)施階段是把規(guī)劃內(nèi)容轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)即規(guī)劃目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，其組織落實(shí)、全面實(shí)施、協(xié)調(diào)控制等各階段主要由政府部門(mén)進(jìn)行。這個(gè)過(guò)程中的公眾參與非常有限，表現(xiàn)為當(dāng)某項(xiàng)建設(shè)問(wèn)題影響到公眾利益時(shí)，公眾才會(huì)借助政府網(wǎng)站、新聞媒體等相關(guān)反饋渠道去提出這些問(wèn)題。

（4）規(guī)劃評(píng)估階段主要由相關(guān)部門(mén)依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序?qū)σ?guī)劃的效果進(jìn)行評(píng)價(jià)和判斷，普通公眾難以參與其中。

3.2 當(dāng)前土地利用規(guī)劃中公眾參與制度存在的問(wèn)題

（1）公眾參與程度低。就公眾參與的主體而言，在規(guī)劃前期調(diào)研階段走訪群眾，在規(guī)劃設(shè)計(jì)和審批執(zhí)行階段僅限于專(zhuān)家學(xué)者和相關(guān)地方政府官員。就參與范圍而言，主要停留在規(guī)劃編制階段針對(duì)具體規(guī)劃項(xiàng)目的調(diào)查走訪，沒(méi)有覆蓋規(guī)劃的全過(guò)程。就參與深度而言，公眾參與帶有很強(qiáng)的“被動(dòng)性”，參與行為往往來(lái)源于政府組織的規(guī)劃公示等，公眾參與難以觸及規(guī)劃核心環(huán)節(jié)。

（2）參與對(duì)象不具有代表性。參與對(duì)象選取不合理，公眾參與廣度不夠。當(dāng)前土地利用規(guī)劃中公眾參與對(duì)象的選取多數(shù)僅局限于專(zhuān)家學(xué)者、政府部門(mén)以及直接或間接受影響的團(tuán)體和個(gè)人，與規(guī)劃息息相關(guān)的廣大人民群眾參與較少，特別是弱勢(shì)群體更少。

（3）公眾參與結(jié)果缺乏反饋渠道。目前大多采用意見(jiàn)征詢的方式，但是對(duì)于公眾意見(jiàn)的處理結(jié)果尚未建立完善的公眾意見(jiàn)反饋機(jī)制。意見(jiàn)反饋途徑單一，信息交流渠道不暢，公眾缺乏渠道了解自己的意見(jiàn)是否被采納，因而無(wú)法實(shí)施有效的監(jiān)督，從而影響了公眾參與的效果。

3.3 公眾參與土地利用規(guī)劃存在問(wèn)題的原因剖析

（1）法律制度不健全。公眾參與立法制度不健全，導(dǎo)致公眾參與立法活動(dòng)缺乏足夠的法律依據(jù)。土地利用規(guī)劃以《土地管理法》為主要法律依據(jù)，主要通過(guò)指標(biāo)控制、分區(qū)管制等方法和手段對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)。我國(guó)的《土地管理法》于1986年審議通過(guò)，此后分別于1988年、1998年和2004年進(jìn)行了三次修改，但是到目前為止現(xiàn)行的《土地管理法》主要是對(duì)國(guó)土、住建、林業(yè)等規(guī)劃相關(guān)部門(mén)的授權(quán)，而對(duì)公眾參與的程序和內(nèi)容并沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定。

（2）規(guī)劃師的觀念偏頗。規(guī)劃師認(rèn)為規(guī)劃的編制需要依托于復(fù)雜的技術(shù)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，而普通公眾并沒(méi)有規(guī)劃相關(guān)的技術(shù)和知識(shí)儲(chǔ)備，因此社會(huì)公眾能夠參與的土地利用規(guī)劃過(guò)程是非常有限的，并且公眾參與也不能對(duì)規(guī)劃方案的改進(jìn)產(chǎn)生作用顯著的實(shí)際效果。

（3）公眾意識(shí)淡薄。我國(guó)的城市化進(jìn)程較短，與西方國(guó)家相比普通公眾的民主意識(shí)和水平相對(duì)不足。很多社會(huì)公眾仍然認(rèn)為土地利用規(guī)劃是政府應(yīng)該負(fù)責(zé)的工作，與個(gè)人無(wú)關(guān)。普通公眾只有在生活中遇到實(shí)際問(wèn)題才會(huì)向相關(guān)部門(mén)反映，希望得到政府有關(guān)部門(mén)的解決。

4 關(guān)于完善土地利用規(guī)劃公眾參與制度的建議

4.1 制定法律法規(guī)，明確公眾參與權(quán)利和參與責(zé)任

沒(méi)有法律作保障，公眾參與只是一種自覺(jué)與自發(fā)行為，難以在土地利用規(guī)劃的編制與實(shí)施中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。首先必須要明確制度建設(shè)是組織實(shí)施公眾參與的重要保障，只有通過(guò)制定法律法規(guī)才能明確公眾參與權(quán)利與參與責(zé)任。其次通過(guò)國(guó)家立法完善法律法規(guī)，從法律層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對(duì)公眾參與土地利用規(guī)劃的程序、權(quán)力和方式等進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，以明確公眾參與土地利用規(guī)劃的權(quán)利和責(zé)任。最后鼓勵(lì)地方政府依據(jù)當(dāng)?shù)匚幕尘爸贫ǖ胤椒ㄒ?guī)和政府規(guī)章，完善地方的公眾參與管理機(jī)制，為順利推動(dòng)我國(guó)規(guī)劃體系的制度創(chuàng)新提供保障。

4.2 提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)和擴(kuò)大信息公開(kāi)

首先，個(gè)人的權(quán)利與責(zé)任意識(shí)對(duì)于公眾參與制度的建設(shè)極為重要，只有強(qiáng)化公眾對(duì)社會(huì)的歸屬感和責(zé)任感，培養(yǎng)公眾參與社會(huì)公共事務(wù)的意識(shí)和能力，才能切實(shí)提高土地利用規(guī)劃作為一項(xiàng)公共政策的有效性和可行性。其次，明確的信息是公眾參與有效性的必要保證。如果沒(méi)有強(qiáng)有力的政府信息公開(kāi)措施，公眾參與的有效性會(huì)大大降低。缺乏信息基礎(chǔ)的公眾參與在與政府的博弈中毫無(wú)還手之力，因此必須提高公眾參與土地利用規(guī)劃的認(rèn)識(shí)，確保信息的公開(kāi)和透明，這對(duì)于土地利用規(guī)劃中公眾參與的強(qiáng)度和規(guī)模有直接影響。

4.3 完善參與方法，確保公眾參與的有效開(kāi)展

完善土地利用規(guī)劃中的公眾參與方法必須在微觀上和宏觀上與我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，與我國(guó)普通公眾的認(rèn)知水平與文化程度相適應(yīng)。各地方政府應(yīng)該在不斷的摸索和實(shí)踐中，探索出適合當(dāng)?shù)刈匀弧⑸鐣?huì)和經(jīng)濟(jì)條件的參與方法，探索出在規(guī)劃編制、實(shí)施、評(píng)估和調(diào)整各個(gè)階段的參與程序，實(shí)現(xiàn)各利益主體之間的意見(jiàn)交流，確保公眾參與的有效開(kāi)展。

4.4 明確不同層次的規(guī)劃，公眾參與的形式內(nèi)容應(yīng)體現(xiàn)差異

不同層次規(guī)劃的目標(biāo)、內(nèi)容和程序存在差異，因此不同層次規(guī)劃的公眾參與形式應(yīng)當(dāng)有所差異。國(guó)家級(jí)和省級(jí)的規(guī)劃多是戰(zhàn)略性規(guī)劃，對(duì)參與對(duì)象專(zhuān)業(yè)知識(shí)的要求相對(duì)較高，因此這一層面規(guī)劃的公眾參與的內(nèi)容比較有限。而基層的土地利用規(guī)劃多落實(shí)到每一個(gè)地塊，與社會(huì)公眾切身相關(guān)。基層規(guī)劃只有采納公眾的意見(jiàn)、滿足公眾的需要才能在后期的規(guī)劃實(shí)施中得到公眾的理解和支持。因此基層規(guī)劃的公眾參與的積極性高，參與形式和內(nèi)容也應(yīng)呈現(xiàn)多樣化的特點(diǎn)。

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