制造業產業鏈安全現狀與對策

尹訓飛

加強和維護制造業產業鏈安全，對制造業邁向全球價值鏈中高端具有重要的戰略意義。重新評估我國制造業產業鏈安全現狀，審視相關政策，是我國產業政策研究的當務之急。

改革開放40年來，我國持續推進對外開放，經濟結構已由原有的封閉狀態向開放模式轉變，外資市場準入不斷擴大，一般制造業基本全部放開，制造業已經全面參與國際分工并融入全球產業鏈。但是，當前國際貿易保護勢力持續抬頭，不斷對我國制造業實施封鎖、打壓和壓制。我國制造業核心技術和關鍵零部件長期缺失，嚴重依賴發達國家，存在供應中斷的風險;國內產業鏈安全相關立法和政策的滯后和不完善，導致國內部分產業存在控制權喪失的風險，制約制造業邁向產業鏈中高端。為此，必須重新評估我國制造業產業鏈安全現狀，審視相關政策，加強和維護制造業產業鏈安全。

產業鏈安全概述

從相關文獻來看，國外學者主要聚焦部分行業產業安全層面、圍繞國際競爭力和外資控制力來展開研究。我國學者對產業安全的研究則主要側重以下三點：產業安全是指本國對關系國計民生的產業擁有控制權，確保自主可控;是產業綜合競爭力的一種外在表現;是指本國擁有對涉及國家安全、尤其是戰略性新興產業的控制力與發展能力。新時代產業安全是一個相對概念，具有一定的動態性，是在全球化和市場開放競爭條件下國家重點支柱產業具有不受損害或威脅的狀態，不被外資控制和封鎖，并具有持續發展的能力。從已有文獻來看，對產業鏈安全開展的研究很少，產業安全則僅局限于對特定產業或類別做出明確界定，尚缺乏相應的標準和量化指標值。與此同時，處于不同發展階段的不同國家對產業安全的界定也有一定差別，美國、德國等對國家產業安全體系的構建較為完備。

相比產業安全而言，產業鏈安全除了要體現本國資本對事關國計民生的產業核心關鍵環節、支柱產業核心掌控能力，還要體現在開放環境下，降低供應中斷風險，確保延伸到國外的產業鏈條安全，具有較強的層次性、系統性。

加強和維護產業鏈安全對制造業邁向全球價值鏈中高端具有十分重要的戰略意義。一般來講，宏觀上產業安全主要涉及以下幾個要素：對外依存度、產業控制、國際競爭力，具體體現在資源安全、產業鏈（供應鏈）安全、核心技術安全、裝備（產品）安全等幾個方面。其中，對外依存度主要是指某特定行業在市場渠道、供應鏈體系、產業配套能力等對外的依賴程度;產業控制主要涉及產業市場控制、技術控制、資本控制等相關內容;產業國際競爭力主要指本國產業在國際市場中市場份額、創新能力、技術、質量、品牌等方面的競爭優勢;對外依存度、產業控制、國際競爭力作為不同層面的產業安全表現形式，對國家產業安全具有重要作用和意義。

產業鏈安全政策環境分析

一般來講，分析我國產業鏈安全的政策環境，首先要分析我國利用外資的水平，以及對外投資等“走出去”進行國際產能合作所包含的政策環境。一方面，利用外資是我國對外開放基本國策和開放型經濟體制的重要組成部分，合理地、有效地利用外資是引進先進技術裝備、管理知識、高端人才的重要手段，在經濟發展和深化改革進程中發揮著積極作用，同時也是影響我國產業鏈安全的因素之一。另一方面，我國對外投資活躍，分布領域廣泛。2018年全年，中國全行業對外直接投資1298.3億美元，同比增長4.2%。其中，對外非金融類直接投資1205億美元，同比增長0.3%。對外勞務合作年末在外各類勞務人員99.7萬人，較上年同期增加1.7萬人。尤其是中國企業對 “一帶一路”沿線的56個國家實現非金融類直接投資156.4億美元，同比增長8.9%。

從國家層面的政策舉措來看， 我國已經初步形成利用外資和鼓勵“走出去”的政策體系，各部門也在積極采取舉措落實。在鼓勵利用外資方面，進一步推動新一輪對外開放，2018年6月，國家發改委和商務部聯合發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單） （2018年版）》，此負面清單為我國利用外資和事關我國產業鏈安全的重要政策文件，也是我國外資準入施行“準入前國民待遇+負面清單管理”制度的重要抓手。2018年版負面清單長度由63條減至48條，共在22個領域推出開放措施;基本放開制造業，大幅度開放服務業，并且列出了汽車、金融領域對外開放路線圖、時間表，在積極擴大利用外資的同時也為我國更好維護產業鏈安全工作帶來一定的挑戰。在鼓勵“走出去”方面，為更廣泛地利用國際市場的資本、技術、管理、人才等資源，深化國際合作，2013年，我國正式提出“一帶一路”國際合作倡議，鼓勵我國企業積極走出去，促進國際產能合作。2014年至2016年，中國同“一帶一路”沿線國家和地區貿易總額超過3萬億美元。中國對“一帶一路”沿線國家和地區投資累計超過500億美元。中國企業已經在20多個國家建設56個經貿合作區，為有關國家創造近11億美元稅收和18萬個就業崗位。與此同時，隨著“走出去”的廣度不斷擴大，“走出去”的速度不斷加快，我國部分行業存在產業空心化風險，如輕工紡織行業加速流出（如2003—2018 年，中國紡織產業對外直接投資累計達97.96億美元，年均增速為15.6%，占制造業對外直接投資累計總額的5.2%），對我國規避產業空心化風險和穩定就業帶來一定的挑戰。

部分行業產業鏈安全現狀

機械行業

機械工業是制造業的重要組成部分，承擔著為國民經濟各行業提供關鍵核心技術和重大裝備的重任，其產業關聯度高，帶動性強，涉及面廣，產業鏈相對較為復雜， 下游應用廣泛，目前機械工業增加值占GDP的比重達到9%左右。機械產品已成為21世紀我國迅速崛起的出口產品群，是我國比較優勢和國際競爭力充分體現的重要領域，也是進出口政策性金融支持的重點。從國內產業布局來看，我國機械工業的優勢地區主要集中在長三角地區、珠三角地區、中部地區和東北地區。

從產業競爭力來看，就行業整體而言，我國機械工業產業規模雖然很大，已經連續多年居世界第一，但大而不強。由于核心技術缺乏，產品附加值低，原始創新供給不足，具有自主知識產權的產品比重較低，現階段我國機械工業仍然處于全球產業鏈的中低端。

與此同時，在推動我國機械工業“走出去”開展國際產能合作中，要注意保持乃至提高我國機械行業的核心競爭力，保障產業安全。具有國際領先優勢的產品核心技術研發必須牢牢握在手中，關鍵零部件的生產制造要保留在國內;對于涉及國家安全和國計民生重大需求的機械產品產能輸出要有所限制;行業、企業的數據中心要保留在國內。

汽車行業

2003年以來，隨著我國汽車產業競爭力的不斷提升，汽車產品出口規模開始迅速提高。雖然我國汽車產品質量水平有所提高，但出口產品競爭力不強，銷售價格和利潤率比較低。我國汽車零部件工業是伴隨整車企業起步發展的，基本都是圍繞整車生產基地，具有集群式發展的特點，現已基本形成東北、京津、華中、西南、長三角、珠三角等六大零部件集中區域。

從國內外產業鏈布局來看，目前，中國汽車品牌“走出去”已經從當初單一的產品貿易逐漸向技術、人才與資本共同輸出的產業戰略布局轉變。不少中國汽車品牌設立研發中心，集聚一流汽車人才，布局本土化的生產基地，積極海外建廠。其中，吉利、江淮、奇瑞、長城、力帆等22家國內汽車企業已在俄羅斯、巴西、伊朗、南非等35個主要出口國家和地區建立90多家工廠， 多以技術合作為主，采取KD方式在當地組裝生產。部分自主品牌汽車企業海外研發中心的建立，標志著部分企業的國際化戰略已經開始向縱深領域拓展。通過設立海外研發中心有利于企業融入美國、歐洲和日本等世界頂級汽車研發產業集群，聘用最優秀的汽車科研人才，與一流的學術機構建立合作關系，最大程度整合各方面優勢資源，提高研發水平和縮短研發周期。

從產業競爭力來看，中國品牌汽車開發能力相對較弱、成本不斷提高、技術水平相對落后，國際競爭力較弱;中國汽車自主零部件產品滯后于整車技術水平，一些勞動密集型和耗能耗材型產品有一定的價格優勢;合資企業對外資產品、技術依賴依然很強。外國品牌產品銷量占中國轎車類市場份額3/4，過分依賴直接引進外方技術，停留在單純加工生產狀態，對中國汽車核心競爭力形成和對相關產業及技術發展的拉動作用較弱。

紡織行業

我國紡織產業鏈獨立完整，涵蓋棉紡、毛紡、麻紡、絲綢、化纖、印染和服裝、家用紡織品、產業用紡織品等所有重要領域和環節。我國紡織工業的上中下游在國內緊密聯系，產生顯著的高效協同和集聚效應。同時，紡織工業是我國傳統支柱產業、重要民生產業和創造國際化新優勢的產業，是科技與時尚融合、生活消費與產業用并舉的產業，中國已經成為全球紡織品服裝最大的生產國、出口國和消費國。紡織產業的全產業鏈優勢和巨大本土市場優勢，加上200余個產業集群和專業市場的積極作用，促使我國紡織工業打造出世界一流的高效供應鏈體系，產業的國際比較優勢在加入WTO后得以充分發揮。

從國際布局來看，棉紡和針織行業成為境外綠地投資熱點，織染、面料、梭織服裝和化纖領域的產能跨國配置初見端倪，產業用紡織品、家用紡織品和紡機類產品目前主要以產品出口為主，產能基本留在國內;產能的跨國綠地投資主要是以東南亞國家（越南、柬埔寨和緬甸）為主，另外非洲的埃塞俄比亞也成為行業產能布局目標;原料資源、設計研發/高端技術資源、品牌資源和市場渠道資源的主要投資區域為歐、美、日發達國家以及部分原料資源豐富的國別。從國內布局來看，紡織產業鏈主要集中在沿海的山東、 福建、長三角和珠三角地區。對于加工制造環節，中西部地區擁有相對豐富且便宜的勞動力;對于價值鏈兩端的研發和市場，企業更愿意將產業資本和設計營銷貿易中心向東部沿海轉移。

產業鏈安全存在的主要問題

在對外依存度方面，雖然我國在部分行業核心技術領域取得一定的突破，但從整體上看，原始創新能力依然不足，距離制造強國仍然有相當距離。一方面，部分產業和領域存在核心技術缺失、產業轉移導致產業鏈空心化的風 險、產業鏈不健全及產業鏈掌控能力不強等問題，核心裝備（芯片）關鍵零部件僅能從國外進口，對外依賴度較高;另一方面，科技創新投入結構不合理，尤其是基礎研究方面存在研發投入水平偏低，國外技術引進轉化率低、研發優惠政策缺乏普惠性以及缺乏有效的人才激勵措施等諸多問題。在全球貿易環境出現更多不確定性、國際貿易爭端形勢有加劇跡象的背景下，部分發達國家采取提高關稅和限制技術轉移（并購）等保護措施，提高貿易壁壘，設置出口障礙，導致對外依存度較大的行業面臨著諸多不確定因素。

在產業控制方面，隨著促進產業技術改造升級和發展人工智能、工業互聯網等一系列政策的頒布落實，產業技術創新已步入從跟蹤為主轉向跟蹤和并跑、領跑并存的新階段，一批企業進入國際市場第一方陣，成為國民經濟持續健康發展的關鍵支撐、奠定了制造強國和網絡強國建設的堅實基礎，加快形成新動能。與此同時，企業充分利用海內外兩個市場和兩種資源，加快并購國外具有核心技術的公司，積極在海外布局研發中心或創新機構。2018年，我國企業對外投資并購活躍，境外融資比例高，共實施完成并購項目405起，實際交易總額702.6億美元，其中境內出資274.5億美元，占并購總額的39.1%和同期對外直接投資總額的22.8%。 同時，外資企業利用其核心技術優勢加快在我國布局。隨著改革開放的進一步推進，外資準入門檻和開放領域不斷增大，對國內民營企業也帶來一定的沖擊。外資也在加快收購我國部分產業上下游企業，對民族品牌和產業鏈完整性造成一定的沖擊和威脅。

在國際競爭力方面。我國產品出口結構逐漸由低端產品向中高附加值產品轉變，但產業整體來看，產業集中度依然不高，部分領域產品附加值偏低，高端產品國際市場份額占有率偏低，品牌效應不強。從創新維度來看，創新資源重復分散，創新載體分散重復建設，資金、設備等創新資源配置的重復浪費現象嚴重，創新過程中的“孤島現象”十分普遍，產學研深度融合的技術創新體系不夠完善，很多產業處在價值鏈中低端，高端產業低端化現象明顯。多數制造企業在國際產業鏈分工中仍處于“制造-加工-組裝”低技術含量和低附加值環節，創新體系技術創新能力與發達國家相比依然存在較大差距，部分關鍵核心技術及裝備主要依賴進口，國際競爭力亟須提高。

維護產業鏈安全的政策建議

建立健全外商投資審查機制

為規范外商投資行為，盡量避免外商惡意并購或者試圖控制我國產業鏈核心環節，以至于給我國產業鏈安全造成一定的損害或者帶來風險。我國亟須健全外資并購審查機制，進一步明確外資安全審查的范圍領域。進一步明確我國安全審查機構及相關部門職權職責;為謹防外資通過在我國注冊新設公司規避外資并購審查，需擴大外商投資審查邊界，將外資新設企業納入監管審查范圍;完善審查啟動程序，細化第三方建議啟動審查條件，明確對虛假申報的處罰措施;建立權力救濟機制，鑒于現階段的審查程序尚未明確并購方如何獲得救濟，為防止審查機構濫用權力，并購申請方若對復議結果有異議，可向國務院申請復審，由國務院作出最終裁決。

強化產業鏈核心環節管控

構建國家產業鏈安全防控體系，加強核心環節、敏感技術和高端裝備“走出去”的管理和控制。制定產業鏈核心關節目錄，強化對產業鏈核心關鍵環節“走出去”安全審查。落實外商投資國家安全審查制度，增強外商投資國內產業鏈核心環節、并購核心企業的審查力度，降低產業關鍵環節被外資主導的風險。適當控制技術密集型和勞動密集型企業“走出去”速度，適度維持產業發展規模和速度，防止國內產業“空心化”風險。

完善國家產業鏈安全法律保障

對影響或者可能影響國家安全的對外投資、關鍵技術轉移、特定產品和服務輸出、涉及國家安全事項的建設項目，加快推進產業安全法和配套法規規章的制定。完善技術性貿易措施、關稅管理、外資管理法律法規，加強技術性法規和標準相關法規的制定，強化產業保護 的效果，以適應產業鏈全球布局的新要求。加快推進國際投資協定談判，增強我國企業在海外市場的準入機會，為企業在國際化經營中爭取更大利益空間。

建立產業鏈安全預警機制

在經濟全球化和國際產業分工體系下，盡快建立具有操作性的產業鏈安全預警機制，有助于提高我國防范產業風險的能力。要建立貿易壁壘預警以及快速反應機制，委托第三方智庫或者相關機構進一步實時監測我國企業出口數量、價格等情況，密切關注國外針對我國設置的貿易壁壘情況，避免不必要的貿易摩擦。強化行業協會在產業鏈安全預警機制中的作用。行業協會熟悉本行業的國內外市場態勢，且不受多邊貿易體制限制，其作為企業代表提起反傾銷調查訴訟有利于提高勝訴概率。完善產業鏈安全數據庫，為適應國際經濟形勢的發展，應建立全覆蓋的產業鏈安全數據庫。加強對企業的產業鏈安全預警培訓，對獲得出口經營權的企業進行定期指導，加強企業與協會的相關聯系。

健全海外利益保護和救援體系

構建海外投資救援服務機制， 聘請屬地專業的法律咨詢機構、知識產權保護專家、稅務專家等專業服務機構為企業在涉及境外投資風險和產業鏈安全等方面時提供專業咨詢。建立與國外安全執法部門的協作機制，為企業應對海外投資風險事件提供及時有效保護。提升企業海外機構安全保護意識和安保級別，建立風險應急處理方案，定期對當地人員進行培訓，與當地政府、商會等機構密切聯系，開展風險救援合作。