政府會計制度改革中的高校采購招標創新研究

傅亞寧 毛獻峰

摘要：政府會計制度改革發展歷程曲折漸進，新的政府會計制度實施對包括采購招標在內的一系列人、財、物管理工作產生了重大影響。文章針對政府會計制度改革中高校采購招標的突出問題，從頂層設計先行，做實制度布局;對接采購預算，落實權責發生;把控采購文件，規范商務條款;合同公示及時，確保債權完整;形成反饋機制，營造陽光生態;信息化建設覆蓋，統籌各方資源;培養專業人才，開展政策宣講;建立采招文化，確立采招自信八個方面提出了創新之舉，以利于高校采購招標更好的適應政府會計制度改革。

關鍵詞：政府會計制度改革;高校采購招標;創新

一、 政府會計制度改革綜述

政府會計制度改革伴隨著社會主義現代化建設，與國家財政管理體制、方法和重點的變遷有著密切關系，有著曲折漸進的發展歷程。按照時間脈絡，政府會計制度改革首先經歷了1998年前的第一階段和1998年至2013年的第二階段，從全國行政事業單位分別實行全額單位預算會計制度、差額單位預算會計制度、自收自支單位預算會計制度，到形成事業單位會計準則加行業會計制度的體系，高等學校會計制度正式成為一個行業制度，走上了歷史舞臺，并一直沿用至今。

第三階段是2013年到2018年，2013年對事業單位會計準則和行業會計制度進行了修訂，完善了之前的事業單位會計準則加行業會計制度體系，同時也為政府會計制度的進一步改革埋下了伏筆。但是，該階段的政府會計制度不能全面反映政府的資產和負債情況，使得社會主義現代化建設家底不清;不能準確核算政府運行成本，成為政府績效評價的掣肘;不能提供信息準確的政府財政報告，不利于國家各項決策;缺乏統一、規范的會計標準體系，難以適應新的社會形勢和社會需要。從黨的十八屆三中全會到國家《預算法》，從國務院深改辦到黨的十九大，都要求要盡快建立能夠真實反映政府家底、財務運行情況、預算執行情況及績效的政府會計體系。所以，新時期政府會計制度改革醞釀多時，箭在弦上，勢在必行。

第四階段即我們正在經歷的政府會計制度改革，2017年10月24日，財政部印發了《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》（財會〔2017〕25號），自此拉開了新時期政府會計制度改革的序幕。新時期政府會計制度改革以建立健全政府會計核算體系為前提和基礎，關鍵在于建立健全政府財務報告體系，建立健全政府財務報告審計和公開機制作為保障，最終目的是建立健全政府財務報告分析應用體系。新的政府會計制度已于2019年1月1日開始施行，實施近半年來，對包括政府采購招標在內的一系列人、財、物管理工作產生了重大影響。

二、 政府會計制度改革中高校采購招標的突出問題

目前，政府會計制度改革處于實施初期，各高校也意識到應在采購招標預算管理、收付方式發布實施、經濟合同簽署執行等環節進行相應的應對改革。但是，由于政府會計制度改革在包括高校在內的各行政事業單位中，尚未完成制度修訂的落地、操作守則的規范，也尚未形成深入人心的慣性接受。再加上采購招標部門自身業務繁忙，故在全國范圍內，高校采購招標還沒有普遍適應政府會計制度改革的要求。

為找出政府會計制度改革要求下高校采購招標存在的問題，針對問題提出改革思路，推出創新舉措，我們成立了專項研究組。研究組通過問卷調查、個別訪談的方式調研了以南京大學、東南大學、南京理工大學為代表的部屬院校，以南京師范大學、南京郵電大學、南京財經大學為代表的省屬院校。通過對江蘇省內共計18所高校采購招標工作的調研分析，結合高校采購招標工作的實際開展情況，發現高校采購招標工作與政府會計制度改革還不能完全適應。政府會計制度改革中高校采購招標的突出問題可以歸納總結為以下幾個方面：（1）采購預算還未實現統一的、動態的、可追溯的管理，可能出現重復預算和二次預算的情況;（2）采購文件的規范把控需進一步加強，要在采購文件中明確產品清單、折舊年限等要素，以方便權責發生制的財務結算;（3）大部分高校還沒有進行采購招標合同公示，不符合法律法規要求，也不符合權責發生制的要求;（4）財務結算與采購招標之間沒有形成溝通反饋機制，財務結算不能及時進行往來款項專項清理和賬齡分析，對采購招標沒有形成反饋預警機制。

三、 高校采購招標順應政府會計制度改革的創新之舉

高校采購招標在公開、公平、公正原則指導下，不斷規范日常采購招標管理工作，在滿足用戶需求的前提下，捂好“錢袋子”，做好“把關人”。政府會計制度改革的核心是權責發生制替代收付實現制，即由原來以現金的實際收付確定本期會計核算的收入和支出轉變為以取得收款權利或付款義務來確定本期會計核算的收入和支出。政府會計制度改革后，高校財務制度發生根本性改變，凡是當期已經實現的收入和已經發生或應當負擔的費用，不論實際資金款項是否收付，都應當作為當期的收入和費用，凡是不屬于當期的收入和費用范疇，即便實際資金款項在當期收付，也不應當作為當期的收入和費用。高校的財務制度貫穿高校采購招標工作的采購預算制定審核、收付方式發布實施、經濟合同簽署執行等多個環節。政府會計制度改革對高校采購招標工作提出的相應要求，針對政府會計制度改革要求下高校采購招標存在的問題，應從以下八個方面創新改進。

1. 頂層設計先行，做實制度布局。高校在學校層面應由學校總會計師牽頭政府會計制度改革領導小組，統籌考慮各部門、學院的職能和責任，通盤安排包括采購招標在內的與政府會計制度改革相關聯的各流程、各環節和各要素，統攬全局，在最高層次上首先尋求問題的解決之道。堅持問題導向，加強制度建設，從政府會計制度改革對高校采購招標工作提出的相應要求和學校面臨的實際情況出發，完善校內采購招標管理一系列規章制度，夯實執行和管理的基礎。以落實政府會計制度改革為契機，將制度建設和考核評價作為重要內容，改革校內采購招標制度，探索放管服采購招標特區，著手建立符合學校辦學定位、學科發展特色的制度體系與考核評價機制。做到頂層設計先行，做實制度布局，完善內部控制，兼具務本創新。

2. 對接采購預算，落實權責發生。以往的會計制度，采用政府采購國庫集中支付制度，以克服政府采購資金運動過程與實務不相適應等會計核算的弊端。但在實際操作的過程中，沒有辦法逐筆實時動態記錄政府采購預算。在政府采購預算中可能出現一筆預算金額已經在實施政府采購的過程中或完成了政府采購但還未驗收付款，由于在本會計期間尚未發生費用，故可能存在同一預算金額被二次用作采購預算情況，到了實施完采購招標活動時，才發現已無預算金額可用。此類情況的產生無論是對高校自身的預算制度執行還是對高校采購招標行為都有重大不利影響。

通過對江蘇省內18所高校采購招標業務部門設置的調研，發現18所高校當中有6所高校獨立設置采購招標部門，5所高校將采購招標業務部門掛靠或歸屬在國有資產處或資源保障部，還有2所高校的采購招標部門與審計處合署辦公，僅有5所高校的采購招標部門掛靠財務處或計財處。也就是說，大多數高校的采購招標部門都遠離學校預算部門，沒有掌握采購預算的有利先決條件，僅有少部分高校的采購招標部門有可能掌握采購預算并將學校大預算與采購預算完全打通。

政府會計制度改革背景下的高校財務制度核心由收付實現制向權責發生制進行轉變，對高校政府采購預算管理提出了新的要求。我們要做到學校層面的大預算與高校政府采購預算對接。具體來說，首先要運用信息化手段武裝學校財務預算工作和政府采購預算工作，實現學校財務預算系統和學校采購招標登記申請系統的信息化。因為權責發生制的高校財務制度要求學校財務預算和政府采購預算的無縫對接，大量的數據需要即時更新和對接，沒有信息化手段，單靠傳統人力方式，無法及時準確完成。其次，在建立了學校財務預算系統與學校采購招標登記申請系統之后，要將二者無縫對接。一項采購事項的采購預算在獲得學校財務預算批準后，才能通過學校采購招標登記申請系統。或者說一項采購事項一旦通過了學校采購招標登記申請系統，那么也一定在學校財務預算系統進行了備案登記。這樣就避免了兩項采購事項用同一預算金額或者同一采購事項重復預算的情況。采購預算無縫對接，實時管理，最大程度保障了權責發生制的實現。

3. 把控采購文件，規范商務條款。權責發生制為核心的高校會計制度要求規范采購招標文件，進一步加強對采購招標文件中產品清單以及付款方式、交貨期、質保期等商務條款的把控。明確清單是因為不同產品的折舊年限不同，學校財務要根據不同產品的不同折舊年限統一到權責發生制上進行財務結算。明確付款方式、交貨期、質保期等商務條款是為了與后面合同簽署環節，財務結算環節有機結合，最大程度保護學校資產固值增值。

現行采購招標文件主要包括采購公告、投標人須知、合同條款及格式、項目需求、評標方法與評標標準、投標文件格式幾大部分。我們要進一步明確采購招標文件中的商務條款，尤其是產品清單、付款方式、交貨期、質保期等部分。采購招標文件的規范把控不能單打獨斗，要依托頂層設計，依靠制度建設，建立采購招標部門牽頭，項目使用單位、項目管理部門、審計部門、財務部門、法務部門共同參與的采購招標文件會簽發布制度，有利于從不同角度對采購招標文件進行把關，適應權責發生制為核心的高校會計制度，維護學校利益。

4. 合同公示及時，確保債權完整。《中華人民共和國政府采購法實施條例》和《中華人民共和國財政部第87號令》中都有相關規定，采購人應當自政府采購合同簽訂之日起2個工作日內，將政府采購合同在省級以上人民政府財政部門指定的媒體上公告，但政府采購合同中涉及國家秘密、商業秘密的內容除外。權責發生制為核心的高校會計制度改革要求經濟合同的簽署信息能夠實時反饋到財務結算當中去。高校采購招標工作首先要從傳統的人工會簽審核、用章存檔的工作方式中脫離出來，盡快建立經濟合同系統。經濟合同系統在高效準確管理合同的同時要做好兩個對接，一是與省級以上人民政府財政部門指定的媒體對接，政府采購合同要打通省級以上人民政府財政部門指定媒體公告公示;二是與本校財務系統的對接，以便及時將合同中涉及的各類應收、應付和預付款項反饋到財務結算中去，及時記錄各類應收、應付和預付款項，確保學校債權的完整性。

5. 形成反饋機制，營造陽光生態。高校采購招標要形成反饋機制，并通過財務反饋機制對采購招標項目進行質量評價、效率評價，供應商評價。財務處是學校經濟活動管理中心，是學校財務核算、財務管理和財務監督的職能部門。財務處在學校黨政班子的領導下，貫徹執行國家《會計法》、采購招標相關政策法規和高校財務會計制度，全面規范學校的各項財務工作，保證學校財務工作的有序進行，及時提供合法、真實、完整的會計信息，保障學校各項事業的順利發展。財務結算與采購招標之間要形成溝通反饋機制，財務結算要定期做好往來款項的專項清理和賬齡分析工作，以利于學校掌握財務全局和實際，提前做好基礎工作，為結算中計提壞賬做好準備。財務結算與采購招標之間要形成溝通反饋機制，采購招標的采購文件的條款設置與財務及時通氣，采購招標的經濟合同簽署與財務實時更新，同樣，財務按期定時進行往來款項清理和賬齡分析，對采購招標形成反饋預警機制。采購招標管理部門根據財務的往來款項清理和賬齡分析，細化評價成交供應商，實時將這種反饋動態體現在供應商庫的管理中，進一步作用于高校采購招標工作，形成財務結算與采購招標之間的良性循環，營造財務結算與采購招標之間的共生共榮的陽光生態環境。

6. 信息化建設覆蓋，統籌各方資源。全力開展“信息化滲透采購招標全過程”改革創新，大力推動采購招標信息化建設與應用實踐，持續加強采購招標工作信息化建設，信息化帶動標準化，不斷提升采購招標項目質量，提高采購招標服務效率。“信息化滲透采購招標全過程”改革創新主要包括信息化建設覆蓋采購招標管理的全流程，實現采購招標人、響應供應商、代理機構、評標專家、監管部門、社會公眾在采購招標管理過程中的全程電子化，提高采購效率，提高交易透明度和監管力度。“信息化滲透采購招標全過程”改革創新涵蓋采購招標綜合業務（項目申請、文件編制、文件會簽發布、開評標組織），輔助評標系統（評標流程、專家評分、計算匯總），合同管理系統（合同起草、審核會簽、合同統計），專家管理系統（專家報名、審核入庫、隨機抽取、語音電話）、系統支撐平臺，統計分析平臺，與其他系統的對接等方面。建成后的采購招標信息化系統能夠覆蓋采購招標全過程，符合內控要求和采招規范。建成后的采購招標信息化系統能夠上通財政，廣通教師，突破預算壁壘，踏過合同戰線，通俗易懂，操作便捷。

采購招標信息化建設要構建教師參與體制，信息化建設之初就廣泛發動廣大使用教師參與其中，從使用教師的角度出發，在符合規范的前提下做好用戶體驗，只有開發出使用者滿意的信息化系統才是成功的信息化建設。采購招標信息化建設還要發揮凝心聚力作用，與兄弟院校、社會代理機構深度合作，挖掘各自的優勢和特色，實現采購招標評審專家庫的互通互用和采購招標供應商庫的互認互用，不斷加強資源統籌和協同。

7. 培養專業人才，開展政策宣講。政府會計制度改革中的高校采購招標面臨新規定、新要求，要將自主學習與培訓宣講結合起來。通過邀請上級部門領導專題講解、校際同行交流、內部例會學習討論等方式增強對政策法規的理解，借鑒兄弟高校先進經驗，進一步提升采購招標工作隊伍的服務能力。可以邀請采購招標政策專家適時舉辦政府會計制度改革中的高校采購招標政策法規宣講會，廣泛動員采購招標工作領導小組成員單位、采購招標工作監督小組成員單位、各學院涉及資產管理和實驗室建設的人員、采購招標評審專家、用戶老師等參與其中，共同參加政府會計制度改革中的高校采購招標政策宣講會。高校采購招標扎口管理部門增強主動服務意識，積極開展政府采購、招投標法律法規宣傳活動，將政府會計制度改革、政府采購、招投標法律法規宣傳作為職能服務的切入點和著力點，通過網上宣傳、開展知識競賽、短信友情提醒、實際工作交流等多方式、多維度開展政策法規宣傳活動，促進各單位知法守法，增強依法采購的自覺性、主動性，服務一流，招培并舉，打造采購招標的人才高地。

8. 建立采招文化，確立采招自信。高校采購招標團隊要建立自己積極進取的采購招標文化，體現高校優勢和本校特色，營造良好的采購招標團隊氛圍，發揮高校采購招標文化導向、凝聚、激勵、協調、約束和塑造功能。高校采購招標工作自信是對自身工作價值的充分肯定和積極踐行，對自身采購招標工作持有的堅定信心又會反作用于后面的采購招標工作，形成良性循環。在實際工作當中，我們要貫通采招文化、采招認同和采招自信，將市場競爭機制與財政支出管理有機結合，不忘初心，秉持特色，做好貨物服務工程質量和政府財政性支出的把關人。

參考文獻：

[1] 趙鳴驥.認真學習貫徹政府會計準則制度加快推進政府會計改革[J].財務與會計，2018，（1）.

[2] 袁鑫月.我國政府會計確認基礎引入權責發生制的研究[J].中國集體經濟，2017，（12）.

[3] 郭菲.實施政府會計制度對行政事業單位的影響及應對措施[J].經貿實踐，2018，（3）.

[4] 郭璐佳.權責發生制視角下的政府會計制度改革特征與路徑分析[J].預算管理與會計，2018，（1）.

[5] 中華人民共和國政府采購法，2003.

[6] 中華人民共和國政府采購法實施條例，2015.

[7] 政府采購貨物和服務招標投標管理辦法，2017.

基金項目：2018年度江蘇高校哲學社會科學研究基金項目“‘雙一流建設背景下江蘇高校基礎科學研究人才培養情況研究”（項目號：2018SJA0073）。負責人：毛獻峰。

作者簡介：傅亞寧（1985-），女，滿族，江蘇省南京市人，碩士研究生，南京郵電大學采購招標管理辦公室科長，助理研究員，研究方向：采購招標管理;毛獻峰（1983-），男，瑤族，廣西壯族自治區富川縣人，南京郵電大學科研院自然科學管理辦公室副主任，助理研究員，南京航空航天大學經濟與管理學院博士生，研究方向：科技管理、人力資源管理。

收稿日期：2019-04-16。