增強我國養老保險基金可持續性的國際經驗及啟示

摘要：在經歷了數十年的建設與改革之后，我國的養老保險體系已日趨完善，然而，隨著老齡化問題的不斷加劇，我國的養老保險基金也正面臨著前所未有的壓力，養老保險基金的可持續性受到了嚴峻的挑戰。由于在世界各國的發展歷程中，養老保險制度面臨的問題有其共性，因此，文章從國際比較的視角出發，對目前我國養老保險基金存在的問題、部分代表性發達國家的養老保險基金制度進行了介紹和分析，并根據發達國家的經驗為我國養老保險基金改革提出了建議，以期緩解我國養老保險基金目前面臨的問題，增強基金的可持續性。

關鍵詞：養老保險基金;可持續性;國際比較

養老保險與失業保險、醫療保險、工傷保險、生育保險養老保險共同構成了中國社會保障體系中最重要的部分，其穩定性直接關系到國家的政治穩定和經濟的可持續發展問題。在我國社會保障制度建立的初期，社會保障基金多由我國政府承擔，但隨著經濟的發展和計劃生育政策的影響，我國的老齡化時代提前到來，根據我國國家統計局公布的數據，我國的老年撫養比已經從1990年的8.3%上升到2017年的15.9%，早已進入了老齡化社會，這為我國養老保險基金帶來了巨大的壓力。幸運的是，老齡化社會是每個國家在經濟發展過程中都會經歷的階段，老齡化問題給養老保險基金帶來的壓力也是每個國家的養老保險基金在建設及改革過程中都會面臨的問題，因此，我們可以從世界上其他國家的養老保險基金運行模式中汲取經驗，以緩解我國養老保險基金保值增值面臨的壓力，增強其可持續性。

一、 我國養老保險基金存在問題

第一，我國的養老保險基金在可持續性方面面臨巨大壓力。《我國養老金發展報告2016》指出，2015年我國養老金空賬規模已經高達4.7萬億元。根據人社部公布的數據，在2012年～2016年間，我國城鎮職工基本養老保險的支出增速一直快于收入增速，這種情況直到2017年才有所緩解。截至2017年底，我國基本養老保險基金結存50 202億元，雖然體量巨大但是僅占我國GDP的約6%，遠低于美日歐等發達國家和地區。這些情況都表明我國養老保險基金雖然體量巨大但依然面臨著巨大的保值增值壓力，我國養老保險基金的可持續性面臨著嚴峻的考驗。

第二，我國養老保險基金的管理體制存在問題。一方面，雖然我國的一系列改革措施已經取得了顯著的成效，幫助我國養老保險基金的統籌層次上升到了省級層面，但依然無法完全解決我國地區間差異顯著的問題，由于地區之間無法進行調劑，依然存在部分地區的養老保險基金累計結余很多，部分地區卻收不抵支的局面的現象，這致使我國養老保險基金雖然在總量上存在結余，但是在結構方面仍存在很多問題，部分省份只能使用財政補貼甚至動用其他保險基金來補上養老保險基金的缺口，此外，分散化管理也導致了基金的利用效率低下。另一方面，部分部門身兼養老保險基金的管理者和投資者等多個職務，多重身份使得目標容易出現分歧，導致基金管理混亂。

第三，我國養老保險基金的投資效率較低。在經過一系列改革之后，雖然我國目前對養老保險基金管理運營的管制已逐步放松，也已出臺允許養老金入市的相關固定，但對養老金的投資管制依然十分嚴格，從安全性的角度出發，大部分的養老金結余仍采取銀行協議存款和購買國債的投資方式，由于國債的發行量并不足以滿足養老保險基金巨大的余額規模，且為滿足養老保險基金流動性的要求，大部分銀行存款也只是以活期存放，這就導致了基金的投資收益率依然偏低，甚至難以跑贏通貨膨脹率。面對養老保險基金面臨的日益增長的壓力，較低的收益率顯然無法滿足保值增值的要求，也影響著我國養老保險基金的可持續性。

二、 養老保險基金的分類以及典型國家情況介紹

由于養老保險基金的特殊性，所以其管理要依據以下3個目標：第一，安全性，養老保險基金是為勞動者的晚年生活的保障，所以安全性是其最根本的原則;第二，收益性，由于存在通貨膨脹的風險，為了保障養老保險基金能為勞動者的生活提供充足的保障，必須保障其收益;第三，流動性，由于養老保險是為了幫助勞動者抵御風險，就要求其具備隨時變現的能力以便支付養老金及規避風險。

目前世界各國的養老保險基金投資管理模式主要分為兩大類，一類是公營模式，由政府部門直接負責養老保險基金營運管理，如美國的聯邦社會保障養老保險（OASDI）基金和新加坡的中央公積金（CPF）;另一類是私營模式，由民營基金管理公司負責養老保險基金營運管理，如智利的私人養老保障基金管理公司（AFP）系統和英國的職業養老金計劃。

1. 美國聯邦社會保障養老保險。與世界銀行提出的養老保險三支柱對應，美國的養老基金制度也有三個支柱：一個支柱為聯邦社會保證金計劃，也稱為聯邦政府管理下的社會保障計劃。第二個支柱是雇主支持性退休計劃，該計劃有兩個模式：分別被稱為收益確定型（DB型）和繳費確定型（DC型）。第三個支柱是個人退休賬戶，即參保人為保障自己的老年生活，根據自身情況和需求進行的儲蓄和投資。

OASDI基金是是美國養老金體系的基石，誕生于1940年。后來由于人口老齡化和石油危機的沖擊，OASDI基金無法繼續承受日益加重的負擔，于是美國通過發展多支柱的養老保險體系、建立社會保障信托基金、增加工薪稅、延長退休年齡等一系列改革措施。經過一系列改革，OASDI基金的財務狀況大幅改善，成為目前世界上比較成功的養老保險基金。

OASDI基金由社會保障基金信托委員會、社會保障署和社會保障咨詢委員會三個機構管理，采用現收現付制，即用當下勞動人口繳納資金支付上一代人的養老金，當繳納的資金超過需要支出的養老金時，基金會有結余，此時按規定可以使用結余投資財政部發行的特別債券，特別債券分為長期和短期兩類，收益率根據所有已發行、可流通、4年后到期或兌現的美國政府債券的市場平均收益率確定。為保證其安全性和流動性，這種債券不能在市場上進行交易，不過可以隨時憑票兌現。

2. 新加坡中央公積金。新加坡的中央公積金分為功能不同的四個賬戶：普通賬戶、專門賬戶、醫療儲蓄賬戶和退休賬戶，滿足不同的儲蓄需求，由中央公積金局管理，勞工部監督。為保證安全性，中央公積金由的投資策略由中央公積金局統一決定，為保證投資效率，具體由新加坡貨幣管理局和新加坡政府投資管理公司進行操作，公積金的投資模式有兩種，一種是固定收益，即按照當地三家主要銀行12個月定期存款利率的簡單平均數與月末儲蓄存款利率的簡單平均數進行加權平均取得，但必須高于2.5%。如果會員想要提高收益，也可以參加中央公積金投資計劃（CPFIS），按要求進行投資選擇，并承擔相應風險。想要成為中央公積金投資計劃投資管理的服務提供商，首先要得到中央公積金局的批準。此外，中央公積金局還對投資品種進行了嚴格的限制，而且設立保留資金制度，規定賬戶中的一部分資金不能參加CPFIS。

雖然中央公積金為新加坡人民提供了完善的保障體系，但是隨著人口老齡化的問題的加劇，也對新加坡的中央公積金產生了很大的沖擊。對此，新加坡政府也提出了一系列改革措施，包括提高公積金的回報率，提高提取公積金最低存款的年齡，提高退休年齡和推出公積金終身入息計劃（楊偉，呂元禮，2008;孫旦，2011）。

3. 智利的私人養老保障基金管理公司系統。智利最初建立的是現收現付制的養老保障體系，但是隨著時間的推移，政府財政的壓力和管理的混亂無法維持現有的養老金體系，于是智利與1980年開始了改革，建立了完全積累制的養老金計劃，新制度極大的緩解了政府的財政壓力，刺激的人們的積極性，并且改善了養老金基金的財政狀況，成為了聞名世界的“智利模式”。值得一提的是，對于轉軌成本的處理，智利政府選擇了由政府承擔轉制成本的認購債券的形式，講隱性債務顯性化，防止了隱性債務的擴大，解決了轉軌導致的債務問題。在2002年，智利政府又對臨近退休的人對股票等非固定收益項目的投資做了限制。

智利的AFP系統建立了完全積累的個人養老基金賬戶，參保人每月必須繳納收入的10%以上進入養老金賬戶，此外還需向管理養老保障基金的私營機構繳納一定費用。參保人的繳費以及個人賬戶的投資收入都是免稅的，但是在領取時按收入征稅。養老基金系統由養老基金公司監督局進行調控和監督，由養老保障基金管理公司負責基金投資、運營、管理和發放。

智利的養老基金公司的自有資產必須要達到最低要求才可以經營養老金基金，而且一旦經營養老基金就不允許兼營其它業務。此外，對AFPs的自有資金和養老保險基金也要進行嚴格的劃分，為保障基金安全性，基金由銀行保管，AFPs僅負責投資運營。為保證養老金按時發放，智利當局要求養老基金管理公司設立儲備金，以便在收益低于最低回報率的時候保證參保者的收益。不論在何種情況下，如果AFPs在資金的運營管理方面出現問題，無法保證當局要求的最低投資收益率，或者資產狀況出現問題，無法達到當局要求的儲備金標準，則會被認定為失去養老保險基金的投資運營資格，強制進入破產程序，此時該公司負責的養老保險基金會由其他養老基金管理公司接手，若AFP無法達到最低的回報率，則由政府財政兜底。對于繳費滿20年卻仍然達不到領取最低養老金標準的參保成員，由政府補其足賬戶差額。

智利的法律對養老金的投資范圍和投資比例進行了嚴格的規定，同時要求只能投資經過智利中央銀行和監管機構SAFP批準的投資工具。不過總的來說，智利的養老金投資范圍及比例隨經濟發展正在不斷的放寬。

4. 英國職業養老金計劃。與美國類似，英國的養老保險制度也分為三個層次。第一層次是實行現收現付的國家養老金計劃，由國家基本養老金計劃和國家補充養老金計劃兩部分組成。第二層次包括職業養老金計劃和個人養老金計劃，也是英國的職業養老金計劃是國養老保險體系中最重要的組成部分。第三層次為個人自愿性的商業養老保險。

從《貝弗里奇報告》開始，英國建立了從搖籃到墳墓的社會福利體系，社會保障體系伴隨著經濟飛速發展，但是從20世紀70年代開始，由于受到經濟危機和人口老齡化的影響，傳統的福利制度體系難以維系。1975年的《社會保障法》推出了國家收入關聯養老金計劃（SERPS），此后又提出了SERPS的“協議退出”機制，這一系列改革使得英國政府把養老保障的責任從社會的公共部門轉移到了私人部門，極大的改善了養老金的財務狀況。此后，私人養老金計劃的蓬勃發展也促使政府從養老金的主要提供者變成了養老金市場的監管者。

職業養老金計劃包括待遇確定型、繳費確定型和混合型三種類型。職業養老金計劃具有強制性，所有滿足要求的人都必須參加，繳費模式采取雇主雇員共同繳費的形式，雇主和雇員的繳費會完全存入雇員的個人賬戶。在雇主雇員繳費的基礎上，政府也會提供稅收優惠，凡是用于繳納職業養老金的收入都無需報稅。同樣，對于職業養老金在資本市場上通過投資運營所得到的增值部分，英國政府也賦予其免于納稅的權利。

英國大部分職業年金計劃實行信托管理，由信托人理事會負責職業年金基金投資運營的決策和管理工作。為保證基金的安全性，信托人理事會具有定期向其委托人和負責人匯報資產管理狀況的義務。信托人理事會負責基金投資和管理的決策，日常行政管理工作由理事會下設的辦事機構負責，或者委托給獨立的金融服務機構進行管理，并支付相應的費用。

英國對私人養老基金的管制相對較松，只規定其投資比例，但對養老金投資具體采用何種資產組合沒有要求。英國非常重視對職業養老金計劃的監管，養老金監管局是職業養老金的監管機構，為保護所有參保人的養老金安全，英國政府還設立了養老金保護基金，在合格的DB養老金計劃的雇主發生符合條件的破產，但是清算后的資產無法對養老基金進行補償時，養老金保護基金會對參與成員的損失進行補償。

三、 我國養老保險基金的可持續性存在問題及解決意見

對于我國養老保險基金在保值增值方面存在的問題，借鑒于西方發達國家的經驗，本文給出如下建議：

第一，完善養老保險基金的管理模式。首先，要進一步提高養老保險基金的統籌層次，建立全國統一的養老保險基金管理機構。雖然經過一系列改革，我國的養老保險基金已經逐步實現了省級統籌，在很大程度上已經緩解了養老保險基金收支不均的問題，但是由于我國區域間的巨大差異，依然存在部分地區結余充足，部分地區收不抵支的現象，進一步提高統籌層次不但有助于養老保險基金結余在全國范圍內進行調劑，抹平地區間存在的差異，也有助于實現養老保險基金的統一管理，提高管理效率。其次，還要建立專門的養老保險基金投資機構，將養老保險基金管理者與投資者的身份分離，盡量減少政府對投資決策的干預，招聘職業的投資人或委托職業的投資公司負責養老保險基金的投資運營，同時要注意提高招聘及委托過程的透明度，對養老保險基金的投資過程、投資方式、投資收益進行及時披露，在保證養老保險基金安全性的基礎上提高資金配置效率和投資收益率，增強基金可持續性。

第二，優化養老保險基金的投資方式。養老保險作為參保人為保障自己老年生活所進行的投資，應以中長期投資為主要的投資方式，這樣不但可以提高養老保險基金的收益水平，還可以減低投資風險，提高收益的穩定性。此外，還應繼續拓展我國養老保險基金多元化的投資路徑，在保障基金投資安全性的基礎上，依我國的資本市場發展水平逐步放開對基金投資數量和品種的限制，探索多元化的投資組合，降低投資風險，提高投資回報率。同時，也應逐步放開對我國養老保險基金在境外投資的限制，允許基金進行境外投資的嘗試，通過此種方式探索優化資產配置，提高投資收益，降低投資風險的新路徑。

第三，完善三支柱的養老保險體系。除基本養老保險以外，還應建立以企業年金為主的第二支柱和以個人賬戶為主的第三支柱。為鼓勵企業年金制度的發展，需要進一步完善相關法律法規，明確企業和員工繳費的具體細則，給予稅收優惠，提高企業和員工的積極性，同時還要完善企業年金的管理制度，在保障資產安全性的基礎上逐步放開投資的范圍和品種，提高基金收益率，增強可持續性。為鼓勵個人賬戶制度的發展，需要出臺一系列鼓勵個人建立個人賬戶的制度，包括稅收優惠、相應的退出機制及投資管理制度。第二支柱和第三支柱的建立，不但能緩解基本養老保險基金的壓力，而且能保障并且提高參保人的老年生活水平。

第四，延遲退休年齡。隨著養老保險體系的不斷完善，我國已經基本實現了養老保險的全覆蓋，然而由于受到老齡化問題的影響，養老保險基金依然面臨著巨大壓力，在面對這個問題時，與西方發達國家一樣，我國也可以采取延遲退休年齡的方法。延遲退休年齡，一方面可以擴大繳費人群;另一方面也可以縮減領取養老金的人數。但在延遲退休年齡的過程中，不但要注意小步慢提，即每年延遲幾個月或每幾年延遲一年，經過一段時間逐步達到延遲退休年齡的目標，也要注意設計相應的提前退休制度，允許滿足條件的人群申請提前退休，并降低其領取養老金的相應標準。

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基金項目：中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）項目（項目號：18XNH040）。

作者簡介：喬長昭（1984-），男，漢族，河北省阜城縣人，中國人民大學經濟學院博士生，研究方向為信息經濟學。

收稿日期：2019-04-12。