城市老舊小區改造的對策研究

王惠燕

關鍵詞：老舊小區;改造;策略

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.016

隨著城市建設的快速發展，居民生活條件和居住環境都得到了極大的改善和提高，然而受到歷史條件的限制，一些老舊小區環境衛生臟亂差，設施陳舊，安全隱患多，停車難等問題日益凸顯出來，成為城市管理的難點問題。解決好老舊小區改造問題不僅是一項城市管理工作，更是一項事關百姓安居樂業和城市整體形象提升的惠民工程。當前全國各地都在開展老舊小區改造的活動，作為東北老工業基地，哈爾濱市也存在老舊小區數量多，居住環境差的問題，哈爾濱市近年來將老舊小區改造作為惠民工程大力攻堅克難，所以本文將以此為例探討城市老舊小區的改造路徑。

一、老舊小區發展現狀及問題表現

（一）老舊小區發展現狀

城市老舊社區一般是指2000年以前，即住房體制改革以前建造且至今仍在使用，普遍建設標準不高、設施設備落后、功能配套不全、環境品質較低的居住社區。

近年來，哈爾濱市逐步對老舊小區各項問題進行整治和改造，取得了顯著的成績。自2013年起，政府陸續進行無人管理老舊住宅的維修，累計投入資金2.92億元，對供水不通、排水不暢、屋面滲漏等問題進行維修，目前已完成760萬km2。特別是2018年哈爾濱市將老舊小區住宅維修列入普惠民生項目，市財政投入2 000萬元，每棟老舊住宅投入維修資金12萬元左右。同時在推進老舊小區區域交通整治方面，2018年結合道路交通綜合大整治行動，以道里區“安字片”、南崗區紅旗小區、遼河小區、道外太古街周邊區域和香坊區安埠小區等老舊居民區為主體，完成道路公共停車泊位2 000個。在老舊社區庭院管理方面，2017年初哈爾濱市啟動了創建“美麗城區”暨“庭院即我家”居民庭院綜合整治行動，以道里區為試點整治外掛線，9個月中105個老舊庭院從上到下、從里到外被“翻新”。政府先后投入2 000余萬元加強整治，將“僵尸車”、小廣告和綠地斑禿、墻體破損、樓道臟亂等17類老舊庭院的環境問題分解出來，市、區、街道各級部門層層落實任務，逐個消滅。

（二）老舊小區存在的問題

1.居住設施方面

居住設施主要是指與基本居住相關的各種管線及設施，例如：水、電、天然氣、有線電視、電話、寬帶網絡、供暖、雨水處理、污水處理等，這些設施保障了社區居民的基本居住需求。哈爾濱市的老舊小區由于建立時間較長，樓梯外立面、樓體破損，違章建設情況嚴重，設施陳舊，普遍存在建筑老化的問題。建筑外墻管線縱橫，嚴重影響了建筑整體的美觀。同時社區內沿墻布設的老舊線路缺乏清理，電氣線路老化，疏散寬度不足，消防設施缺失，增加了火災的發生率，存在安全隱患。

2.道路交通方面

首先，在道路交通系統的安排上，由于早期規劃并沒有切實考慮到小汽車急劇增加的情況，社區內部并未設置大面積的停車地點，不像新建住宅小區具有地下停車庫，停車難問題比較嚴重。由于社區面積和地上空間有限，很多老小區存在大量路邊停車的現象，造成占道嚴重和道路交通擁堵的問題。其次消防通道被占用。老舊小區交通條件較差，且部分地段居民開店設攤、搭建違章建筑、堆放雜物、停放車輛，使得本就狹窄的路面被占，空中網線交錯也阻礙了消防車輛的通行。

3.綠化設施方面

根據國家住建部2016年出臺的《城市居住區規劃設計規范》規定人均公共綠地指標下限為1.5km2/人，綠地率不低于30%。目前哈爾濱市老舊小區人均綠地面積和綠地率距離達標都還有一段距離。由于年代問題，老舊小區在建設過程中，并沒有綠地規劃的概念，所以很多小區綠化形式單一，綠植稀疏，甚至為了節省空間而沒有綠化。還有一些小區為增加停車位，大量占用綠化面積，這些現象都嚴重影響了小區居民的生活質量，不利于小區環境的優化。

4.公共服務設施方面

公共服務設施是現代商品住宅社區建設中的配套設施體系，主要包括教育、醫療衛生、文化體育休閑、商務服務、社區服務等幾大類設施。相對于新建社區，老舊社區因其建設時間較早，多處于中心城區，其教育、醫療、商務服務較為完善，但是由于用地緊張、經費不足的問題，很多社區的公共活動空間不足，公共娛樂設施如健身器材嚴重老化，甚至根本沒有配備。筆者調研發現，老年居住群體在老舊社區的居民中占比很大，而與此相對的老舊社區的適老設施改造嚴重不足，無障礙設施缺失、步行系統不完善、沒電梯導致上下樓不便等困擾著社區中的老年人。隨著老齡化時代到來，老年群體越來越多，社會要更多關注老年群體的居住問題。

二、制約老舊小區改造的因素分析

（一）政府負擔過重，居民存在等靠思想

作為東北老工業基地，居民意識受“福利制”思維的長期影響，還停留在“單位制”大包大攬的觀念中，認為老舊小區改造主要是政府的事情，自己不用花錢，缺乏“共享共建共治”和“購買服務”的觀念。將老舊小區改造工程通通推給政府。然而作為城市治理的一項重點工程，政府有責任推進、規劃、指導、出臺相關優惠政策，但要實現老舊小區改造成效的最大化，必須發揮社區居民力量，秉承“誰受益，誰出資”合理確定改造費用分攤。

（二）居民需求多樣，平衡難度較大

從住戶自身狀況來說，社區居民構成比較復雜，不同年齡、家庭結構、經濟狀況的人群聚集在一起，居民自身需求比較多樣化。另外，除了自身居住之外，社區業主購房目的還表現在投資增值上，使得住房閑置或者出租他人也成為老舊小區存在的普遍現象，這些因素都造成了社區居民對于社區改造需求的差異性和復雜性。

（三）施工方缺乏責任意識，影響改造效果

在黑龍江省的老舊小區改造指導意見出臺之前，哈爾濱市近年來也進行了一些整體或局部的小范圍改造，取得了一些成效，也暴露出不少問題，如有些小區供熱管網改造時，在挖掘過程中沒有規劃，到處挖坑，小區環境受到影響。同時在道路挖掘后，在覆蓋沙土沒有夯實的情況下，為趕工期，迅速覆蓋，鋪設道路，施工結束不久道路就出現塌陷的情況，給居民出行造成困擾。另外一些老舊小區進行樓道內管線改造后，管線旁逸斜出，破壞樓道內環境，這些問題暴露了施工方責任意識的缺乏，應加強監督管理。

（四）物業關系不理順，整治效果難以維持

20世紀90年代以來，城鎮住房制度改革逐步推進，但有一些歷史遺留問題仍沒有徹底解決。目前哈爾濱市部分老舊小區還存在房改房、承租房、回遷房、商品房等多種房屋產權形式共存的局面，形成了較為復雜的所有權結構，產權界定模糊不清。另外有的產權單位逐步消失，而相應的物業改革卻沒有跟進，物業服務和收費都無法統一，造成老舊小區物業難以提供必要的服務，物業管理困難，改造完成后物業管理方若繼續缺位，就會導致改造成果無法維持，造成人力和資金的浪費。

三、推進老舊小區改造的對策建議

（一）老舊小區改造的原則

1.政府主導、社會力量參與

政府在老舊小區改造過程中，要明確自身定位，發揮主導作用，科學合理對全市老舊小區的改造進行規劃。在政府主導方面，可以在市級層面成立老舊小區改造和治理小組，負責政策制定、規劃布局、統籌協調、督辦考核、宣傳發動等工作，建立市領導與老舊小區相關各部門的綜合整治聯席會議制度，解決老舊小區綜合整治過程中的重點難點問題。在發揮社會力量方面，要建立健全政府主導、居民自治、社會力量協同的小區治理體系。通過業主認可的方式成立業主委員會、小區議事協調委員會等組織，確定綜合整治菜單、小區管理模式、物業服務企業、物業服務標準和物業服務費用。充分發揮業主委員會等組織和物業服務企業的作用，鼓勵其全程參與老舊小區綜合整治。實現市、區、街辦、社區、業委會、居民六級聯動，逐步建立起政府主導、部門聯動、街辦統籌、社區協調、業委會實施、居民全程參與的工作機制。

2.以人為本

社區的服務主體是人，城市的發展和社區的建設都是以人的需求為首。社區內個體之間的差異明顯，居民的經濟條件和社會背景的多樣性使得老舊小區的整治改造更加復雜。如何讓居民需求得到滿足、權益得到保障是做好老舊小區整治的一個重點需要關注的問題。第一，必須從規劃開始保證公眾實際參與的權利，把改不改、怎么改交給居民來討論決定，讓社區居民通過發表自己的意見和觀點，參與到社區的改造和發展中來。第二，在舊改的整個過程中，居民的利益要全程得到保障并受法律保護，為居民創建一個公開合理的利益表達機制。最后，社會評估貫穿在舊改方案和實施過程之中，并進行后效評估，及時調整實施方案。

3.監管貫穿始終

政府各部門要加大管理力度，保證改造內容、規劃設計、施工組織等內容公開公示，實現全程陽光透明。在項目開始初期，規范市政改造工程投資核定方式、標準，制定規范、合理的招標流程，保證整個過程公開、公正和透明，真正選拔資質佳，施工質量達標的企業來承接政府的老舊小區改造的實施工作。在項目工程建設的過程中，對于承接任務的施工主體，要進行階段性的監督，做到工程質量、安全、工期相統一，保證施工單位按時、保質的完成任務。一旦出現施工質量問題和延遲完工行為，要做到誰施工誰負責。對施工過錯方進行追責。在施工完成后，除施工質量問題之外，要將社區居民的滿意程度作為老舊小區改造的一項重要的考量標準，對于嚴重影響社區居民生活質量，給社區環境造成破壞的施工項目，要及時進行監督和管理。

4.權責理順

老舊小區綜合整治需要與住房制度改革、物業管理制度改革等工作配套進行，從根本上解決一些老舊小區產權混亂、脫管缺管的歷史問題。只有理順好責權關系，明確管理辦法，才能有效保障整治成果。所以政府首先要理順這些所有權結構復雜，產權界定模糊的房產的界定問題，明確配套設施管理權屬，完善現代小區配套，在此基礎上確立社區物業管理的責任方，督促其建立完善的社區物業長效管理機制。實現物業管理全覆蓋，保證老舊小區改造完成后可持續地維護和保養，有效避免政府資金浪費。

（二）推進老舊小區改造的具體措施

1.加強社區居住設施改造

每個小區的使用年限和現有狀況不同，但居住設施改造能夠滿足社區居民的最基本需求，理應放在首要位置加以重視。對于基礎條件較差，功能尚未達標的小區，改造后要達到外觀舒適、管線安全規整、沒有消防隱患的基本目標。一是優化外墻立面，通過建筑外立面的修繕來改善建筑面貌，通過修補墻面、更新門窗、噴涂環保材料等措施，整體解決小區建筑物外立面破敗老舊、漏水、外觀形象不佳等問題。改造過程中要多方面地考量建筑立面的形式、風格，材料的堅固、耐用程度，以及節能技術的應用和改造后建筑的長期使用等問題。二是加強小區內道路與管線綜合改造。整修小區路面，維修更換所維修道路周邊破損的邊石、步道板等。對老舊社區的供電系統、排水系統以及通訊和燃氣系統進行科學的規劃，對社區整體的管線網絡進行梳理和完善，梳理架空線纜入地，對已經老化的雨水管和污水管進行更換，消除老舊小區管線混亂、老化裸露等安全隱患。三是消除消防安全隱患。加強對居民樓道、消防通道和消防連廊的日常管理，及時處理占用、堵塞、封閉等行為，及時更換社區的老舊消防設施，保障消防疏散通道暢通，拆除具有消防隱患的私搭亂建。

2.改善社區交通狀況

在改善交通狀況方面，要通過梳理路網，完善消防通道，配備停車位等措施，緩解舊城老社區交通擁堵及停車難問題，保障居民暢通出入。一是梳理路網。對老舊小區附近道路實施單行限制、打通區域微循環，完善標志標線交通設施，合理優化區域交通組織，實施科學的道路交通組織管理，同時加強社區道路與城市干道的銜接，增加社區的出入口，并與城市道路接通來緩解主入口道路的車輛、人流交通壓力。二是停車設施改造方面，優化地面停車、增設地下停車庫、機械停車設施等方式增加停車位，通過在小區內部周邊道路及沿線機動車停車泊位挖潛、利用零星空閑用地、公園綠地建設地下停車場、與周邊共建單位實施錯時停車等，多措并舉開發停車泊位。同時利用老舊小區拆違清理出來的公共空間（如鍋爐房、庭院廣場等），結合實際增設停車泊位，緩解老舊小區居民停車問題。三是規范小區停車，引入智能化社區車輛管理系統，利用數據分析安排停車位，科學合理規范停車。例如一些社區通過業主集體出資方式安裝監控設備和出入口閘機，既免去征求業主意見環節，又實現了社區停車有序和規范管理。

3.提升社區綠化環境

有生氣的灌木與草花類的社區綠化環境可以為居民提供輕松的環境氛圍，所以在老舊小區改造過程中要加強綠化植物全覆蓋，提升綠化品位和綠化美化效果。一是做好前期調研工作，根據國家出臺的綠化工作標準，邀請住建和園林相關部門的專家，對小區進行實際勘探，制定一些可行性的方案，同時也廣泛征求居民的意見，充分發揮業主委員會的作用，使此項工作能順利開展。二是優化植物布局，對原有樹木進行系統整形修剪，發揮樹木的美觀、造景功能，樹種選擇及種植位置充分考慮到居民采光，行道遮陰的需求，采用階梯式的種植方式，高大喬木作為行道樹，中間配以灌木，挨近窗戶的位置栽植花卉或草坪，其他區域種植草地進行滿鋪，提高綠化景觀高、中、低的立體層次感，社區中的公共空間只要能做綠化就做綠化、能做景觀就做景觀，在僅有的條件內盡量保持全綠色覆蓋。三是充分利用綠地。對住宅中間環境進行改造時，可以將一部分綠化空間作為停車場使用，建設綠蔭停車場，這樣既避免了停車問題，還能解決一部分綠化。

4.完善社區公共設施建設

一是拓展老舊小區居民公共活動空間，豐富社區休閑功能，及時維修翻新小區內破損的公共休閑設施，增設小區無障礙健康步道、休閑游憩場地和健身器械等。二是增加無障礙設施改造，完善適老化功能。逐步完善老舊小區內部道路、小區出入口、單元門出入口及相關公共設施等無障礙建設，增加慢行步道、更新硬化鋪裝、鋪設適老坡道等，改造小區景觀環境，完善戶外適老化功能。鼓勵既有多層住宅加裝電梯，并增加無障礙通道，緩解老年人對出行環境的可及性要求，滿足適老化健康出行與康樂生活要求。

5.兼顧節能減排措施

生態節能與低碳技術是未來發展趨勢，將節能意識引進社區既能節約能源與建設成本，又能普及節能理念和相關知識。對既有建筑進行節能改造，比如加強老舊小區智能化管理功能，加強道路節能措施，如對路燈的工作時長進行智能化控制。路燈的啟動開關采用定時開關，微電腦可根據季節調節關時間。再如拓展排水節能措施，選擇優質管材并科學施工，減少跑、冒、滴、漏。優化污水管道設計，在保證排水通暢的前提下，盡量降低管道埋深。垃圾分類回收、推廣環保理念。

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Research on Countermeasures for the Renovation of Old Residential Quarters in Cities

Wang Huiyan

（Harbin Academy of Social sciences， Haerbin 150000， China）

Abstract：How to renovate old communities is not only about urban management ，but also a people-benefit project related to the improvement of the peoples livelihood and the overall image of the city. In recent years， with the improvement of people's material living conditions， people's requirements for housing living environment have become higher and higher， and the renovation of old residential areas has become a hot public issue. As a provincial capital city of the old industrial base in Northeast China， Harbin City also has old and dirty and messy communities， outdated facilities， many hidden dangers， and difficult parking problems. Therefore， this paper takes Harbin as an example to discuss the strategy of old community renovation， analyzes the development status and existing problems of the old communities in Harbin， explores how to make effective strategies to renovate old communities， with the aim of providing experience for the renovation of old communities in other cities.

Key words：old district; renovation; strategy

責任編輯：許 ?丹