房地產(chǎn)“因城施策”背景下地方政府實施路徑的差異性分析

李奇會 孫莉

關鍵詞：房地產(chǎn)調控;因城施策;路徑差異性

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.015

引言

2015年12月中央城市工作會議提出“化解房地產(chǎn)庫存”，并列入此后幾年住房城鄉(xiāng)建設領域的重點工作。2016年推進去庫存系列政策出臺后，房價自一線城市開始快速上漲，然后迅速波及二、三線城市。為了抑制過熱的房地產(chǎn)市場，2016年中央經(jīng)濟工作會議明確提出“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，2018年中央經(jīng)濟工作會議提出“因城施策、分類指導，夯實城市政府主體責任”的總體要求，在這些政策指導下，各地結合自身實際情況，陸續(xù)出臺了一系列調控措施，直至2018年上半年，系列調控政策效果顯現(xiàn)，房價快速上漲勢頭得到抑制。

目前，現(xiàn)有文獻對各城市“因城施策”執(zhí)行情況進行了較為詳細的案例分析，[1][2]但這些案例經(jīng)驗性強，大多偏重于直接針對現(xiàn)象的描述性研究，[3][4]缺乏對制定這些政策背后具體過程的研究，更缺乏對各類調控措施背后機理的探討。

本文以山東省房地產(chǎn)市場調控過程為例，在收集現(xiàn)有公開調控資料的基礎上，結合對相關部門和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的訪談，詳細梳理因城施策調控政策的制定和執(zhí)行過程，對其執(zhí)行過程呈現(xiàn)的差異性進行深入分析，進而提出加強因城施策的建議，以期加強和改進房地產(chǎn)市場調控，保持房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展。

一、山東省各地市因城施策的現(xiàn)狀

2016年以來，為遏制房價快速上漲，濟南、青島率先實施房地產(chǎn)市場調控，先后出臺包括限購、限貸、限價、限簽、限售在內的“五限”措施，并出臺開發(fā)商拍地須持自有資金、提高新建商品房預售條件等附加措施。

自2017年開始，房價上漲勢頭開始向省內三四線城市漫延，威海、聊城、德州、濱州、菏澤、東營等城市先后出臺限售等調控措施。同時，各市住建部門根據(jù)住建部、省住建廳統(tǒng)一部署，持續(xù)整治市場秩序，開展治理市場亂象行動，打擊開發(fā)、建設、銷售等各環(huán)節(jié)各類違法違規(guī)行為（圖1）。

二、地方政府因城施策實施過程中的路徑差異性分析

根據(jù)對山東省17地市調控情況的調研，可以認為這一輪調控取得了預期成果，山東省住建廳廳長王玉志（2019）認為此輪調控的目標基本實現(xiàn)，全省房地產(chǎn)市場供求平衡、趨于穩(wěn)定。[5]

穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期是各城市房地產(chǎn)調控的共同訴求，但在執(zhí)行過程中，各地市因城施策，調控路徑存在一定差異，本文認為可以從以下幾個方面進行研究。

（一）城市產(chǎn)業(yè)結構越合理、發(fā)展前景越好，因城施策越有必要

山東省17地市根據(jù)各自發(fā)展情況，可以分為三級，一級為區(qū)域中心城市，包括濟南、青島;二級為地區(qū)中心城市，包括淄博、煙臺、濰坊、濟寧、臨沂;三級為市域中心城市，包括棗莊、東營、泰安、威海、日照、萊蕪、德州、聊城、濱州、菏澤等。雖然每一級內部不同城市各有特點，但總體上同級別城市因城施策具有較大的同質性，因而以不同級別代替不同城市，不影響本文研究的結論。

濟南、青島發(fā)展前景最為開發(fā)商和消費者看好，人口流入和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為強勁，房價上漲具有持續(xù)性動力，例如濟南在2016年啟動限購后，2017年房價水平并沒有隨著交易量降低而降低，呈現(xiàn)“量跌價漲”反常現(xiàn)象（以往調控中，限購后會出現(xiàn)“量跌價穩(wěn)”現(xiàn)象），對穩(wěn)房價造成了極大壓力，青島也出現(xiàn)類似情況，因而這兩個城市調控壓力最大、因城施策最有必要、調控政策在省內最為嚴格。

對于二三級類別的城市，人口流入較少、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)強、新興產(chǎn)業(yè)弱，房價持續(xù)上漲的動力不足，調控壓力相對較小。

（二）地方政府對上級部門的硬性約束執(zhí)行越徹底，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

濟南、青島是山東的兩個一級城市，在調控中嚴格貫徹中央、住建部和省住建廳要求;其他各級城市在省住建廳密切督導下陸續(xù)跟進。

2016年以來，濟南、青島房價開始快速上漲，尤其是濟南，在6月30日取消“唯一熟化人”制度后，看好濟南發(fā)展前景的房地產(chǎn)企業(yè)對土地展開了激烈競爭，拿地成本快速攀升，地價推動房價模式開始進入正向反饋，熱點地區(qū)地價出現(xiàn)了超過50%的漲幅，并對周邊乃至整個濟南房價上漲起到了一定的推動作用。統(tǒng)計表明，2015～2016年，濟南各類土地平均樓面價為2 157元/㎡，3 813元/㎡，5 510元/㎡，增幅分別為0.5%、76.8%。在此背景下，2016年10月住建部對濟南、青島提出明確的調控要求，要求房價穩(wěn)定在合理水平，自此，兩地開啟了一城一策的自主調控，限購、限售、限貸、限價、限簽等政策多管齊下，部分地塊出讓實行最高限價，超出限價后轉為“競政策性住房”“競配套產(chǎn)業(yè)”等靈活出讓方式，嚴防地價推高房價。在這些政策推出后，濟南、青島網(wǎng)簽價格完全符合國家要求。

其余15個三四線城市房價一直處于山東省住建廳嚴密監(jiān)控之中，山東省在2017年年初建立了全省房地產(chǎn)市場調控警示約談督導問責制度，密切關注市場變化，加強數(shù)據(jù)監(jiān)測分析，對房價波動大的地方及時警示提醒、督導整改，對整改不力的提請政府進行約談問責。但由于地方政府受制于土地財政，加上上級部門的約束較軟、網(wǎng)簽制度也不完備，因此地方政府對上級部門的要求執(zhí)行效果沒有一級城市那么徹底，例如，15地市中，只有淄博推出一定范圍的限購：同一項目同一買受人網(wǎng)簽限購兩套;再例如聊城市，在2018年全省房地產(chǎn)市場趨穩(wěn)情況下，2018年3月、5月份聊城高新區(qū)連續(xù)拍出876萬/畝、975萬/畝地價，帶動周邊區(qū)域房價從約6 700元/m2上漲至約12 000元/m2，淄博同樣對房地產(chǎn)建設用地出讓不設競配套、競保障等條件，也就是說地方政府對地價并沒有進行嚴格控制。

（三）地方政府推出調控政策的時機和順序越合理，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

濟南、青島始終圍繞市場預期管理，從供需兩方面入手，“控”的力度不斷升級，“調”的力度持續(xù)跟進，嚴厲遏制投資投機性購房需求，推動供需關系動態(tài)平衡，確保市場平穩(wěn)、有序發(fā)展。

濟南以供求關系基本穩(wěn)定為核心，對供求進行同步調整，首先是通過限購、限售、限貸、提高首付比例等手段擠出投資需求，使需求量降低，2016年10月限購政策推出后，至2017年4月推出限購加強版，對住宅成交的抑制效果顯著，限購后月均成交量僅為限購前的1/2左右，2017年濟南新建住宅成交比2016年下降43%;同時在供給端發(fā)力，提高預售條件，降低開發(fā)商預期，減少了市場供應，2017年新建商品住宅新增供應771.0萬m2，供應面積同比下降50.0%左右;需求和供應基本同步減少，供求比為1.06，供求關系基本合理、穩(wěn)定;最后根據(jù)濟南城鎮(zhèn)化率（2017年超70%）、常住人口總量（2017年常住人口732萬）和人口增長率（不到2%）等數(shù)據(jù)綜合判斷，濟南住宅市場的潛在規(guī)模應在1 000萬m2左右（2016年已經(jīng)實現(xiàn)），如果在基本指標沒有明顯變化情況下，盲目通過土地供應規(guī)模的擴大來平抑房價過快上漲可能會適得其反，有可能會透支市場需求，造成新一輪庫存，因此，濟南土地供應基本保持穩(wěn)定，2016年，全市房地產(chǎn)用地供應面積總量847.29萬m2;2017年，全市房地產(chǎn)用地供應面積總量762.05萬m2，同比下降10.06%，2018年房地產(chǎn)用地面積960萬m2，同比增加26%。2016年，全市成交商品住宅面積1 500萬m2;2017年，全市新建商品住宅成交820萬m2;2018年全市新建商品住宅成交935萬m2，基本保持平穩(wěn);但由于濟南依然處于大發(fā)展階段，為了降低對地價、房價快速上漲的預期，相關部門一方面通過競地價、限房價等手段來降低市場預期，另一方面通過萬達、平安、復星等幾家企業(yè)定向底價獲取土地、限價銷售，利用這些品牌開發(fā)企業(yè)定價的龍頭示范作用，建立地價到房價的引領預期，形成地價合理、房價合理的示范效應。

2017年3月青島重新開啟限購，4月份調控政策全面升級，連續(xù)加強限購力度，擴大限購區(qū)域、增加兩年限售要求、高新區(qū)公證搖號售房等調控手段，住宅銷售量隨之明顯回落，5～7月日均銷售361套，較4月份的586套下降了近四成。

通過這些組合手段，到2018年下半年，兩地地價企穩(wěn)，房價快速上漲預期基本得到扭轉，調控取得明顯效果。

三四線城市自主調控能力明顯存在不足，以淄博為例，2017年，全市共供應房地產(chǎn)用地面積2.64km2，面積同比增加47.63%;2018年上半年淄博市共供應房地產(chǎn)用地面積2.23km2，面積同比增加173.36%，其新增土地85%左右為住宅用地。根據(jù)淄博城鎮(zhèn)化率（2017年超70%）、常住人口總量（2017年常住人口470萬）和人口增長率（不到1%）等數(shù)據(jù)綜合判斷，淄博住宅市場的潛在規(guī)模應在600萬m2左右，按照土地供應目前這個增速，有較大的可能未來會形成新的庫存。菏澤也存在同樣風險，2018年12月菏澤成為國內第一個取消限售政策的城市，其限售政策僅僅執(zhí)行了一年時間。

（四）地方政府對調控帶來的副作用認識越深刻，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

濟南、青島兩地都實行了限價措施，一是限房價：實行商品住房預售價格會商制度，要求開發(fā)企業(yè)根據(jù)調控要求合理確定商品住宅銷售價格，房產(chǎn)交易管理部門嚴格審核。對不接受價格會商的項目，一律暫緩辦理《商品房預售許可證》。一是限地價：兩地分別建立和完善土地招拍掛出讓限價機制，土地招拍掛限價原則上要參照周邊條件相當土地上年度的成交價格或周邊同質樓盤的地價水平確定。

此輪房價上升，基本是地價推動房價上漲，在房價上漲后，政府通過限價、限簽等方式，讓房價倒逼地價下調。雖然該做法能傳遞給市場明確信號（如碧桂園明確表態(tài)，會在政府限價基礎上考慮拿地成本），促使開發(fā)企業(yè)在新拿地過程中對地價進行合理測算，逐步平抑房價，但短期也帶來很大隱患：首先限價、限簽等措施造成前期部分高端盤積壓，未網(wǎng)簽量較大，而銀行、公積金機構要求必須完成網(wǎng)簽后方可放款，造成部分房企回款壓力大和現(xiàn)金緊張;其次是限價、限簽樓盤大多為近一年拿地項目，土地成本較之前在售樓盤高，政府對新批預售樓盤價格基本鎖定在持平區(qū)間，在限價沒有傳遞到二手房價格之前（當前市場調控政策主要針對新房預售價格調控，對新房周邊的二手房交易價格影響較小），會造成一二手房價倒掛;再次在環(huán)保壓力下，材料、人工、財務等成本剛性增長（人工、財務成本是企業(yè)自身可控因素，可以通過降低人工費、降低杠桿率來實現(xiàn)，而材料成本上漲是不可控的，近期調研數(shù)據(jù)表明，材料剛性上漲使開發(fā)成本每平方米增加300元左右）。開發(fā)商為避免損失，會通過精裝修售房、全款售房、提高首付比例、收取不正當費用等手段變相提高售樓價格，把壓力轉嫁給消費者，形成購房者和開發(fā)企業(yè)之間的矛盾，對市場穩(wěn)定、社會輿論穩(wěn)定等都會形成一定壓力。

濟南、青島兩地在兩限實施過程中，密切監(jiān)控輿論動向，持續(xù)開展房地產(chǎn)開發(fā)項目問題排查專項行動和房地產(chǎn)領域購房矛盾糾紛排查化解行動，例如，濟南2018年4月、7月分別針對全款購房、拒絕使用商貸或公積金貸款以及“毛坯變裝修”變相漲價等相關問題進行及時糾正和規(guī)范，出臺《關于規(guī)范帶裝修商品房預售管理通知》，要求帶裝修銷售的商品房明示裝修價格，及時化解該類風險。

對于其他三四線城市，基本沒有考慮實施限價限購等措施，只在價格備案和銷售監(jiān)管方面強化監(jiān)管，要求網(wǎng)簽備案價格與批準預售價格保持一致，堅決遏制商品住宅價格上漲勢頭。對于本地土地價格上漲，大多三四線政府認為是正常市場行為，不加干涉，即使出現(xiàn)了高價地推動高價房的現(xiàn)象，也認為是熱點地區(qū)的非常規(guī)現(xiàn)象，沒有限制的必要，因此，這些城市沒有經(jīng)歷過濟南、青島類似的壓力考驗，經(jīng)驗相對不足。

（五）地方政府越傾向于推動房地產(chǎn)和實體融合發(fā)展，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

1.濟南、青島對城市發(fā)展有較為深刻理解，基本能夠貫徹“人地掛鉤”的思路，能夠根據(jù)城市人口總量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景、人口增長情況等綜合判斷城市容量，編制住房建設規(guī)劃，保持政策定力（例如濟南2017年90～140m2戶型銷量占比達到80%左右，也就是說剛需和改善需求占到整個濟南市場需求的80%左右，對穩(wěn)定市場規(guī)模的支撐力短期不會改變），有序增加供地規(guī)模，實現(xiàn)供需動態(tài)平衡。從近幾輪調控效果看，政府傾向于控制短期沖動，拉長發(fā)展周期，例如濟南并不認為大規(guī)模擴大供給有利于城市發(fā)展，而是立足于控制供求比，防止需求提前透支。

2.濟南、青島力推通過房地產(chǎn)調控，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和房地產(chǎn)發(fā)展之間的結構性平衡。一是通過新舊動能轉換、通過產(chǎn)業(yè)調整推動房地產(chǎn)發(fā)展，改變依靠土地財政發(fā)展城市的模式，改變過去新區(qū)發(fā)展“無序供地、變相推高房價、賣地支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展”的那種老路;二是細化目前土地捆綁產(chǎn)業(yè)的做法，避免陷入招來龍頭企業(yè)，但其帶來的業(yè)務低端化，無法為新舊動能轉換提供有效支持的困境，政府在產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)、特色小鎮(zhèn)招商時，開始明確產(chǎn)業(yè)用地和住宅用地的合理比例（例如兩者大體按照6∶4的比例進行規(guī)劃等），重視項目后期考核，在預售和綜合驗收時增加評估產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相應條件等;三是對城市內部不同區(qū)域的房地產(chǎn)市場進行針對性、差異性的調控和指導，推動城市各個片區(qū)間協(xié)調發(fā)展，避免出現(xiàn)空城。例如濟南對西客站、工業(yè)北路等城市快速發(fā)展區(qū)域，加快土地供應節(jié)奏，逐步實現(xiàn)土地供應和實體項目數(shù)量、導入人口等合理匹配。

3.濟南、青島陸續(xù)在新區(qū)開展“職住平衡”“租售同權”試點，推動產(chǎn)城融合發(fā)展。一是試點共有產(chǎn)權住宅、“租售同權”住宅試點，力圖實現(xiàn)“職住平衡”，例如，濟南在高新孫村片區(qū)推出土地競得人在該地塊內建設全部住宅商品房自持70年產(chǎn)權，優(yōu)先租賃給駐區(qū)企業(yè)職工的政策，租房者入住后，將享受跟買房者同樣的各項權利。租賃地塊的開發(fā)配合政府的限價等方式可以有效降低新區(qū)初期產(chǎn)業(yè)導入和人才入“住”后的后顧之憂，有助于產(chǎn)業(yè)的落地和生根，變短期的房地產(chǎn)收益為長期的區(qū)域和產(chǎn)業(yè)聚集收益。二是力圖構建住宅、公寓、辦公、商業(yè)、實體產(chǎn)業(yè)間的協(xié)調發(fā)展路徑，在成熟熱點地區(qū)，土地供應短期難以擴大，就要增加公寓產(chǎn)品，帶動商業(yè)和辦公，發(fā)展服務業(yè);在新區(qū)，是在發(fā)展實體產(chǎn)業(yè)基礎上，帶動住宅、公寓、商業(yè)、辦公等業(yè)態(tài)發(fā)展。

其他三四線城市產(chǎn)業(yè)結構較為老化，推動新舊動能轉換阻力較大，產(chǎn)城融合進展較慢，自主調控意識和能力較弱，調控效果不明顯。

（六）地方政府越傾向于建立動態(tài)平衡的調控指標體系，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

濟南、青島立足建立以商品房去庫存化周期為引導、以供求比為基礎的、有特色的調控指標體系，穩(wěn)預期、穩(wěn)房價、穩(wěn)地價。庫存穩(wěn)、房價穩(wěn)、地價穩(wěn)，但庫存穩(wěn)定是一個動態(tài)平衡過程，目前，由于成本上漲、環(huán)保停工、預售政策調整、限簽等市場環(huán)境較為復雜，企業(yè)合理工期難以準確預測，穩(wěn)庫存存在較大難度。但濟南、青島兩地數(shù)據(jù)顯示，通過調控還是基本能夠實現(xiàn)庫存動態(tài)穩(wěn)定、供求動態(tài)平衡的目標。例如兩地每年的新供地量、新開工量、新施工量、新竣工量、新銷售量之間還是保持了較為穩(wěn)定的關系，濟南近幾年全市的住宅施銷比基本穩(wěn)定在5左右，供求比基本保持在1左右，庫存基本穩(wěn)定，位于8～12個月的合理區(qū)間。

其他三四線城市雖然大多也是以庫存為基本判斷依據(jù)，但并沒有形成各調控指標間的合理關系，還沒有形成較為穩(wěn)定的調控指標體系，調控效果不明顯。

（七）地方政府越傾向于及時和各類社會組織進行有效溝通，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

這方面濟南的做法比較典型，濟南市政府把房地產(chǎn)協(xié)會打造成研究性智庫機構，充分發(fā)揮其在政府和企業(yè)間的橋梁作用。在政府出臺系列調控政策后，2017年4月濟南市房地產(chǎn)協(xié)會及時組織政府、企業(yè)、相關研究機構等多方代表參加交流會和媒體溝通會，針對房地產(chǎn)市場形勢和調控政策出臺后市場反應，回答企業(yè)問題，化解市場疑問，提請企業(yè)放棄調控會短期化的幻想，對濟南房地產(chǎn)市場調控后期的平穩(wěn)發(fā)展起到了一定作用。

其他三四線城市缺乏和企業(yè)、媒體溝通的平臺，也沒有相應的半官方研究團隊和智庫，在調控時以硬性發(fā)布相關規(guī)定為主。2018年12月菏澤取消限售是個典型例子，根據(jù)事后的報道看，地方政府并沒有事前和上級主管部門溝通，也沒有預料到這一事件會有如此大的社會反應，在整個事件中政府的應對極其被動。

（八）地方政府越傾向于建立自帶規(guī)則的綜合調控平臺，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

房地產(chǎn)調控涉及多個部門，土地、住建、統(tǒng)計、人民銀行等多部門分別對房地產(chǎn)交易市場、信貸市場進行監(jiān)測，這就需要在多部門之間建立常態(tài)化的數(shù)據(jù)共享交流機制和聯(lián)合執(zhí)法機制。

青島成立了市級房地產(chǎn)市場調控聯(lián)席會議辦公室，濟南也成立了類似機構，該類機構屬于自帶規(guī)則的、多部門協(xié)同的調控平臺，負責實行多部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴厲打擊開發(fā)企業(yè)和經(jīng)紀機構虛報價格、變相捂盤、捆綁銷售、隨意拆分價格、惡意炒作等違法違規(guī)行為，嚴格規(guī)范市場秩序。

其他三四線城市并沒有類似平臺，大部分城市僅僅是建立調控聯(lián)席會議的臨時制度，沒有建立調控的常設機構，各部門信息處于孤島狀態(tài)，無法做到及時共享，也難以充分、及時反映房地產(chǎn)市場整體運行情況，直接影響到各部門決策的準確性;由于信息不充分，常常存在執(zhí)法漏洞，對市場主體的違規(guī)行為處罰依據(jù)、處罰手段和打擊力度明顯不足。

（九）地方政府對金融端的影響越大，其自主調控意識和能力就越強，調控效果就越好

濟南、青島住房公積金和商業(yè)銀行能夠嚴格落實住房信貸政策要求，保障住房剛性需求、支持住房改善型需求;政府對商業(yè)銀行的窗口指導和監(jiān)管較嚴，監(jiān)控銀行降低信貸對市場成交的拉動作用;同時政府能夠調動相關力量嚴格審查住宅用地購地資金、按揭貸款首付款來源，嚴禁投資基金、銀行信貸資金等違規(guī)進入房地產(chǎn)市場。這一系列手段對市場資金產(chǎn)生巨大影響，對穩(wěn)定市場起到了極其重要的作用。例如青島對個人房貸的控制取得明顯效果，截至2017年底，青島個人住房貸款余額3 259億元，較年初增加612億元，增速23.1%，增速同比回落22.5個百分點。

三四線城市在金融方面的影響力明顯不如濟南、青島兩市，尤其是對全國性的大房企資金方面的審查更是難以進行。外來品牌房企依靠成熟的產(chǎn)品線、完善的運營系統(tǒng)、強大的研發(fā)團隊和更低成本融資平臺，依靠自身的精準定位，拿地意圖非常明確定位明確，往往是當?shù)氐貎r、房價上漲的有力推動力量，如果三四線政府無法對其進行有效約束，則會在一定程度上抵消調控的作用。

三、山東省因城施策的啟示和建議

（一）因城施策需要考慮地方政府差異化的執(zhí)政水平，需要給予必要的宏觀指導

由于地方政府受視野和執(zhí)政水平的限制，無法對全省、全國房地產(chǎn)市場前景有較為完整的認識，因此，因城施策一方面強調放權，夯實地方主體責任，另一方面也要加強宏觀指導，避免地方政府因短視而對長期發(fā)展造成損害。

建議住建部和省級相關部門建設全國（全省）統(tǒng)一的房地產(chǎn)市場監(jiān)測預警平臺，制定監(jiān)測評判辦法，設定合理區(qū)間基礎值、房價目標、去化周期合理區(qū)間值等監(jiān)測項目和相關指標，進一步加強監(jiān)測分析，完善預警管理。

住建部負責監(jiān)控濟南、青島兩市;山東省住建廳負責監(jiān)控省內其他地市，對房價過快上漲（或下調）的地市進行督導調研，指導分析原因，督促相關部門盡快采取有效措施，確保房地產(chǎn)市場穩(wěn)定。

（二）因城施策具有很強的路徑依賴特點，地方政府應明確調控的相對順序

考察山東省現(xiàn)有的調控手段（圖2），可以看出這些手段都不是山東首創(chuàng)，都是在其他省市調控經(jīng)驗基礎上加以改進的結果。因此，可以對這些調控手段進行整理，并給出調控政策的相對順序以供各地市參考。

總體上看，調控順序可以建議為：嚴格市場監(jiān)管、規(guī)范交易-限售-嚴格土拍條件-供需兩端去杠桿（需求端限貸、供應端嚴查違規(guī)資金流入）-限購-限價-調整預售標準、嚴格預售資金監(jiān)管-增加土地供應-推動產(chǎn)業(yè)升級。

對于本地市場趨勢出現(xiàn)“失準”判斷，會導致調控放松過快或不能及時做出調整。把握本地市場趨勢的關鍵是要考慮城鎮(zhèn)化和職住平衡的疊加效應，如果住房需求預測不能和產(chǎn)業(yè)發(fā)展相捆綁，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展預留空間，一定會出現(xiàn)結構性矛盾，將推高房價，阻礙產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終使房地產(chǎn)發(fā)展無以為繼。因此，調控指標體系應以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化效應為基礎，供求動態(tài)均衡和穩(wěn)定庫存為核心，同時采取措施穩(wěn)定消費者預期，構建并細化“多指標協(xié)同的調控指標體系”。

（三）因城施策應建立城市間的調控溝通學習平臺，相互借鑒、相互學習

從山東省本次調控過程看，濟南、青島調控質量較高，調控思路較為清晰，政府處理突發(fā)事件經(jīng)驗比較豐富，對其他地市具有較強的示范作用，應該在政府層間建立非正式合作交流機制，共享調控經(jīng)驗。

（四）因城施策要逐步克服政策短期化、不穩(wěn)定等缺陷，逐步向多主體供給、多渠道保證等長效機制方向靠攏

當前對房地產(chǎn)的監(jiān)督管控中，存在行政手段多于、重于經(jīng)濟手段的傾向，把主要精力投入在市場運行中短期突出問題的解決上，如正在實施的項目限售、商品房上市量價（限量、限價）審批，嚴禁用國內金融資源負債進行海外房地產(chǎn)投資等臨時性調控政策，一方面直接效果明顯，另一方面也存在政策連續(xù)性穩(wěn)定性的檢驗。而且現(xiàn)有調控“一刀切”態(tài)度明顯，缺乏真對住宅品質的差別化調控，缺乏對剛需群體的差別化調控。

建議各地因城施策，一是要提前考慮現(xiàn)有短期政策在市場遇冷情況下如何合理退出問題，避免政府信用受損;二是要考慮供需兩端的差別化調控，制定更為精準的調控手段，避免誤傷有信用的開發(fā)商、誤傷剛需;三是調控要把保障性住房、經(jīng)營性租賃住房和共有產(chǎn)權住房放在更為重要的位置。地方政府應根據(jù)人地掛鉤、職住平衡的理念，根據(jù)當?shù)刈》抗胺績r收入比，合理確定商品住房、政策性支持住房、公租房比例;根據(jù)城市人均住房面積，合理確定政策性支持住房、公租房面積，逐漸完善“多主體供給、多渠道保障、租購并舉”等住房制度，建立“租購同權”“共有產(chǎn)權”等房地產(chǎn)市場長效機制，形成保障房、商品房相結合的住房供應結構，降低實體產(chǎn)業(yè)發(fā)展在“住房方面”的成本，逐漸轉向產(chǎn)城融合、職住平衡發(fā)展的新道路。

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Analysis of Differences of Local Governments Implementation Paths under the Background of "Different Policies for Different Cities" in Real Estate Market

Li Qihui，Sun Li

（Management Engineering， Shandong Jianzhu University， Shandong 250101，China;

Shandong Province Real estate Association，Shandong 250101，China）

Abstract：The strategy of different policies for different cities would become an important guiding ideology for future real estate market regulation， while the existing research on which is still at the level of simple phenomenon description， and there is a lack of research on the specific process behind the formulation of these policies. On the basis of collecting existing public regulation data and interviewing relevant departments and real estate development enterprises， this paper sorts out the formulation and implementation process of the regulation policies with the strategy of “different policies for different cities” in detail， and analyzes the differences in the implementation process in-depth， and proposes how to strengthen the application of the strategy of“different policies for different cities”.

Key words：real estate market regulation; different policies for different cities; differences in implementation paths

責任編輯：王明洲