共建共治共享：城市社區公共安全治理體系探索

關鍵詞：共建共治共享;城市社區治理;公共安全治理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2019.04.003

黨的十九大報告指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”同時，報告強調要“加強和創新社會治理，打造共建共治共享的社會治理格局”，指明了社區公共安全治理的方向。社會治理最根本的是要以人民群眾需求為導向，適應社會主要矛盾轉化，接受新挑戰、完成新任務和滿足新要求。當前，我國正處于社會體制變革和結構調整關鍵期，基層利益格局和居民思想觀念已發生深刻變化，社會問題不斷增多，社會矛盾凸顯且復雜多變，公共安全形勢嚴峻。就城市社區而言，既面臨傳統風險，也有非傳統風險，且各種風險矛盾交織，考驗治理水平。與此同時，在社區公共安全治理中存在理念思路提升不夠、多主體間權責關系不明、聯動治理體制機制不完善、治理制度與資源保障不足等問題。社區治理是國家治理體系重要組成部分，社區安全是國家安全基礎。如何基于共建共治共享理念，重新思考新時代城市社區公共安全治理，確保基層和諧穩定，提高人民群眾安全感、幸福感和滿意度，是新時代社會治理研究和實踐的重要命題。

一、國內外城市社區公共安全治理研究回顧與分析

（一）國外相關研究回顧

工業革命后，歐洲國家為應對工業發展帶來的社會問題和挑戰，加強了社區社會工作力度，圍繞制度改革和居民參與等方面探索社區治理。20世紀初，在西方“睦鄰運動”和“社區組織運動”等推動下，學界開始深入關注社區治理，社區公共安全治理亦被提及。無論帕克的《城市——對都市環境研究的提議》（1925）還是H.佐巴夫的《黃金海岸和貧民窟》（1929），都涉及社區安全議題。“二戰”后，西方社會貧窮、失業等社會問題大量出現，僅僅依賴政府力量比較乏力，如何運用社區組織方法，發揮社區自助力量解決現實問題成為重要探索方向，加之聯合國20世紀50年代初的“社區發展計劃”推動，人口對社區秩序影響、社區沖突預防與化解成為主要關注點。如以Coleman為代表的學者們提出了社區沖突理論，深入分析沖突根源并提出要制止沖突所導致的惡性循環。[1]20世紀60～70年代，研究主要關注鄰里關系、居民互動和凝聚力營造等內容，并開始針對不同類型社區展開研究。如Gans（1977）結合居民群體特征和需求取向區分了社區類型，提出要重視社區結構和居民關系，以打造凝聚力，保持社區穩定性。[2]西方真正系統研究社區公共安全治理是從20世紀80年代開始的，這得益于WHO“安全社區”、美國“防災社區”和“減災社區”等項目的助推，[3]研究范圍大大拓寬，議題更加豐富：社區公共安全治理中政府、社區、企業、社會組織等主體互動，社區突發事件處置，社區居民失業與經濟風險應對等都成為關注點。如：Robert（1989）在評價紐約市憲章修訂對社區影響基礎上，建議社區與政府互動以迅速應對各類突發事件，促使社區能有效回應居民訴求，以維護社區穩定;[4]Helsley、Strange（1999）提出要重視失業、財政赤字、環境污染等給社區公共安全帶來的挑戰等。[5]

進入21世紀以來，社區自愿組織功能發揮與公眾參與、新技術手段運用等被西方學界所關注，研究對象開始從社區治安、社區矛盾糾紛化解等傳統問題向社區環境污染、社區信息安全、社區失業風險等非傳統議題轉變，且研究更為系統深入。難能可貴的是，也有西方學者開始關注我國社區公共安全治理。如，Fulong Wu、Klaire Webber（2004）指出：中國改革開放后，公共產品供給不足催生了封閉社區和“城市破碎”，極易引發新的社區不安全因素，應予以警惕和重視。[6]其中，瑞吉本·肖恩肯基、澳柯扎科合著的《社區減災面面觀》系統總結和介紹了各國政府和國際組織社區減災實踐及其經驗。當下，西方城市社區公共安全治理研究主要關注兩個維度議題：一是傳統問題研究。如，城市社區犯罪與社區治安問題、[7]社區防火與家庭消防、[8]社區居民疾病防治與公共衛生問題、[9]社區建筑安全問題、[10]酗酒者、吸毒人員和同性戀等社區特殊群體的關注，[11]等等。二是非傳統問題研究。如，恐怖襲擊與城市社區居民應對、[12]城市新興污染問題防治與社區環境風險應對、[13]社區居民新興傳染性疾病防控、[14]失業問題對社區安全影響與化解，[15]等等。

（二）國內相關研究回顧

我國自20世紀初引入社區概念后，社區相關研究幾經變遷，曾一度掀起研究熱潮。新中國成立之初，囿于學術資源和力量有待整合，加之20世紀50年代的院校調整取消了社會學科，社區研究陷入低谷。“文革”期間，所有學術研究空間盡失，社區研究亦停滯甚至出現倒退。改革開放后，社會學科恢復，社區研究逐漸升溫，社區公共安全議題也隨之得到關注。尤其是20世紀90年代以來，由于城市化進程加快和社區實踐深入，基層現實問題不斷增多，社會矛盾和利益糾紛更加復雜;加之治理理論為解釋和分析社區公共安全問題搭建了理論框架，社會學、政治學和管理學等學科學者都參與到社區治理研究中，社區公共安全治理研究得到關注。進入21世紀以來，學界一度掀起社區公共安全研究熱潮。

當前，城市社區公共安全治理研究聚焦以下方面：一是意義和價值分析。如，社區公共安全治理是促進經濟社會可持續發展前提，[16]是國泰民安重要保證和治國理政基本內容，[17]等等。二是主體及其參與研究。如，政府、社區和個人等多元主體參與;[18]政府、企業和社會共同參與，[19]等等。三是治理路徑研究。如，以信息化和精細化為導向的社區網格化治理、[20]以社區公共安全項目驅動的治理，[21]等等。四是治理內容研究。如，社區治安與警務研究、[22]社區消防研究、[23]社區自然災害防治研究、[24]社區公共衛生保障研究，[25]等等。五是治理機制研究。如，社區維穩機制研究、[26]社區減災機制研究、[27]社區應急管理機制研究，[28]等等。也有學者結合共建共治共享理念的城市社區公共安全治理研究。如，宮志剛（2017）基于共建共治共享理念，提出通過科學規范體系和有機協調機制促進共建，明確權責，清晰治理主體和融合嵌入治理路徑促進共治，構建協調暢通溝通平臺和公平正義機制，確保社區安全。[29]

綜上，西方國家的相關研究起步早，成果豐碩，正從社區傳統公共安全問題轉向非傳統問題研究。我國相關研究結合不同時期社會建設需要，結合不同學科背景，圍繞社區公共安全治理價值、主體、路徑、內容、機制等維度展開了研究，內容既有傳統問題，又有非傳統問題，并由“傳統”向“非傳統”、“公共安全管理”向“公共安全治理”轉變，結合共建共治共享理念系統分析城市社區公共安全治理機制構建與創新稍顯薄弱。

二、共建共治共享的社區公共安全治理實踐探索

（一）誰來治：黨建引領，多元參與

1.發揮黨建引領作用

（1）結合黨建活動抓治理

一是發揮黨支部戰斗堡壘作用。北京東城區將黨支部建立在項目上，加強信訪維穩工作，順利完成全市安全隱患最大簡易樓群整治項目。沈陽市沈河區紅巾社區建設了“和諧黨支部”，廣州市越秀區東湖社區建設了功能互補的“網格黨支部”和“功能黨支部”，實現黨組織全覆蓋、發揮黨員作用并激發活力。二是促進黨建活動與治理融合。重慶江津區幾江街道結合和諧社區創建開展了“黨員奉獻在社區”活動;長沙市岳麓區鈺龍社區打造了“黨建引領+文明創建”活動。貴州省地礦局結合地礦社區面積大、新舊樓連片、人員多且情況復雜等問題，加強與周邊企業、派出所、物業公司聯系，開展黨支部結對子、在職黨員分片活動等，引導黨員參與社區公共安全治理。

（2）黨建引領治理模式創新

一是“一核多元共治”模式。佳木斯市以社區黨建為引領，發揮民警、網格長、法律工作者、志愿者和駐社區單位、社會組織作用，借助微信和互聯網等信息平臺，譜寫法治“進行曲”，合奏平安“交響曲”，打造“一核為主，多元共治”格局。二是“大聯動微治理”模式。成都市成華區以“院落+社團”微治理為主題，探索居民自治、公眾參與、政社互動、協商合作的“大聯動、微治理”模式;青島市黃島街道辦堅持“黨委領導縱向到底”思路，建立微組織、打造微空間、實施樓道庭院隱患微治理。邛崍市推進“大聯防、微自治”活動，促進社區安全網、民生網和服務網三網合一，實施聯防群治。

（3）黨建引領治理機制創新

一是協商協同機制。重慶江北區新華街道針對社區違章建筑拆除難題構建了“三三”協同治理機制，即建設“街道-社區-樓院”三級中心，發揮“街道-社區-樓院”三級議事代表作用，加強層級協商，促進信息溝通。二是多元共治機制。銅仁市碧江區建立了黨建引領下社區“多元共治”機制：多元平臺共建，夯實基礎;多元組織共商，激發活力;多元資源共享，整合資源;多元服務共擔，創新載體，加強民情研判、矛盾化解、糾紛調處和法制宣傳。三是志愿者參與機制。銅川市構建“群眾點單、組織下單、黨員接單”黨員志愿活動機制：根據群眾意見和居民個性需求確定服務內容，由黨員自主認領任務，群眾自選黨員志愿者服務;建立黨員到社區志愿服務檔案并積分評比，督促黨員志愿者積極參與治安巡邏、矛盾糾紛化解等活動。

2.促進多元主體參與

（1）發動群眾參與治理

北京市聘請群眾擔任“西城大媽（大爺）”“胡同管家”，組織其深度參與社區衛生環境改善、交通秩序維護、安全巡查等活動。邛崍市設立社區“紅袖套”獎勵基金，激勵群眾參與治理。南平市聘請“社區大媽”“支書大媽”“廚師大媽”參與食品監管。浦東新區設立“樓組老娘舅”反映居民利益訴求，調解矛盾糾紛，維護鄰里和睦。青島市設有“社區小紅帽”，全年無休參與看樓護院活動，構筑社區治安防線。

（2）發揮社會組織作用

赤峰市西屯街道委托“和事佬協會”充當居民和政府協調人，調解樓房漏水跑水、家庭吵架等小糾紛。北京西城區組建了社區女子消防隊履行社區治安、環境保護、矛盾調解職責。沈陽市沈河區成立了義務治安巡邏小分隊、出租房流動人口協會、關愛未成年人協會、法制宣傳教育協會、高層樓宇協會等組織并發揮其功能。荊州市組織“社區老姨媽110”、公益打更隊等參與社區消防，上海市江寧路街道依托安全防范協會開展社區消防研究、排查隱患并協助整改。

（3）發揮社區物業作用

天津市探索了“居民選、社區簽、街道管”捆綁式物業管理服務模式，建立了社區物業聯席會議制度，將物業管理納入社區公共安全治理重要組成部分，促使物業深度參與社區頑疾治理。常州市精選社區物業保安組建社區管家保安團，開展守護巡邏、交通秩序維護、突發事件處置等工作，打造社區“好管家”。

（二）怎么治：創新方法，更新路徑

1.運用科技手段構建新平臺

（1）運用大數據和“互聯網+”

青島市北區運用大數據整合社區建筑物狀況、危險源、應急資源等7類數據并繪制社區安全“聚合圖”和“熱力圖”，直觀呈現問題高發區。銅陵市基于大數據構建了智慧銅陵治理微模型，實現社情民意全掌握，提高精準化水平。佛山市里水鎮基于“網格化+互聯網”打造數字化社區公共安全治理平臺。麗水市開設“嘿客社區店”，掌握食材信息，實施科普宣教、咨詢服務、食品檢測、舉報受理等全方位治理。

（2）運用現代信息技術

蘇州市運用信息技術構建了社區消防時空可視化分析系統，對社區建筑火災危險進行可視化分析。廈門市康樂街道打造了由紅外線電子圍欄、樓道智能化系統構成的社區治安防控平臺;昆明市靈光社區運用智能化手段和虛擬現實技術建設安全教育體驗館，模擬呈現家庭煤氣泄露、火災等災難場景，提高居民安全意識。

2.豐富社區矛盾糾紛調解手段

（1）開展社區協商議事

一是完善制度。達州市和柳州市完善社區民主議事制度并規范程序，了解居民熱點問題看法和訴求，及時化解街道與社區干部間和鄰里間矛盾，改善干群和居民關系。二是創新方法。廣州市創造了“116社區協商工作法”，重點協調解決社區消防、治安、糾紛調解難題;蕪湖市萬春社區以滿足民需、化解民憂為導向創造了“1518社區協商法”，化解矛盾，促進和諧。

（2）實施“三治”融合

天津濱海華納社區堅持法規和公約并用，化解社區矛盾糾紛。上海浦東新區東明路街道推動法治、自治和共治“三治融合”：組建由市民、法官律師、調解員等組成的樓組矛盾糾紛調解隊伍，化解矛盾糾紛;塑造協商意識和契約意識，使居民由“自娛自樂”到“互助互樂”再到“共治同樂”的升級，增強居民參與感和歸屬感。

（3）運用人民調解手段

青島市南區實施矛盾糾紛調解品牌化和標準化建設，開展了“品牌調解室”和“金牌調解員”創建活動，培育一批社會影響力大、群眾認可度高和特色鮮明、業績突出的品牌調解室（員），協助處理鄰里糾紛、物業糾紛、軍地糾紛和婚姻家庭糾紛等社區常見糾紛難題，維護社區和諧。

3.創新社區應急安全教育方法

（1）建設和運用專門場館

成都市推動社區安全文化廣場和體驗館建設，拓展社區安全文化活動空間;青島海麗雅集團自主設計和投資建設了覆蓋全市的3個“體驗式”應急安全體驗館，青島市黃島區山里社區建設了社區安全體驗室，面向市民開展應急安全教育體驗活動。

（2）充分利用新媒體技術

杭州下沙開發區借助質檢公眾號展示假冒偽劣商品，增強社區居民食品消費法制觀念和質量意識。鶴壁市山城區借助微博、微信等新媒體向群眾開展食品安全消費警示教育，營造人人關注食品安全氛圍。宜昌公安局充分運用微博和公眾號常年傳播消防知識。

（3）開設專門課堂（講座）

上海虹口區江灣街道建有社區安全學校，開設課程并安排課表，系統開展食品安全、電梯安全等教育。青島市黃島區山里社區在“四點半課堂”中增加安全文化知識，開展學生安全教育。北京海淀區開設社區食品安全公益講座和科普大講堂。揚州市和紹興市依托社區“消防課堂”和“消防公開課”開展火災隱患查找和滅火自救培訓。

（4）采用寓教于樂方式

山東省舉辦消防題材剪紙、面塑、秧歌等民俗展覽;結合消防題材拍攝電影并實施“千場電影進社區巡演活動”;青島市黃島區山里社區借助安全燈謎活動普及安全文化知識。紹興市開展了“社區消防歡樂頌”系列活動，組織消防知識分享會、消防運動會、家庭消防技能擂臺等活動。

（5）組織各種演練活動

其一，消防滅火演練。山東組織了“千萬群眾消防演練”活動，浙江紹興借助社區消防宣傳大使組織居民開展火災逃生疏散演練。揚州市針對老街道危舊樓多的實際開展消防演練。其二，防災應急演練。合肥市面向基層人員和居民組織地震應急演練。海口市開展了防震減災進社區、進家庭模擬演練活動。佛山市針對汛期暴雨多、臺風多的實際組織社區居民應急演練。

4.發揮社區創建項目驅動作用

（1）安全社區創建項目

一是更新理念思路。成都市成華區連心苑社區在安全社區創建中樹立了“小社區、大安全”理念;上海虹口區江灣街道明確了“街道牽頭、企業搭臺、居民參與”創建思路。二是構建治理網絡。佛山市里水鎮挑選行業單位骨干成立社區安全行業互助組;構建社區、企業和安全志愿者三大網絡。三是整合治理資源。沈陽市沈河區成立了由公安、安監、企事業單位和街道參加的安全社區促進委員會，整合治理資源。無錫市濱湖街道鼓勵大學生村官到社區安全一線，聘請駐社區單位人員為專兼職安全員，整合人力資源。四是加強隱患排查。沈陽市結合安全社區建設標準，建立生產單位戶口簿，繪制社區風險示色圖，組織鎮街社區干部、物業人員、民警保安、志愿者、老黨員等，對每個小區、院落、樓棟開展安全巡查和警示教育。

（2）和諧社區創建項目

一是民族地區和諧社區創建。新疆阿圖什市帕米爾西路社區開展“六堅持”和諧社區創建活動、西藏拉薩魯固社區開展了民族團結教育主題活動、內蒙古赤峰松山區玉龍街道組織敞開社區門、常守小區門、常敲家庭門、常串困難群眾門行動。二是非民族地區和諧社區創建。新鄉市結合和諧社區創建，組織專題調研，摸清社區矛盾問題，盯頑疾找病因。畢節市七星關區天河社區提供菜單式服務促社區和諧;衡水市桃城區打造社區服務品牌;富錦市開展了“聯、幫、包”活動提高居民滿意度。南京市江寧區泉水社區結合創建推行“陽光拆遷”，破解“基層社會治理第一難事”。

（3）減災示范社區創建項目

一是加強防災減災組織領導。渭南市結合“綜合減災示范區”創建加強“市-縣-街道”三級領導，將社區防災減災活動與平安社區、文明社區、星級黨支部、科普示范小區創建活動結合，由點到面，全面推進。二是完善應急減災體制機制。蘇州市以創建“綜合減災示范社區”為抓手，不斷完善社區應急救災體制機制，提高社區應急減災能力。

（三）治什么：聚焦需求，問題導向

1.加強食品安全治理，捍衛居民“舌尖上的安全”

（1）成立專門機構，明確監管責任

一是街道成立專門機構，實現監管全覆蓋。浙江金華開發區成立了街道食監辦、焦作市設立街道食安委和食安辦、婁底市婁星區設立街道食監所和應急處置組，明確其在社區餐飲、食品加工與流通以及流動攤販監管等責任，實現監管全覆蓋。二是社區設立專門機構，延伸監管觸角。中山市設社區食藥安全工作站負責科普宣傳、業務咨詢、投訴受理和意見反饋工作。福州市社區設有食品安全維權機構，解決居民食品消費“維權難”問題，維護居民合法權益。合肥市在社區市場設快速檢測室并配備專業人員，構建食品安全“過濾網”。

（2）構建監管網絡，完善監管機制

一是加強隊伍建設。杭州市余杭區設有社區食品安全監督員，七臺河市設立社區食品安全協管員，中山市配備社區食藥安全巡查員;廈門市湖里區發揮網格員、食品安全信息員、監督員和宣傳員作用。二是完善監管網絡。浙江金華開發區實行網格長、安全員、協管員食品安全三方監管，中山市構建“市-鎮街-社區”三級網絡，珠海市高新區構建“鎮街分管領導+社區主任+食藥安全協管員+網格員”組織架構。三是創新監管機制。天津紅橋區完善街道食品安全部門監管聯動機制，鶴壁市完善食品安全分析研判、事故預案、信息報送、有獎舉報和考核等制度，促進食品安全治理聯動。長沙市芙蓉區、福州市倉山區等地將食品安全納入鎮街和社區考核范圍;杭州下沙開發區加強社區小餐飲、小作坊、小食品（蔬菜）店、小攤販等生產經營單位責任考核。

（3）開展專項整治，優化消費環境

一是開展常規整治。浙江金華開發區、婁底市婁星區等地聚焦食材質量、食品加工與流通、餐飲消費等重點環節，集中開展無證照、無規劃、設施不達標、安全隱患較大的場所飲食安全專項整治行動。二是打擊犯罪活動。天津和平區、陜西安康、吉林長春和福建廈門等多地嚴厲打擊社區常見非法添加藥劑和違規夸大宣傳、保健食品非法營銷等違法行為，對食品安全問題“零容忍、快出手、下重拳”，加大案件查處力度，形成有力震懾。

2.重視社區消防治理，筑牢社區火災事故“防火墻”

（1）加強微型消防站建設

一是設施建設。上海市、成都市、海口市和揚州市等多地為社區配備微型消防車、獨立式感煙探測報警器、固定消防警亭等設施，確保能迅速撲滅就近小微火情，打造“固定+流動”消防格局。二是隊伍建設。陜西面向社會招聘微型消防站專職消防員和普通文員，湘潭市組建社區專職消防隊并設黨支部和工會，揚州市注重打造專兼結合的“小、快、靈”社區消防隊伍。三是智慧消防站建設。成都市和湘潭市大力推動智慧社區消防站建設，打造智慧化微型消防平臺，確保社區一旦發現險情，可同步獲取警報并快速處置，實現火災實時預警。

（2）落實消防安全責任

一是加強網格化管理。湖北省按照一格一員配備消防安全網格員，責任到人。上海市在依托社區三級網格開展消防安全“遠、中、近”巡查。二是落實多主體責任。銅仁市落實居委會、行業部門、民警、物業和居民等多主體消防責任，荊州市建立社區治安隊員、社區干部、微型消防站消防員、志愿者等消防安全責任制。三是打造群防群治格局。荊州市依托社區消防值班巡邏隊、宣傳隊和應急救援隊打造群防群治格局，南通開發區制定了社區防火公約和“十戶聯防”協約，促進戶與戶間相互守望，四平市通過聯勤聯動，實現作戰力量多元化和聯動處置快速化。

（3）排查整治消防隱患

一是常規性排查。陜西省建立了社區常規性消防隱患排查機制，海口市秀英區將消防巡查、隱患查找和重點監控列入基層干部日常工作任務清單，銅仁市碧江區協調公安、安監、工商等部門深入社區開展常規性排查。二是專項整治。紹興市組織“社區隱患清剿行”活動，開展樓道消防通道、家庭陽臺和廚房隱患清查。鄂州市開展重點區域專項整治活動，重點關注困難家庭、孤寡老人等弱勢群體消防安全;糾正電瓶車車棚等重點區域私拉電線、違規充電等不良行為。

3.推進防災減災活動，提高城市社區應急防災能力

（1）推進社區防災減災活動

一是加強組織領導。渭南市加強防災減災“市-縣-街道”三級領導，將社區防災減災活動與社區創建活動相結合，促進多部門和駐社區單位通力合作和共同參與。二是加強設施建設。成都錦江區水井坊社區以提高防災減災能力為主線，制作了疏散路線、避難場所、物質儲備標識。北京朝陽區開展了氣象災害防災減災設施標準化建設。三是促進多主體參與。北京朝陽區針對極端天氣多發頻發易引發社區積水和樓宇地下室倒灌等隱患，構建全社會參與機制。成都錦江區水井坊社區吸引企事業單位參與減災防災;成立防災減災社會組織，搭建參與平臺。蘇州市注重引導居民、社工、志愿者以及社會組織和企業等協同參與社區防災減災。

（2）加強社區應急管理工作

一是完善應急設施。佛山市依托社區群眾活動中心、老年之家和地下車庫等規劃建設小型、分散和便于管理的應急避難場所并制作電子地圖。銀川市在小區設立應急救災小屋并配備必備應急物資，在示范社區建立氣象服務站，提升應急響應能力。二是設立專門機構。安徽省設有社區民防應急救援中心，組織居民、企業、社會組織協同參與社區應急工作。海口市社區成立了應急宣教、災害預警、轉移安置、物質保障、醫療救助等專門工作組，促進應急聯動。三是優化應急機制。蘇州市注重完善社區應急救災機制：加強社區應急隊伍建設，突出應急信息管理;完善預案并開展宣教演練，提高居民應急能力;落實民生保險制度，建設社區應急預警系統，提高社區應急保障力。

4.完善治安防控體系，構建城市社區平安“防控網”

（1）加強治安隊伍建設

一是推動政法力量下沉。鄭州市推行“三官一師”（法官、檢察官、警官和律師）進社區活動，推動政法力量下沉;銅仁市實施“‘法律明白人培養工程”，派駐律師入社區開展法律援助活動;派駐干警開展不穩定因素排查、矛盾風險化解等工作。二是強化多主體參與。常州市借鑒“眾籌”理念，精選退伍軍人和社區物業保安骨干力量，組建社區“管家保安團”，進行專門訓練并配設備，開展社區人員密集區域守護巡邏，做好交通秩序維護、信息收集和應急處置等工作。

（2）推進社區警務建設

北京市公安局啟動機關民警下基層支援社區警務室建設;興化市推行“社區警務+”活動，即“腳板+社區警務，融合地理距離;口才+社區警務，融合心理距離;網絡+社區警務，融合人機距離”。重慶涪城區促進社會綜合治理與社區警務融合。銅仁市實施了“民心警務室建設工程”，發揮社區警務平臺作用。寧夏推行社區“微警務”建設，實現社區警務建設全覆蓋和社區民警專職化，讓民警放下身段、扎根社區、貼近群眾，夯實治安防控根基。

（3）構建治安防控網絡

深圳市光明新區促進街道和社區視頻監控系統互聯互通，借助“技防”建“天網”;落實責任并加強重點區域巡查，借助“人防”建“地網”。青島市北區建設了“網格化”防控單元、“網絡化”防控設施，構建層次化、系統化布防網絡，確保安全漏洞有人查、有人補，增強治安防控精準度。蘭州市構建了動靜結合、整體聯動、屯警街面、武裝巡控的立體化社會治安防控網，黃石市編制了社區治安防控“九張網”，實現空中、地面和網上立體化治安防控，構建動靜結合、網網相扣、群防群治格局。

（4）開展治安專項整治行動

銅仁市碧江區開展了背街小巷亮化、天網地網延伸、吸毒人員收戒管控、“零發案小區”創建、平安建設宣傳等“五項行動”。江西紅谷灘新區全警全民出動開展“打非治違”專項行動。曲靖市遵循“重情報、嚴打擊、抓防控、強整治”思路集中開展侵害財產、黃賭毒和涉危涉爆等專項整治，提高“威懾力”，扭緊“安全閥”。陽泉市集中實施了“三打、兩收、兩控、一整治”專項活動，集中開展打黑除惡、打擊搶盜騙，打擊電信網絡詐騙犯罪，收戒吸毒人員、收繳槍爆物品，嚴控交通火災事故、嚴控治安案件數量上升。

三、共建共治共享的社區公共安全治理體系創新思考

（一）秉承共建共治共享治理理念

共建共治共享是構建社會主義和諧社會的基本原則。《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出：“我們要構建的社會主義和諧社會，是在中國特色社會主義道路上，中國共產黨領導全體人民共同建設、共同享有的和諧社會。”習近平總書記在十九大報告中明確提出：要“打造新時代共建共治共享的社會治理格局”。共建共治共享理念立足新時代社會治理形勢，系統回答了“為誰治”“靠誰治”和“怎么治”問題，指明了社會治理價值、主體和路徑，體現了愿望、過程和結果的完美統一，可謂一切治理活動的指導性理念。城市社區是居民生產生活依托，人的安全是城市社區治理最終目的。對于城市社區公共安全治理而言，確保人人安全、人人享受安全是基本價值導向，這意味著要在共建共治共享理念指引下，把服務和造福居民作為治理出發點和落腳點，一切理念和思路都是為了人民群眾，一切規劃和措施都需要居民積極有序參與，一切努力和成果都是為了讓居民獲得安全感和幸福感。

（二）明確社區公共安全治理思路

新時代城市社區公共安全治理應堅持“一二三四”思路，即圍繞“一個中心”、堅持“兩個面向”、抓住“三個關鍵”、秉承“四個原則”。所謂圍繞“一個中心”就是圍繞一個中心目標：確保社區和諧穩定，讓群眾有安全幸福感。堅持“兩個面向”就是既要面向防水、防火、防電，防盜、防竊、防騙，防震、防雨、防風等社區常見事故災難，也要重視隨著城市化和信息化不斷加快等所帶來的征地拆遷、道德失范、網絡輿情等非傳統公共安全問題。“三個關鍵”是：構建清晰型權責關系，使參與治理的多主體各歸其位、各擔其責而又無縫銜接、良性互動;構建包容型制度規范，打破參與壁壘，促進資源整合;構建創新型技術體系，依托大數據、物聯網等技術手段促進治理創新。秉承“四個原則”就是要堅持自治性、開放性、協同性和法治性原則。自治性原則即在黨的領導下，促進居民自我管理、自我監督和自我約束，促進矛盾糾紛自我化解;開放性原則即要順應開放型社區建設趨勢，結合社區人、財、物和信息流動頻繁增速的現實構建開放型體制;協同性原則即要結合居民異質性強、利益訴求多元的現實加強議事協商，構建協同型機制;法治性原則即在全面依法治國背景下，善用法理型治理和情理型治理手段，發揮法規制度和公約規約功能。

（三）切實發揮好黨建引領作用

黨組織是黨在城市社區全部工作和所有組織的領導核心，也是治理的戰斗力源泉。隨著城市化進程的加快和改革的不斷深入，城市社區新矛盾和新問題不斷增多。為此，要結合當前形勢變化和治理現實需要，宣傳和貫徹好黨關于社區治理的路線、方針、政策，廣泛征求各方意見，凝聚智慧，保證治理決策科學性，提高城市社區公共安全治理體系和能力現代化水平;明確社區書記“公共安全治理第一責任人”地位，切實發揮黨組織領導核心和黨員干部模范帶頭作用，夯實組織基礎，創新工作形式，不斷增強黨組織在城市社區公共安全治理中的影響力、凝聚力、創造力和戰斗力;實施社區民生黨建工程，落實好黨的各項惠民政策，加強社情民意研判，重視居民正當訴求，化解基層矛盾糾紛;發揮黨領導一切的優勢，吸收駐社區企事業單位、社會組織、物業等積極參與城市社區公共安全治理，發揮黨組織領導統籌功能和整體優勢，合力破解治理難題。

（四）依托各類組織整合治理資源

基層黨委政府、社區、社會組織、專業服務組織和駐社區單位等各類組織是城市社區重要治理主體和參與平臺，擁有大量政治資源、經濟資源和社會資源。城市社區公共安全治理要重視各類組織的地位和功能，理順各組織間關系，明確各自職責，促進其創新發展和有序參與，發揮各自優勢。具體而言，基層黨組織是政治核心主體，具有把握方向、統籌引領和組織協調優勢;基層政府是公共管理主體，負責輸出基本規范，提供制度化保障;社區屬于自治主體，代表居民共同利益，是社區管理服務關鍵主體;物業和房產開發商等是專業安全服務產品提供者，發揮資源配置作用;駐社區企事業單位是重要支持主體，能提供更多樣化資源和服務;社會組織是公共關系主體，具有民間性、自治性和非營利性，具有橋梁紐帶作用。尤其是諸如社區安全協會之類的社會組織，更是直接參與公共安全治理的主體。城市社區公共安全治理關鍵，是既要依托上述組織充分發掘社區內資源，又要借助政府引導、市場調節和社會網絡配置手段整合外部資源。

（五）重視相關人員安全素質提升

聯合國《社區發展與經濟發展》指出：教育發展和人的素質提升是社區治理重點。公共安全素質是制約社區和諧穩定的根本性因素，直接影響社區風險識別和防控水平。城市社區公共安全治理固然離不開高素質的公務員和社區工作者，更離不開高素質的居民。素質提升需要行之有效的宣傳教育和培訓演練。為此，既要面向基層公務員、社區工作者、社會組織負責人開展培訓演練，增強其危機風險駕馭能力、非常規決策能力、組織協調能力及公共安全治理動員能力;也要面向普通居民實施應急安全和防災減災宣傳教育和應急演練，依托場館設施開展虛擬環境下地震、臺風等常見自然災害體驗教育，營造氛圍，促使居民學會減災避難，提高應急應對實戰能力。尤其要重視加強社區居住的教師、黨員干部、志愿者、社工等群體的教育培訓，打造一批社區應急“第一響應人”，確保其在災難來臨和事故出現時能迅速投入搶險救援中，減少傷亡和損失。

（六）依法實施社區公共安全治理

依法治理是治理現代化的重要標志。法規制度和規約公約是依法治理重要抓手，在界定參與治理主體權力邊界和程序等方面具有十分重要的作用。就城市社區公共安全治理而言，要將法治思維貫穿于源頭治理、風險管控和應急處置等各個環節，既要實現法規制度在城市社區生產安全、生活安全、社會治安等各領域的全覆蓋，又要聚焦基層安全穩定，發揮規約公約在居民自我管理、自我教育和自我約束中的作用，培養居民規范化意識，維護基層社會秩序。為此，一方面，要圍繞城市社區公共安全治理完善相關法規制度，促使各相關主體依法參與治理活動，尤其要發揮預案這一基本制度作用，為社區突發事件處置提供依據;另一方面，要以社會問題和居民需求為導向，以提升社區公共安全治理效能為目標，本著“民事民議、民事民定”原則規范規約公約制定程序，依法組織內容審查和過程監督，確保其最大化體現居民意志，確保公約規約規范性與合法性。同時，突出公共安全內容，加大宣傳教育力度，讓群眾知曉并遵守，發揮其調整群眾心智模式和規范調節功能。

說明：本文為山東省“傳統文化與經濟社會發展”專項課題“傳統文化視閾下的城市社區公共安全治理研究”（ZY201610087）、山東省高等學校人文社會科學研究項目“山東省城市社區公共安全治理體系構建與創新研究”（J17RA135）、山東省社會科學規劃項目“習近平新時代社區建設與治理思想研究”（19CXSXJ28）的階段性成果。

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Review， Practice and Innovation of Public Security Governance in Urban Communities

Lu Jifeng

（College of Humannities and Law，Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590，China）

Abstract：Joint construction， governance and sharing， which are the basic principles for constructing harmonious socialist society， has pointed out the direction for public security governance of urban communities. Currently， the public security governance of urban communities face the dual challenges of traditional risks and non-traditional ones， and there exist such deficiencies as the update of ideas， the definition of rights and responsibilities of subjects and the multi-agent linkage. Hence， in the light of previous theoretical research and practical exploration， and with the ideas of joint construction， governance and sharing， something should be done as follows： the ideas should be clarified further， a leading role of the Communist Party should be played effectively， the needed resources should be integrated and governed， more attention should be paid to the improvement of personnel quality and the construction of the rule of law， the public security governance of urban communities should be improved. And all these can ensure the harmony and stability at the grassroots level so that the people will feel more secure and much happier.

Key words：joint construction; governance and sharing; urban community governance; public security governance

責任編輯：王 ?縉