環(huán)境教育的法制保障

文 孔 靜

環(huán)境教育立法是環(huán)境教育法制化保障的重要一環(huán)。一部具有前瞻性又切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的環(huán)境教育法對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境和諧具有重要意義。

2019年2月19日，上海正式發(fā)布了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，并于2019年7月1日起施行，該條例通過(guò)法律來(lái)強(qiáng)制市民進(jìn)行垃圾分類。生活垃圾分類需要部分公眾養(yǎng)成綠色的生活和消費(fèi)方式，而這一過(guò)程離不開長(zhǎng)期的環(huán)境教育。環(huán)境教育是做好環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。我國(guó)環(huán)境教育經(jīng)過(guò)40多年發(fā)展，基本形成了政府主導(dǎo)、各部門分工合作、社會(huì)力量積極參與的格局，各級(jí)環(huán)境宣教網(wǎng)絡(luò)不斷健全，學(xué)校和社會(huì)教育體系基本形成。但是，隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的大力推進(jìn)和美麗中國(guó)建設(shè)的深入展開，用法律來(lái)強(qiáng)化全民環(huán)保意識(shí)，提升環(huán)保素養(yǎng)顯得尤為重要。而環(huán)境教育法制化是推動(dòng)綠色生活與綠色發(fā)展方式形成的關(guān)鍵和保障。

國(guó)內(nèi)外環(huán)境教育發(fā)展歷程

1970年，國(guó)際保護(hù)自然與自然資源聯(lián)合會(huì)首次使用“環(huán)境教育”，并對(duì)其進(jìn)行了定義：“所謂環(huán)境教育，是一個(gè)認(rèn)識(shí)價(jià)值、弄清概念的過(guò)程，其目的是發(fā)展一定的技能和態(tài)度。對(duì)理解和鑒別人類、文化和生物物理環(huán)境之間內(nèi)在關(guān)系來(lái)說(shuō)，這些技術(shù)和態(tài)度是必要的手段。環(huán)境教育還促使人們對(duì)環(huán)境問(wèn)題的行為準(zhǔn)則做出決策。”1972年，斯德哥爾摩會(huì)議上發(fā)布的《聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境宣言》，強(qiáng)調(diào)環(huán)境教育在改善環(huán)境問(wèn)題中不可或缺，這標(biāo)志著國(guó)際環(huán)境教育的誕生。1975年南斯拉夫貝爾格萊德國(guó)際環(huán)境教育研討會(huì)及“貝爾格萊德憲章”提出國(guó)際教育基本理念和框架。1977年，蘇聯(lián)第比斯政府間環(huán)境教育會(huì)議及“第比斯會(huì)議宣言和建議”確立了國(guó)際環(huán)境教育基本理念和體系。這被視為環(huán)境教育發(fā)展史上一個(gè)里程碑。1987年蘇聯(lián)莫斯科國(guó)際環(huán)境教育和培訓(xùn)會(huì)議確立了“90年代國(guó)際環(huán)境教育和培訓(xùn)行動(dòng)戰(zhàn)略”。1992年，環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過(guò)的《21世紀(jì)議程》強(qiáng)調(diào)，環(huán)境教育要重新定位，以適應(yīng)持續(xù)發(fā)展的需要。

我國(guó)環(huán)境教育的發(fā)展幾乎與國(guó)際同步。1973年，第一次全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議審議通過(guò)了第一部環(huán)境保護(hù)的綜合性規(guī)章《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定》，確定了中國(guó)環(huán)境教育概念的基本框架。1992年，原國(guó)家環(huán)保局與教育部聯(lián)合召開了第一次全國(guó)環(huán)境教育工作會(huì)議，明確了“環(huán)境保護(hù)，教育為本”的基本方針，將環(huán)境教育正式納入九年義務(wù)教育課程。1996年，原國(guó)家環(huán)保局、中共中央宣傳部、原國(guó)家教育委員會(huì)聯(lián)合頒布了《全國(guó)環(huán)境宣傳教育行動(dòng)綱領(lǐng)（1996年—2010年）》，明確環(huán)境教育是提高全民族思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)（包括環(huán)境意識(shí)在內(nèi)）的基本手段之一。2003年，教育部頒布實(shí)施《中小學(xué)生環(huán)境教育專題教育大綱》和《中小學(xué)環(huán)境教育實(shí)施指南（試行）》。2016年3月，《全國(guó)環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》將環(huán)境教育法制化提上了工作日程。2017年，黨的十九大報(bào)告指出，倡導(dǎo)簡(jiǎn)約適度、綠色低碳的生活方式，反對(duì)奢侈浪費(fèi)和不合理消費(fèi)，開展創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)、綠色家庭、綠色學(xué)校、綠色社區(qū)和綠色出行等行動(dòng)。這就為開展環(huán)境教育立法提供了政策基礎(chǔ)。

我國(guó)環(huán)境教育法制化現(xiàn)狀

2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第九條規(guī)定“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。”相較于舊環(huán)保法對(duì)環(huán)境教育一句話的原則性規(guī)定而言，2015年修訂的《環(huán)境保護(hù)法》有了較大進(jìn)步，從法律高度明確規(guī)定了政府、教育行政部門、學(xué)校、社會(huì)組織、家庭等的環(huán)境教育義務(wù)。推動(dòng)環(huán)境教育深入開展需要法制保障，只有有法可依、有章可循，環(huán)境教育才能良性發(fā)展。但目前環(huán)境教育并沒(méi)有專門立法，新《環(huán)境保護(hù)法》第九條對(duì)于環(huán)境教育如何實(shí)施沒(méi)有明確規(guī)定。

在環(huán)境教育專項(xiàng)立法方面，一些國(guó)家已取得了較大進(jìn)展。例如，美國(guó)1990年頒布了《國(guó)家環(huán)境教育法》；日本2003年頒布了《增進(jìn)環(huán)保熱情及推進(jìn)環(huán)境教育法》，成為亞洲第一部環(huán)境教育法。韓國(guó)于2008年施行了《環(huán)境教育振興法》，制定了環(huán)境教育項(xiàng)目及主管資格認(rèn)證制度和推動(dòng)全面環(huán)境教育五年計(jì)劃；菲律賓2008年通過(guò)了《國(guó)家環(huán)境意識(shí)與環(huán)境教育法》。他山之石，可以攻玉，上述國(guó)家的環(huán)境教育立法經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)環(huán)境教育專項(xiàng)立法具有一定的借鑒意義。

近年來(lái)，我國(guó)一些教育政策性文件的出臺(tái)和地方性法規(guī)的頒布實(shí)施為推動(dòng)我國(guó)環(huán)境教育立法奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。2011年，寧夏回族自治區(qū)頒布了《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》，這是我國(guó)第一部環(huán)境教育的地方性法規(guī)。隨后天津、哈爾濱等地相繼出臺(tái)了環(huán)境教育法規(guī)。2019年1月，廣東省清遠(yuǎn)市政府常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)了《清遠(yuǎn)市環(huán)境教育規(guī)定》，成為繼洛陽(yáng)、南京、廈門之后我國(guó)第四個(gè)、廣東省第一個(gè)開展環(huán)境教育立法的地級(jí)市。在環(huán)境教育專門法缺位的情況下，各地方立法機(jī)關(guān)和政府相關(guān)部門根據(jù)各自生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)際，制定推動(dòng)環(huán)境教育發(fā)展的地方性法規(guī)，值得肯定。地方政府對(duì)環(huán)境教育的法制化探索與實(shí)踐，成為凝聚社會(huì)共識(shí)，總結(jié)環(huán)境教育法制化經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)環(huán)境教育立法重要一環(huán)。

當(dāng)前，環(huán)境教育雖然在國(guó)家的一些法規(guī)政策層面及一些地方環(huán)境、教育等法規(guī)中有所體現(xiàn)，但總體上看顯得零碎，尚未形成體系，實(shí)施效果仍顯不足，這與新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)對(duì)環(huán)境教育的要求不相適應(yīng)。事實(shí)上，政策性文件和地方性法規(guī)有更強(qiáng)的針對(duì)性和操作性，對(duì)于推動(dòng)地方環(huán)境教育發(fā)展有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。但不容忽視的是，一些規(guī)范性文件、地方性法規(guī)也有其弊端，最主要的是其效力層次較低，因而適用的范圍受限，無(wú)法起到長(zhǎng)效作用。因此，環(huán)境教育專項(xiàng)立法顯得尤為必要。

環(huán)境教育法制化保障的關(guān)鍵因素

小學(xué)生環(huán)保大課堂

環(huán)境教育專門立法是環(huán)境教育法制化保障的重要一環(huán)。一部具有前瞻性又切合實(shí)際、可操作性強(qiáng)的環(huán)境教育專門法對(duì)于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與自然環(huán)境和諧具有重要意義。然而，良法才能善治，法律的尊嚴(yán)和意義在于執(zhí)行，因此，推進(jìn)我國(guó)環(huán)境教育法制化保障要注意以下幾個(gè)關(guān)鍵因素：

第一，在法律層面確立職責(zé)分明的環(huán)境教育組織體系。首先，明確中央及各級(jí)地方政府及相關(guān)部門的環(huán)境教育具體職責(zé)，并確定環(huán)境教育主管部門，統(tǒng)一推進(jìn)環(huán)境教育實(shí)施。其次，建立政府主導(dǎo)、公眾參與的環(huán)境教育組織體系，肯定社會(huì)環(huán)境教育與學(xué)校環(huán)境教育同等重要，堅(jiān)持全民環(huán)境教育、終身環(huán)境教育。

第二，明確建立可行的支撐保障體系。一是資金保障，充足的資金保障是推進(jìn)環(huán)境教育不可或缺的因素，未來(lái)的環(huán)境教育法規(guī)必須明確規(guī)定環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的比例及經(jīng)費(fèi)渠道。二是機(jī)制保障，未來(lái)的環(huán)境教育法規(guī)應(yīng)該確定環(huán)境教育工作的績(jī)效評(píng)估機(jī)制、考評(píng)體系、激勵(lì)機(jī)制，使環(huán)境教育朝著規(guī)范化方向發(fā)展。

第三，確定全民接受環(huán)境教育的法定時(shí)間。一是確定不同年齡階段的學(xué)生接受學(xué)校和社會(huì)環(huán)境教育的法定時(shí)間；二是確定社會(huì)成年人接受環(huán)境教育的法定時(shí)間，依托學(xué)校、企事業(yè)單位、社區(qū)或社會(huì)組織進(jìn)行管理、監(jiān)督和評(píng)估。

第四，明確法律責(zé)任。如果法律沒(méi)有嚴(yán)格的責(zé)任條款，很容易淪為一紙空文，因此環(huán)境教育法規(guī)必須強(qiáng)化法律的權(quán)威性，明確違法行為及后果，對(duì)拒不履行環(huán)境教育義務(wù)及環(huán)境教育違法違規(guī)等行為嚴(yán)格懲罰，保障教育工作的順利進(jìn)行。

環(huán)境教育法制化是一個(gè)不可阻擋的發(fā)展趨勢(shì)，通過(guò)環(huán)境教育法制化來(lái)提高全社會(huì)的環(huán)保意識(shí)并引導(dǎo)社會(huì)公眾付諸行動(dòng)，積極參與生態(tài)文明建設(shè)，是長(zhǎng)遠(yuǎn)之策，也是根本之策。